II SA/Sz 597/08

II SA/Sz 597/08 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2008-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Gebel
Elżbieta Makowska
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
art. 31 ust.1 pkt 4 i ust. 2, art. 100 ust. 2,
Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 104, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lita,c w zw. z art. 135, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2008r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia do okresu służby w Służbie Więziennej nadterminowej zasadniczej służby wojskowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Funkcjonariusz Służby Więziennej sierż. K. W. w dniu 30 stycznia 2008 r. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego z raportem o zaliczenie do okresu wysługi lat w Służbie Więziennej okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej odbywanej w okresie od 21 stycznia 1994 r. do 21 stycznia 1998 r.
Dyrektor Aresztu Śledczego, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137), po rozpoznaniu sprawy z wniosku K. W. o zaliczenie do stażu w Służbie Więziennej nadterminowej zasadniczej służby wojskowej odbywanej w okresie od
21 stycznia 1994 r. do 20 stycznia 1998 r., odmówił wnioskodawcy zaliczenia wyżej wskazanego okresu służby wojskowej do stażu w Służbie Więziennej.
W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z postanowieniami art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Do zasadniczej służby wojskowej, w rozumieniu powyższego przepisu, nie zalicza się nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, która jest służbą pełnioną w następstwie dobrowolnego oświadczenia woli złożonego przez żołnierza służby zasadniczej i której nie można utożsamiać z zasadniczą służbą wojskową, która pełniona jest w następstwie jednostronnego aktu administracji, jakim jest powołanie.
W odwołaniu od opisanej decyzji K. W., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt. I OSK 283/06, wskazał, że nie ma żadnych racjonalnych przesłanek by odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Wprawdzie nadterminowa zasadnicza służba wojskowa przebiega z określonymi modyfikacjami, nie zmienia to jednak faktu, że jest to zasadnicza służba wojskowa.
Decyzją z dnia [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w oparciu o kserokopie znajdującej się w aktach personalnych K. W. książeczki wojskowej oraz zaświadczenie WKU, ustalił, że w okresie od 28 lipca 1992 r. do 21 stycznia 1994 r. pełnił on zasadniczą służbę wojskową, natomiast w okresie od 21 stycznia 1994 r. do 20 stycznia 1998 r. pełnił nadterminową służbę wojskową. Z chwilą przyjęcia sierż. K. W. do służby w Służbie Więziennej, w oparciu o zapis w książeczce wojskowej, Dyrektor Aresztu Śledczego, decyzją personalną Nr [...] zaliczył w/w do wysługi lat w Służbie Więziennej okres odbywania zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 1 roku 5 miesięcy i 23 dni.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej przytoczył art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony i porównując jego treść z przepisami ustawy o Służbie Więziennej doszedł do wniosku, że przy ustalaniu okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat (art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej) chodzi o uwzględnienie wyłącznie okresu odbywania zasadniczej służby wojskowej, nie zaś okresu zasadniczej służby wojskowej pełnionej nadterminowo. Dodatkowo organ stwierdził, że przywołany przez stronę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. nie ma mocy wiążącej dla organów administracyjnych orzekających w innych sprawach niż ta, w której został wydany.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. W. wniósł o uchylenie wyżej opisanej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji podtrzymując w całości zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W niniejszej sprawie stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia jest bezsporny.
Spór między skarżącym a organami Służby Więziennej obu instancji powstał na tle wykładni zawartego w art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761) określenia "okres zasadniczej służby wojskowej".
W myśl tego przepisu "przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy."
Pojęcie "zasadnicza służba woskowa" określone zostało w ustawie z dnia
21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), w której ustawodawca, w art. 59, do czynnej służby wojskowej zaliczył, m.in., zasadniczą służbę wojskową i zasadnicza nadterminową służbę wojskową.
Organy Służby Więziennej stały w przeszłości, i jak się wydaje stoją nadal, na stanowisku, że zaliczeniu w trybie art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej podlega tylko okres zasadniczej służby wojskowej.
