II SA/SZ 6/19

II SA/Sz 6/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Stefan Kłosowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3475/19 - Wyrok NSA z 2022-11-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.- dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania W. S. i K. S. (dalej: "strony postępowania" lub "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą oraz lokalizacji parkingu naziemnego, przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] w obrębie [...], położonej przy
ul. [...] w S. , wydanej na rzecz [...] S.A. z siedzibą w S. (dalej: "Spółka" lub "wnioskodawca"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia 30 maja 2017 r. ww. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.
Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej oraz sporządzeniu wyników z tej analizy okazało się, że nie będzie możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnych
z żądaniem wnioskodawcy. Z tej przyczyny wnioskodawca w piśmie z dnia 28 listopada 2017 r. wystąpił o zmianę pierwotnego wniosku, wobec czego dla zmienionej zabudowy wykonano ponowną analizę.
Strony postępowania wniosły zastrzeżenia co do planowanej inwestycji, na skutek których wnioskodawca w piśmie złożonym w dniu 28 lipca 2017 r. zawarł dodatkowe informację w zakresie planowanego przedsięwzięcia.
Po uzupełnieniu i naniesieniu zmian do wyników analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując,
że inwestycję należy zaprojektować w sposób zapewniający formę architektoniczną
i koloryt dostosowane projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wolnostojących do istniejących warunków:
1) budynek lokalizowany w linii istniejącej zabudowy frontowej od ul. [...],
z garażem podziemnym, w formie inspirowanej istniejącą zabudową historyczną tworzącą pierzeję ul. [...]: wysokość głównej kalenicy - od 9 m do 13 m od poziomu terenu; wysokość do gzymsu (okapu) - od 8 m do 10 m; dach stromy, niesymetryczny, w części frontowej o kącie pochylenia połaci od 40° do 50°, natomiast od strony podwórza o kącie pochylenia połaci do 30°; ustala się wymóg zastosowania akcentów w formie trójkątnych ryzalitów (w nawiązaniu do architektury istniejących budynków mieszkalnych, wielorodzinnych nr: [...]); powierzchnia ewentualnych lukarn nie może przekroczyć 20 % powierzchni jednej połaci dachu;
2) budynki lokalizowane w głębi działki nr [...], poza linią istniejącej zabudowy frontowej od ulicy [...], o wysokości od 6 m do 8 m od poziomu terenu, z dachem płaskim;
3) linie nowej zabudowy: obowiązująca - od ul. [...], na przedłużeniu linii zabudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych: nr [...] (działka nr [...]) i nr [...] (działka nr [...]), na której należy sytuować front zabudowy z głównym wejściem do budynku; nieprzekraczalna: dla zabudowy frontowej - na przedłużeniu tylnej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] oraz w odległości 3 m od wewnętrznej drogi dojazdowej); dla zabudowy w głębi działki - na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku warsztatowego na działce sąsiedniej nr [...]; w odległości 3 m od wewnętrzne drogi dojazdowej, min. 10 m od terenu kolei i 4 m od granicy z działką nr [...],
4) szerokość elewacji frontowej budynku w pierwszej linii zabudowy oraz dla budynków w drugiej linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej - od 15 m do 18 m;
5) dopuszczalne wskaźniki nowej zabudowy: powierzchni zabudowy Pz = od 0,30 - do 0,40; powierzchni biologicznie czynnej Tz = min. 0,25;
6) dopuszcza się lokalizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie frontowej ścianą szczytową przy granicy z działką drogi wewnętrznej (nr [...]), powyżej parteru budynku, z ogólnodostępnym przejściem w poziomie parteru,
w formie "podcienia";
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli W. i K. S., M. M. oraz S. S. zarzucając brak spełnienia wymogu zachowania ładu przestrzennego ze względu na umożliwienie wykonania zbyt wysokiej zabudowy w otoczeniu istniejącej niskiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto wskazano, że w przypadku zrealizowania inwestycji istnieje ryzyko, że właściciele nowopowstałych lokali będą zgłaszać zastrzeżenia w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy ze względu na np. dym z kominów oraz hałas emitowany przez warsztat samochodowy. Nie zgodzono się również w wynikami analizy, iż w obszarze występuje przewaga zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty odwołania za bezzasadne. W uzasadnieniu opisanego na wstępie rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, że analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne, zaś badana decyzja posiada dwa załączniki: tekstowy oraz mapowy. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że front działki mierzy 20,0 m, jednakże w celu obiektywnej oceny możliwości realizacji planowanej inwestycji obszar analizowany wyznaczono w odległości od 70,0 m od granicy zachodniej, wschodniej i północnej oraz około 160 m od granicy południowej w celu ujęcia wszystkich budynków w kierunku wiaduktu kolejowego. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego, który wyznaczono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - dalej jako "rozporządzenie").
