II SA/Sz 6/21

II SA/Sz 6/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Katarzyna Sokołowska
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 5365/21 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 24f ust. 1, art. 43,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skarg Gminy C. i E. J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miejskiej w C. oddala skargi.
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w C. E. J. w związku z naruszeniem art. 24f ust. 1 powołanej wyżej ustawy, czyli naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której radna uzyskała mandat.
Z akt sprawy wynika, że Wojewoda w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. zasygnalizował wątpliwości Radzie Miejskiej w C. co do legalności sprawowania mandatu przez radną E. J. i zobowiązał organ stanowiący gminy do przeprowadzenia postępowania pod kątem naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Rada Miejska w C. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miejskiej w C. E. J. w związku z brakiem podstaw do stwierdzenia złamania przez radną zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy.
W ocenie Rady, co znalazło wyraz w uzasadnieniu uchwały, zawarcie umowy pomiędzy Gminą i Stowarzyszeniem, którego prezesem jest radna oraz przekazanie dotacji celowych na realizację zadań określonych w zawartych ze Stowarzyszeniem umowach spowodowało, że przekazane środki pieniężne przestały stanowić mienie gminy i stały się majątkiem Stowarzyszenia, które mogło nim swobodnie dysponować. Przekazanymi środkami pieniężnymi Stowarzyszenie mogło uregulować "honorarium przyznane Pani E. J. w ramach prowadzonej działalności "A.". Rada podkreśliła również, że przyznane przez Stowarzyszenie wynagrodzenie nie stanowi dla E. J. istotnego elementu prowadzonej przez nią działalności i miało charakter incydentalny.
Pismem z dnia [...] września 2020 r. Wojewoda wezwał Radę Miejską w C. do podjęcia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej E. J. na podstawie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego.
W zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda wskazał, że Stowarzyszenie [...], którego prezesem jest E. J., w wyniku przystąpienia do otwartych konkursów ofert na realizację zadań publicznych w roku 2019, otrzymało od Gminy C. dotacje celowe w następujących kwotach:
- [...] zł na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. na realizację zadania publicznego Ochrona i promocja zdrowia- imprezy popularyzujące zdrowy tryb życia,
- [...] na podstawie umowy nr [...] zawartej [...] marca 2019 r. na realizację zadania publicznego pn. [...] z zakresu kultura, sztuka i ochrona dóbr kultury i sztuki.
Z protokołów kontroli dotyczących prawidłowości wykorzystania dotacji celowej na realizację zadania publicznego w 2019 r. ( protokół nr [...] i [...] ) wynikało że z dotacji celowej w kwocie [...]zł, [...] zł przeznaczono na sfinansowanie wydatków za towary dostarczone przez A. na które zostały wystawione faktury VAT. Z kolei z dotacji celowej w kwocie [...]zł, na podstawie wystawionej faktury VAT za dostarczony towar, wypłacono dla A. kwotę [...]zł.
Z akt sprawy wynika, że E. J. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą A. E. J..
W ocenie Wojewody radna w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystała część środków pochodzących z budżetu Gminy C.
Wykorzystanie mienia komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia. Bez znaczenia pozostaje przy tym, na jakiej podstawie ma miejsce korzystanie z tego mienia, z jaką częstotliwością, czy następuje ono odpłatnie czy nieodpłatnie.
Organ nadzoru wskazał również, że definicję mienia gminy zawiera przepis art. 43 ustawy o samorządzie gminnym i w świetle tego przepisu możliwość dysponowania środkami pieniężnymi jest prawem majątkowym w związku z tym mieniem w rozumieniu art. 44 Kodeksu cywilnego jak i art. 43 powołanej ustawy.
Wojewoda stwierdził, że środki z dotacji celowej przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, beneficjent nie może zatem nimi swobodnie dysponować lecz ich wykorzystanie następuje wyłącznie w sposób ściśle określony przez udzielającego dotację.
Radna otrzymała, w ramach prowadzonej przez nią osobiście działalności gospodarczej pod firmą A. E. J., wynagrodzenie za wykonanie usług stanowiących realizację została zadań publicznych, zleconych przez Gminę C. Stowarzyszeniu, którego jest prezesem. Część środków finansowych pochodzących z budżetu gminy, stanowiących dotacje celowe została przez radną wykorzystana na zapłatę wynagrodzenia, czyli jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą wykonała usługi w ramach części zadań publicznych Gminy C. z której uzyskała mandat.
Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że radna nie zawarła umowy bezpośrednio z Gminą albowiem wykonanie usług dotyczyło realizacji zadania Gminy C. i z jej środków zostało sfinansowane.
Zdaniem organu nadzoru ziściły się przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miejskiej w C. E. J. na podstawie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego i skoro Rada Miejska we własnym zakresie nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu, zasadne stało się wydanie zarządzenia zastępczego.
Na zarządzenie zastępcze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o tożsamej treści wniosły Gmina C. oraz E. J..