Orzecznictwo sadowo-administracyjne jest natomiast w tej kwestii niejednolite. Na tle wykładni art. 100 ust. 2 wskazanej ustawy wyłoniły się dwa przeciwstawne poglądy.
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że skoro ustawodawca nie wskazał w przepisie art. 100 ust. 2, że tylko zasadnicza służba wojskowa wynikająca z powołania do jej odbycia podlega zaliczeniu do wysługi lat, to oznacza, że każda ze służb zasadniczych podlega temu zaliczeniu, a więc także służba pełniona nadterminowo.
Należy zauważyć, że tego rodzaju zaliczenie, jest pewną forma gratyfikacji udzielonej przez Państwo tym obywatelom, którzy poświęcili pewien czas swojego życia dla dobra ogólnospołecznego poprzez realizację powinności wynikających z ukształtowanego ustawą obowiązku obrony. W ramach realizacji tego obowiązku ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP przewiduje czynną służbę wojskową i wskazuje formy jej realizacji a wśród nich zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. W przekonaniu sądu, ratio legis zaliczenia zasadniczej służby wojskowej, o którym mowa w art.100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, nie uzasadnia wyłączenia zasadniczej służby wojskowej pełnionej nadterminowo od tego zaliczenia.
Dlatego należy w pełni podzielić poglądy zawarte w tych orzeczeniach, w których sądy opowiedziały się za takim zaliczeniem (por. wyrok NSA z dnia 25.10.2006 r., I OSK 283/06, wyroki WSA w Lublinie z dnia 9.10.2008 r., sygn. akt
III SA/Lu 257/08, w Poznaniu z dnia 16.07.2008 r., sygn. akt IV SA/Po 117/08, z dnia 15.10.2008 r., sygn. akt IV SAlPo237/08, w Olsztynie z dnia 23.09.2008 r., sygn. akt II SA/Ol 327/08, w Gliwicach z dnia 28.08.2008 r., sygn. akt IV SA/GL 322/08).
Przy okazji rozpatrywania skarg w omawianym przedmiocie wyłoniła się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielość poglądów w kwestiach proceduralnych, bowiem właściwe organy Służby Więziennej rozpatrywały wnioski funkcjonariuszy w trybie zwykłym lub w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Było to następstwem nie tylko indywidualnych cech składanych wniosków przez funkcjonariuszy, ale także różnych form procesowych ich załatwienia.
Najbardziej skrajne stanowisko zaprezentowano w uzasadnieniach wyroku WSA w Warszawie z dnia 18.04.2008 r., sygn. akt II SA/Wa 59/08, z dnia 21.10.2008 r., II SA/Wa 706/08 i postanowień: NSA z dnia 5.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1311/08 i WSA w Łodzi z dnia 17.10.2008 r., sygn. akt III SA/Łd 377/08.
W sprawach tych, składy orzekające uznały, że sprawa ustalenia okresu, jaki podlega zaliczeniu do okresu stażu pracy w Służbie Więziennej nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Tego stanowiska skład sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w przedmiocie zaliczenia okresu zasadniczej służby wojskowej organ Służby Więziennej właściwy w sprawach osobowych wypowiedział się w decyzji personalnej z dnia [...] o przyjęciu skarżącego do służby i mianowaniu na stanowisko strażnika. Faktem jest, że ustawa o Służbie Więziennej w obowiązującym wówczas brzmieniu nie wskazała expressis verbis, że zaliczenia tego należy dokonać w formie decyzji. Stanowił o tym natomiast § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zarządzenie to, jako akt podustawowy, nie zaliczony Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87), utraciło swą ważność, a jego wyraźna derogacja nastąpiła w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137). Rozporządzenie to jednocześnie (§ 2 ust. 2) również wskazuje na to, że zaliczenie okresów służby lub zatrudnienia do okresów służby lub zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej "dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej"
Nie można pomijać i tego, że art. 28 ustawy o Służbie Więziennej określający powstanie stosunku służbowego funkcjonariusza, do elementów decyzji o mianowaniu zawsze zaliczał i zalicza uposażenie (art. 28 ust. 5 pkt 3). Na uposażenie funkcjonariusza SW, jak wynika to z art. 97 ustawy, składa się uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia. W tych okolicznościach, skoro jednym z dodatków do uposażenia jest dodatek z tytułu wysługi lat (art. 100 ust. 1 pkt 1), to zaliczenie w drodze decyzji okresu zasadniczej służby wojskowej podlegającego uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat znajduje swoje uzasadnienie w ustawowo określonych obligatoryjnych składnikach decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 5 ustawy, którego logicznym dopełnieniem w takiej sytuacji jest przepis aktu wykonawczego wskazujący wprost, że zaliczenia takiego dokonuje się w drodze decyzji.