Z przedstawionej analizy urbanistycznej wynika, iż spełniony został wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także zabudowa usługowa. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem wystarczy, aby w obszarze analizowanym znajdowała się co najmniej jedna nieruchomość o funkcji zabudowy takiej samej jak planowana. Przepis powyższy nie wprowadza wymogu, aby większość nieruchomości w obszarze analizowanym musiała mieć funkcję taką jak planowana, aby spełnić wymóg kontynuacji funkcji.
Dalej organ zaznaczył, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], poprzez drogę dojazdową - działka nr [...], zaś linia zabudowy wyznaczona została jako przedłużenie linii zabudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...]. Ponadto wyznaczono nieprzekraczalne linie dla zabudowy w głębi działki jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...] przy uwzględnieniu konieczności zachowania odległości od drogi dojazdowej oraz terenów kolejowych. Parametr linii zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia.
Mając na uwadze, że stosownie do wyników z analizy urbanistycznej średnia wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 35%, a na rzecz inwestora ustalono dopuszczalny maksymalny wskaźnik zabudowy w przedziale
od 30 do 40% Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia nie przewiduje wprost możliwości wyznaczania wskaźnika zabudowy w przedziale pomiędzy dwoma wartościami, biorąc jednak pod uwagę, że w badanym przypadku wyższa wartość przedziału nie odbiega znacznie od średniej z obszaru analizowanego nie można uznać, aby stanowiło to naruszenie powyższego przepisu.
W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze wynosi 15,0 m. Dla planowanej inwestycji wyznaczono szerokość elewacji frontowej w przedziale od 15 do 18 m. Co prawda dolna granica tego parametru powinna być wyznaczona na poziomie 12 m, jednakże wobec tego, że w badanym przypadku inwestor jest zainteresowany wykonaniem budynku w górnej granicy tego parametru nie można uznać, aby parametr ten wyznaczono w sposób niezgodny z § 6 rozporządzenia.
Powołując się na ustalenia organu I instancji wskazano, że górna krawędź elewacji frontowej budynków położonych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 3 m do 12,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na sąsiednich działkach nr [...] i [...] wynosi 11,5 m, zaś na przeciwległych działkach nr [...] i [...] wynosi 12,5 m. Z tych względów uznać należy, że parametr górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczony został w sposób zgodny z § 7 rozporządzenia.
W kwestii geometrii dachu organ I instancji ustalił, że dla budynku lokalizowanego w linii istniejącej zabudowy frontowej dach ma być stromy, niesymetryczny, w części frontowej o kącie pochylenia połaci od 40° do 50°, natomiast od strony podwórza o kącie pochylenia połaci do 30°. Wysokości kalenicy ustalono na w przedziale od 9 m do 13 m. Nadto wprowadzono wymóg zastosowania akcentów w formie trójkątnych ryzalitów w nawiązaniu do architektury istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów. W stosunku do budynków lokalizowanych w głębi terenu inwestycji ustalono dach płaski i wysokość całkowitą w przedziale od 6 m do 8 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze występują budynki mieszkalne pokryte dachami jedno- lub dwuspadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 10° do 45° i o wysokości kalenicy na poziomie nie przekraczającym 14,5 m. Wobec powyższego brak jest podstaw aby uznać, że parametry geometrii dachu, w szczególności wysokości kalenicy, ustalone zostały w sposób niezgodny z § 8 rozporządzenia. Przy ustalaniu tego parametru wzięto bowiem pod uwagę, że na działce inwestycyjnej występuje spadek terenu w oddaleniu od wjazdu, dlatego parametr ten ma być mierzony właśnie od strony wjazdu na działkę inwestycyjną.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wyjaśnił, że szczegółowe kwestie dotyczące spełnienia wymogów dotyczących hałasu czy też nasłonecznienia
i przesłaniania rozstrzygane są dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi swego rodzaju promesę i nie przesądza jeszcze, że inwestor uzyska pozwolenie na budowę.