Skarżące podniosły następujące zarzuty:
1/ naruszenie art. 98a ust. 2 w związku z art.24f ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia zastępczego wygaszającego mandat radnego, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do wygaszenia mandatu,
2/ błędną wykładnię art.24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym
- polegającą na utożsamieniu działalności Stowarzyszenia "[...], której prezesem jest radna z działalnością gospodarczą radnej w sytuacji, gdy przedmiotowe Stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej,
- polegającą na przyjęciu, że radna E. J. współuczestniczyła w podjęciu decyzji o przyznaniu wynagrodzenia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą A. E. J. w sytuacji, gdy mając na uwadze zasady reprezentacji w Stowarzyszeniu, prezes nie prowadzi działalności na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, natomiast zarządza działalnością Stowarzyszenia.
Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz obciążenie Wojewody Kosztami postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu obu skarg skarżące dokonały analizy prawnej przepisu art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podkreślając konieczność wyeliminowania sytuacji, w których radny przy wykorzystaniu swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie i bliskich oraz wskazując na istotną funkcję gwarancyjną bezstronnego wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące stosowania przepisów art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, strony skarżące tj. Gmina C. i E. J. podniosły, że nie można przyjmować, iż każde korzystanie przez radnego z mienia komunalnego stanowi naruszenie zakazu ustalonego w art. 24f ust. 1, zaś przepis ten powinien być interpretowany rozszerzająco ( wyroki NSA z dnia 10.02.2005 r., I OSK 1083/04; 25.10.2012, I OSK 2357/12; 31.01.2013, II OSK 2926/12.
Wnoszące skargę podniosły nadto, że podejmując decyzje w sprawie wygaśnięcia mandatu należy rozważyć, czy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, czy mienie gminne stanowi istotny element prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej, czy radny wykorzystuje swój mandat dla własnych korzyści. Na wszystkie zadane wyżej pytania w odniesieniu do radnej E. J. należy udzielić przeczących odpowiedzi, co daje podstawę do stwierdzenia, że radna nie naruszyła swoim działaniem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W skardze podkreślono, że Stowarzyszenie, którego prezesem jest radna nie prowadzi działalności gospodarczej, utrzymuje się z wpisowego, składek członkowskich, dotacji, darowizn, spadków oraz zapisów na jego rzecz jak i ze środków pochodzących z ofiarności publicznej. Nadto są to dochody z majątku Stowarzyszenia, wpływy z działalności statutowej, dywidendy należne Stowarzyszeniu w spółkach kapitałowych, wpływy z tytułu prowadzenia działalności zlecanej przez organy oraz jednostki administracji rządowej i samorządowej.
Stowarzyszenie "[...]" prowadzi wyłącznie działalność pożytku publicznego, skierowaną do mieszkańców Gminy, polegającą na realizacji zadań publicznych a co za tym idzie nie działa w celu uzyskania zysku.
Skarżące zwróciły również uwagę, że Stowarzyszenie reprezentuje Zarząd, a zatem - w świetle zapisów w KRS - prezes nie prowadzi działalności na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami lecz zarządza działalnością Stowarzyszenia.
Uzasadnieniu skargi podkreślono również, że nie sposób uznać, iż środki otrzymane na podstawie zawartej umowy w ramach dotacji celowej nie weszły do majątku Stowarzyszenia i nawet przyjmując tezę, że środki te są niejako "znaczone" oraz, że muszą być wykorzystane zgodnie z dotacją, to nie stanowią majątku instytucji dotowanej. W sytuacji, gdy środki pochodzące z dotacji weszły do majątku Stowarzyszenia i z tych środków zostały opłacone faktury A. , to pośrednictwo Stowarzyszenia pozbawiło środki przymiotu mienia komunalnego Gminy. Jako nabywca na fakturach VAT zostało wskazane Stowarzyszenie.
W skardze podkreślono również, że środki pochodzące z uregulowania faktur wystawionych przez radną w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej nie stanowią istotnego elementu tej działalności, a zdarzenie skutkujące wydaniem zarządzenia zastępczego miało charakter incydentalny.
Wojewoda w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zarządzeniu zastępczym.
Postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 6/21, Sąd na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", połączył sprawy oznaczone sygn. akt II SA/Sz 6/21 i II SA/Sz 12/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić dalej pod sygn. akt II SA/Sz 6/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Wniesione skargi okazały się niezasadne.
W myśl art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz.713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Wprowadzając powyższy zakaz ustawodawca zmierzał przede wszystkim do wyeliminowania sytuacji, w których radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Antykorupcyjny w istocie zakaz ma służyć zagwarantowaniu wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej i zapobiec angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (vide np. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13 kwietnia 1994 r. w sprawie sygn. W 2/94).