W ocenie Sądu, nie to jednak jest najważniejsze czy i jaki akt prawny przewiduje decyzyjny sposób załatwienia sprawy, lecz przedmiot, zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia. Zaliczenie okresu zasadniczej służby wojskowej do wysługi lat w Służbie Więziennej niewątpliwie należy do istotnych elementów decydujących o wysokości uposażenia funkcjonariusza SW, którego stosunek służbowy, z uwagi na jego specyfikę wynikającą miedzy innymi z rozszerzonej dyspozycyjności funkcjonariusza w stosunku do pracodawcy, nie może być i nie jest kształtowany na zasadach mianowania określonych w Kodeksie pracy, bowiem jest to stosunek służbowy o charakterze administracyjno-prawnym (szerzej na ten temat: wyrok NSA z dnia 3.1O.2006 r., sygn. akt I OSK 210/06, Lex nr 281419).
Ukształtowanie stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej jako stosunku administracyjno-prawnego, do którego istotnych elementów należy uposażenie - jak wynika to z art. 28 ust. 5 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej - wymaga więc rozstrzygnięć władczych organu, tj. przełożonego właściwego w sprawach osobowych funkcjonariusza SW oraz prawa funkcjonariusza SW do poddania tych rozstrzygnięć kontroli poprzez możliwość wniesienia środka odwoławczego, a także prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie ostateczne. Dlatego okres podlegający zaliczeniu nie jest wyłącznie elementem wymagającym ustalenia i udowodnienia w uzasadnieniu decyzji, lecz jest to część rozstrzygnięcia jakie powinno znaleźć się w osnowie decyzji.
Jak już było to sygnalizowane wyżej, co do decyzyjnego sposobu zaliczenia okresu zasadniczej służby wojskowej do okresu wysługi lat w Służbie Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku służbowego z tytułu wysługi lat nie ma wątpliwości w stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji.
Co prawda, zaliczenie omawianego tu okresu w drodze decyzji wynika z rozporządzenia, a nie wprost z ustawy, to jednak nie stanowi to przeszkody, skoro rozporządzenie mieści się w granicach ustawowej delegacji. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 9.10.2008 r., sygn. III SA/Lu 257/08 przeniesienie kompetencji do kreowania trybu decyzyjnego w przepisach wykonawczych należy do kwestii konstytucyjności przepisu ustawy (art. 100 ust. 3) zawierającego takie upoważnienie, do której badania uprawniony jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny.
Jak z powyższego wynika Sąd stanął na stanowisku, że wniosek skarżącego należało załatwić decyzją administracyjną.