W. S. i K. S. (dalej jako: "skarżący") zaskarżyli opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze oraz piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. albowiem zabudowa wnioskowana przez inwestorów nie odpowiada cechom i gabarytom zabudowy sąsiedniej, wobec tego nie występuje co najmniej jedna z przesłanek warunkująca wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy,
- art. 61 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu warunków zabudowy zmieniającej funkcje terenu,
- § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu,
2) naruszenie przepisów prawa procesowego:
- art. 7 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego co przejawia się w dowolności i braku szczegółowego uzasadnienia kryteriów jakimi kierował się organ przy ustalaniu parametrów,
- art. 7, art. 77 k.p.a. przez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy,
- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, poprzez niepełną i chybioną analizę zgromadzonej dokumentacji, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych.
- art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i podstaw wydania decyzji,
- art. 7 w zw. z art. 77 i 107 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny parametrów projektowanej inwestycji.
W argumentacji skargi zwrócono uwagę na brak przekonującego uzasadnienia co do przyjętych w decyzji ustaleń parametrów nowej zabudowy, w szczególności co do wskaźnika powierzchni zabudowy terenu. Dodatkowo kwestionując wykonaną analizę jak i opartą na niej decyzję wskazano na: błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, dowolne ustalenie linii zabudowy jak i szerokości elewacji frontowej, nieprecyzyjnie określenie parametrów i wskaźników nowej zabudowy oraz nieuzasadnioną zmianę funkcji terenu. Nadto podkreślono, że w odległości 50 metrów nie ma przewagi zabudowy wielorodzinnej, zaś planowana inwestycja zbyt mocno wkracza i powoduje zbyt dużą ingerencję w najbliższe sąsiedztwo, przez co skarżący mogą być zmuszeni do dokonania zmian na swojej nieruchomości, albowiem emisje z prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, mogą skutkować uciążliwościami dla planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1320 ze zm.).
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów doszedł do przekonania, że akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą oraz lokalizację parkingu naziemnego.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W rozpoznawanej sprawie istotnym dla wyrażenia zgody na wnioskowaną inwestycję było zbadanie istnienia warunku zawartego w pkt 1 powołanego art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego i istniejącej na nim zabudowy. Celem regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, dostępny w Internecie).
Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jak i służącym do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia
w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone
w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy nie naruszają przepisów prawa.
W pierwszej kolejności zgodzić należy się z organem, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości od 70 m od granicy zachodniej, wschodniej i północnej oraz ok 160 metrów od granicy południowej nie uchybia unormowaniu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W orzecznictwie przyjmuje się, że poszerzenie obszaru analizowanego poza wskazane minimum jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wyznaczony obszar jest pewną częścią spójnej urbanistycznej całości, a okoliczności uzasadniające takie poszerzenie wynikają nie tylko z uzasadnienia decyzji, ale także z części graficznej i tekstowej wyników analizy. Niewątpliwie zestawienie treści analizy z wyjaśnieniami organu dowodzi zasadności stwierdzenia, że celowe było poszerzenie obszaru analizowano ponad trzykrotność frontu działki (wynoszącego 20 metrów) ze względu na specyfikę okolicy, w tym wynikającą z tego konieczność ujęcia wszystkich budynków w kierunku wiaduktu kolejowego. Dopiero bowiem tak określony obszar analizy tworzy urbanistyczną całość. Wyznaczenie zatem obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum znajdowało w realiach przedmiotowej sprawy uzasadnienie.