W konsekwencji, zarówno wykładnia jak i stosowanie przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie mogą prowadzić do tego, aby dochodziło do obejścia celu tej regulacji i do umożliwienia wykonywania działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego. Zakaz ten powinien być wykładany i stosowany z uwzględnieniem osiągnięcia zamierzonego w nim celu - wyeliminowania sytuacji mogących wywoływać wątpliwości co do istnienia uwikłań i powiązań, którym ten przepis ma przeciwdziałać.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że sformułowanie "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Przepis ten nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego. Rozstrzygający pozostaje sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 34/20 (wyrok z 30 stycznia 2020 r., dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wygaśnięcia mandatu radnego nie należy postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym; jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie; dlatego, w odniesieniu do treści art. 24f ust. 1 u.s.g., brak jest podstaw do formułowania w drodze wykładni dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. NSA w powołanej sprawie wyjaśnił, że "Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Ponadto art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy".
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie powyższe stanowisko w całości podziela.
Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednolicie również wynika, że pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeksu cywilnego. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Za taką wykładnią przemawia definicja mienia komunalnego zawarta w art. 43 u.s.g., zgodnie z którą nie chodzi wyłącznie o własność ale i o inne prawa majątkowe. Mieniem komunalnym będą zatem prawa majątkowe, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu, jak również zapłata za wykonanie działalności realizowana z budżetu samorządowego. W konsekwencji wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wynagrodzenie stanowi mienie gminy, a zapłata za wykonane usługi objęte umową, czy też zapłata należności za wydany towar, stanowi korzystanie z mienia komunalnego.
Jak wskazał NSA w wyroku z 9 czerwca 2016 r. w sprawie II OSK 1269/16, nie ma znaczenia czy przy wykorzystaniu mienia komunalnego radny odniósł korzyści czy nie, bowiem rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego. Z kolei w powoływanym już wyroku w sprawie II OSK 34/20 NSA wywiódł, że przy wykładni i stosowaniu przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to wykładnię tego przepisu polegającą na szerokim rozumieniu pojęcia "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych.
Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej należy wskazać, że skarżący nie kwestionują ustaleń faktycznych Wojewody, z których wynika, że Stowarzyszenie, którego prezesem jest radna zapłaciło jej należność jako przedsiębiorcy za wystawione faktury VAT związane z realizacją zadań publicznych, na które Stowarzyszenie uzyskało z Gminy C. dotację celową. Kwestionują natomiast twierdzenie organu nadzoru, że działania takie należy oceniać jako korzystanie z mienia gminy.
W świetle wyżej przedstawionych wywodów nie można ocenić sytuacji, która doprowadziła do wygaszenia mandatu radnej jako inną aniżeli ta, której dotyczy regulacja art. 24f ust. 1 u.s.g.
Dotacja celowa, którą otrzymało Stowarzyszenie stanowi w istocie mienie gminy i z tego mienia została opłacona faktura wystawiona przez radną w ramach prowadzonej przez nią działalności. Nie ma przy tym znaczenia, że była to sytuacja incydentalna i pozostająca bez wpływu na rozmiar tej działalności. Istotne jest, że do takiej sytuacji w ogóle doszło.
Sąd nie kwestionuje decyzji Stowarzyszenia o wspieraniu lokalnych przedsiębiorców, jednakże skoro złożenie zamówienia w firmie skarżącej nie miało wpływu na rozmiar tej działalności, to tym bardziej niezrozumiałe jest finansowe powiązanie dotacji celowej przyznanej przez Gminę C. z A. E. J., skoro zamówienie można było złożyć u innego podmiotu, bez narażania się na zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. Jakkolwiek argument związany z wsparciem lokalnych przedsiębiorców nie ma w tej sprawie znaczenia, to tym bardziej dziwi tak bezrefleksyjny sposób działania, skoro działalność radnej takiego wsparcia nie potrzebowała (tak przynajmniej wynika z treści skarg). Powyższe może tylko świadczyć o tym, że zarówno Gmina C. jak i skarżąca radna nie odczytują właściwie wagi i znaczenia przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. dla transparentności działania organów samorządu terytorialnego, mającej na celu eliminowanie najmniejszych, nawet jednorazowych powiazań radnych z mieniem komunalnym gminy.
Nie jest istotne, że radna sprzedając Stowarzyszeniu usługi nie korzystała z żadnych nieruchomości i ruchomości stanowiących własność gminy. Korzystanie przez nią z mienia komunalnego gminy przy prowadzonej działalności gospodarczej polega na tym, że otrzymała zapłatę z dotacji celowej pochodzącej z budżetu gminy za wykonane usługi.
Tym samym okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku radnej Rady Miejskiej w C. E. J. zaistniały przesłanki wynikające z art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Skoro Rada Miejska w C. nie podjęła stosownej uchwały, wydanie przez organ nadzoru zaskarżonego zarządzenia zastępczego należy ocenić jako odpowiadające kryterium legalności.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielając zarzutów skarg, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
W związku z obowiązkiem podejmowania działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374).