Kolejnym zagadnieniem proceduralnym jakie wyłoniło się na gruncie niniejszej sprawy jest pytanie o to, czy wniosek funkcjonariusza jest wnioskiem, który otwiera nową sprawę administracyjną, czy też jest wnioskiem w sprawie już rozstrzygniętej inna ostateczną decyzją administracyjną. Tej kwestii organy obu instancji orzekające w sprawie nie poświeciły uwagi, jak się bowiem wydaje, uznały, że jest to sprawa nowa, dotycząca nowego roszczenia, skoro w decyzji z dnia 28 sierpnia 1998 r. o mianowaniu do służby organ zaliczył okres zasadniczej służby wojskowej, a w sprawie zaliczenia służby zasadniczej pełnionej nadterminowo w ogóle się nie wypowiadał. Zauważyć trzeba, że art. 102 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej daje możliwość wydawania kolejnych decyzji administracyjnych w przedmiocie uposażenia funkcjonariuszy, co może być mylące w takiej sytuacji jaka zaszła w niniejszej sprawie. Wskazany wyżej przepis, w ocenie składu orzekającego, ma zastosowanie w przypadku zmiany okoliczności faktycznych takich jak np. awans zawodowy, z którym wiąże się wyższe uposażenie, natomiast nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 16 § 1 zd. in fine, stanowiącym podstawę do weryfikacji już wydanych decyzji.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało jednak w pierwszej kolejności wyjaśnić na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 Kpa, w jakim trybie i od kiedy skarżący domaga się zaliczenia okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu wysługi lat w Służbie Więziennej. Wszak zaliczenie retrospektywne wymagałoby wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc decyzji niewzruszalnej w zwykłym trybie postępowania (art. 16 § 1 Kpa), wydanej w przedmiocie mianowania do Służby Więziennej przynajmniej w tej części, w której decyzja ta zawiera ustalenie zaliczonego okresu i nie obejmuje okresu służby zasadniczej pełnionej nadterminowo. To z kolei, wobec braku sprecyzowanego wniosku strony powinno być przedmiotem dociekań organu, który powinien wezwać stronę do wskazania, czy i w jakim trybie domaga się wzruszenia decyzji ostatecznej lub jej części.
Mieć jednak trzeba na względzie (rozważając wyłącznie teoretycznie, skoro wniosek strony był niepełny), że omawiane tu zaliczenie okresu zasadniczej służby wojskowej pełnionej nadterminowo, aczkolwiek znajduje - jak to wyżej wywiedziono - oparcie w przepisie ustawy, ale przy zmianie wykładni, czyli wskutek odejścia orzecznictwa od dotychczasowego sposobu interpretacji art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W takim zaś przypadku wywiedzenie, że decyzja ostateczna, dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie jest możliwe, a zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na tej podstawie prawnej nie miałoby szans doprowadzenia do oczekiwanego przez stronę skutku.
Z kolei podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną stanowią wymienione w kodeksie (art. 145 § 1 i art. 145a Kpa) przesłanki dotyczące wad postępowania, a nie wad decyzji, co również prowadzi do wniosku, że i to postępowanie nadzwyczajne byłoby nieskuteczne.
Zgodzić się trzeba natomiast ze stanowiskiem sądów prezentowanym w wyrokach w powoływanych już tu sprawach (III SA/Lu 257/08, IV SA/Gl 322/080), że organ mógłby rozważyć możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 § 1 Kpa.
W przypadku jednak pozytywnego, dla wniosku o zaliczenie, załatwienia sprawy, wyłania się kwestia zaległego uposażenia, które z zaliczeniem tym się wiąże, a to wymaga każdorazowo uwzględnienia treści art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, który przewiduje trzyletni termin przedawnienia roszczeń funkcjonariuszy SW w sprawach prawa do uposażenia, licząc od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a zatem nie zawsze zaliczenie retrospektywne okresu nadterminowej służby zasadniczej pociągało będzie za sobą wypłacenie zaległego wynagrodzenia poczynając od dnia w którym roszczenie stało się wymagalne, skoro z uwagi na upływ 3 lat mogło ulec przedawnieniu, chyba że przełożony właściwy w sprawach osobowych uzna, że wystąpiły wyjątkowe okoliczności, w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy o SW, usprawiedliwiające opóźnienie w dochodzeniu roszczenia.
Reasumując, wskazane naruszenie przepisu prawa materialnego oraz mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczących ustalenia treści żądania i trybu postępowania w jakim sprawa powinna być załatwiona, spowodowały konieczność uwzględnienia skargi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie w jakim trybie, tj. czy w trybie zwykłym, czy w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kpa, strona żąda załatwienia sprawy i zgodnie z wolą strony rozpozna i wyda rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu wyżej prezentowanych zapatrywań materialno-prawnych sądu.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).