Trafnie wywiódł organ odwoławczy, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz
z infrastrukturą oraz parkingiem naziemnym stanowi kontynuację funkcji względem istniejącej sąsiedzkiej zabudowy, w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Przeprowadzona analiza potwierdza, że najbliższe sąsiedztwo obsługiwane z tej samej drogi publicznej stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (np. działka nr [...], [...]), jednorodzinnej, usługowej i garażowej. Co istotne planowana zabudowa mieszkaniowa w linii frontowej drogi publicznej tworzyć będzie pierzeję ul. [...] wraz z istniejącą tam wielorodzinną zabudową mieszkaniową. Przy tym, wyjaśnienia wymaga, że pojęcie działki sąsiedniej na tle badanej sprawy nie może być ograniczone tylko do terenu przyległego znajdujących się odległości 50 metrów od działki inwestycyjnej, lecz za tereny sąsiednie należy uznać te które znajdują się w granicach obszaru analizowanego. Skoro zatem w tak rozumianym sąsiedztwie istnieje zabudowa wielorodzinna to okoliczność ta pozwala na przyjęcie, że planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Wyznacznikiem w tym zakresie jest bowiem wszelka zabudowa istniejąca w obszarze poddanym analizie, a nie dominująca. Dlatego też zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 779/17 lex nr 2427484). Innymi słowy rzecz ujmując, wystarczające jest, aby przynajmniej jedna działka miała funkcję tożsamą, a nawet zbliżoną, niekolidującą z planowaną, a niewątpliwie ten wymóg na tle badanej sprawy uznać należy za spełniony. W tej sytuacji fakt, że zlokalizowane obecnie na działce inwestycyjnej budynki, przeznaczone do rozbiórki, mają charakter niemieszkalny i usługowy, nie stoi na przeszkodzie domaganiu się wydania decyzji dla zabudowy o funkcji mieszkalnej.
Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13, opubl. w Lex nr 1665728). Niewątpliwie pod względem funkcji jak i cech zabudowy planowana inwestycja wpisuje się w zastaną zabudowę pierzei ul. [...]. Z tego też względu okoliczność, że odstaje ona gabarytem i funkcją od zabudowy jednorodzinnej i usługowej (warsztat samochodowy) zlokalizowanej na działce skarżących graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycyjnym oraz od pozostałej zabudowy jednorodzinnej znajdującej się w pobliżu, nie może być traktowane jako naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.
Skoro istniejąca zabudowa zlokalizowana w granicach obszaru analizowanego pozwalała organowi na określenie uwarunkowań i wymagań dla planowanej inwestycji, to zaistniała przesłanka kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem podniesiony w tej mierze zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Przepisy rozporządzenia regulujące sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu) stanowią, że co do zasady wyznaczenie ww. parametrów następuje na podstawie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, czy poprzez nawiązanie do stanu na działkach sąsiednich,z możliwością zastosowania odstępstwa, jeżeli wynika to z analizy. Oznacza to zatem, że ustawodawca przewidział margines swobody w kształtowaniu zabudowy.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczonych decyzją organu I instancji i zaaprobowanych przez organ odwoławczy wskaźników nowej zabudowy, gdyż ustalono je zgodnie z wymogami rozporządzenia, co dowodzi, że zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w zastaną zabudowę.
Sąd podziela także pogląd organu odwoławczego, że dopuszczenie wskaźnika zabudowy w przedziale od 30 % do 40 % nie uchybia przepisom § 5 rozporządzenia. W myśl § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3. Według autora analizy średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,40 (organ odwoławczy błędnie wskazał 35 %), zaś rozpiętość tego wskaźnika kształtuje się od 0,10 (na działce nr [...]) do 0,70 (na działce nr [...]). W rezultacie górny pułap ustalonego parametru odpowiada średniemu wskaźnikowi zabudowy, zaś dolny jego pułap stanowi odstępstwo, które z uwagi na ww. rozpiętość kształtowania się tego wskaźnika w obszarze analizowanym, wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Wobec tego błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że średni wskaźnik zabudowy kształtuje się na poziomie 35 %, nie może być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W ustosunkowaniu się do pozostałych parametrów nowej zabudowy wskazać należy, że organ odwoławczy przedstawił kryteria jakimi kierował się podzielając ustalenia organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium oparło się o niezakwestionowane wyniki analizy urbanistycznej i obowiązujące przepisy rozporządzenia. Argumentacja skargi w żaden sposób nie podważa zasadności stanowiska organu odwoławczego, w tym w szczególności wskazującego na to, że wyznaczenie linii zabudowy odpowiada unormowaniu § 4 rozporządzania, zaś wyznaczenie szerokości elewacji frontowej – § 6 rozporządzenia. Dostrzec należy, że z uwagi na układ urbanistyczny oraz funkcję planowanej inwestycji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w pierzei ulicy) określenie tego pierwszego parametru nastąpiło według ogólnej zasady jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach sąsiednich i brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości ustalenia tego parametru. W szczególności nie jest uzasadnione wymaganie, aby parametr ten miał odwzorowywać linię budynku skarżących, skoro jest to zabudowa o innym rodzaju, która nie tworzy pierzei ulicy. Podobnie należy ocenić zgłoszone przez skarżących zastrzeżenia w zakresie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, który został ustalony na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z uwzględnieniem 20% tolerancji. Z tabelarycznego zestawienia funkcji i cech zabudowy wynika, że średnia wartość przedmiotowego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 15 m, co po zastosowaniu 20% tolerancji pozwalało określić ten parametr – tak jak to uczyniono w decyzji organu I instancji - w przedziale od 15 do 18 m. Słusznie organ odwoławczy uznał za uprawnione rozwiązanie polegające na dopuszczeniu zwiększenia wskaźnika ponad średnią, gdyż nie tylko odpowiada ono planom inwestora, ale także nawiązuje do gabarytów istniejącej już zabudowy. W pełni na akceptację zasługują również wywody Kolegium odnoszące się do wyznaczonych parametrów górnej krawędzi elewacji frontowej jak i geometrii dachu.
W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że decyzja organu I instancji jednoznacznie
i precyzyjnie określiła parametry nowej zabudowy. Przepisy rozporządzenia nie wykluczają bowiem możliwości ustalania wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Orzecznictwo za akceptowany sposób określenia parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje także określenie parametrów poprzez podanie konkretnego przedziału wartości (od - do). Ustalenie widełek na tle badanej sprawy nie może być kwalifikowane jako nieprecyzyjne i dowolne ustalenie parametrów zwłaszcza, że znajduje ono oparcie w wynikach analizy.
Podniesione przez skarżących okoliczności dotyczące prowadzenia na działce skarżących działalności gospodarczej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem nie świadczą o wadliwości kwestionowanej decyzji. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie, działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego podejścia, mając na względzie potrzebę poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa i interesów osób trzecich. Tymczasem skarżący nie wykazali, aby tego rodzaju naruszenie poszanowania ww. wartości zaskarżona decyzja powoduje. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, a istnienie zabudowy usługowej na działce skarżących – jak już wyżej wykazano – nie wyklucza możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na mocy decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskuje wyłącznie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak uprawnienie to jak i rozwiązania chroniące interesy osób trzecich podlegają konkretyzacji dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.
Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się nietrafne, gdyż
w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności przewidziane przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, należycie zebrano i oceniono materiał dowodowy, zaś organ odwoławczy w kwestionowanej decyzji przedstawił zasadnicze motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zebrany materiał dowodowy potwierdza ustalenia organu, że planowana inwestycja nie godzi w zastany stan zagospodarowania, a jej parametry wyznaczono odpowiednio do obowiązujących przepisów rozporządzenia. Zasadniczym dowodem w sprawie stanowiła analiza, urbanistyczna, której wyniki załączono do decyzji organu I instancji i wykazała ona, że zostały spełnione łącznie wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wobec czego organ zobligowany był do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.