II SA/Sz 596/08

II SA/Sz 596/08 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2008-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel
Elżbieta Makowska
Iwona Tomaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 152, art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o służbie więziennej ( Dz.U. z 2002r. Nr 2007 poz. 1761).
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia do okresu służby w Służbie Więziennej nadterminowej zasadniczej służby wojskowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
D. W. – starszy strażnik działu ochrony Aresztu Śledczego w K. – w dniu 12 lutego 2008r. złożył raport do Dyrektora Aresztu Śledczego w K. o zaliczenie do okresu wysługi lat w Służbie Więziennej okresu nadterminowej służby wojskowej odbytej w okresie od 28 stycznia 1999r. do 26 stycznia 2004r.
Dyrektor Aresztu Śledczego w K., decyzją personalną nr [...] z dnia 26 marca 2008r., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 100 ust. 2 z ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) – odmówił zaliczenia st. kpr. D. W. starszemu strażnikowi działu ochrony Aresztu Śledczego w K. do stażu w Służbie Więziennej nadterminowej zasadniczej służby wojskowej.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przy ustaleniu dodatku za wysługę lat, funkcjonariuszowi SW uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Do zasadniczej służby wojskowej, w rozumieniu tego aktu prawnego, nie zalicza się nadterminowej zasadniczej służby wojskowej.
Dalej organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 59 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004r., nr 241, poz. 2416 ze zm.) żołnierzami w czynnej służbie wojskowej są osoby, które odbywają zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową oraz pełnią służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.
Żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą ją pełnić nadterminowo na podstawie dobrowolnego zgłoszenia (art. 86 ust. 1 cyt. ustawy). Z zastrzeżeniem art. 59 pkt 1 lit. a i b i art. 86 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że ustawodawca rozróżnia zasadniczą służbę wojskową i służbę nadterminową, chociaż obie służby traktuje jako "czynną służbę wojskową".
W dalszej części uzasadnia organ stwierdził, że art. 100 ust. 2 ustawy o służbie więziennej dotyczy wyłącznie "zasadniczej służby wojskowej" i nie obejmuje "nadterminowej służby wojskowej", która jest służbą pełnioną w następstwie dobrowolnego oświadczenia woli złożonego przez żołnierza służby zasadniczej. Dlatego nie należy jej utożsamiać z zasadniczą służbą, która pełniona jest w następstwie jednostronnego aktu administracji, jakim jest powołanie.
D. W. w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej zmianę i zaliczenie do wysługi lat w służbie więziennej okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej.
Odwołujący się zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 283/06. W wyroku tym Sąd stwierdził m.in., że nie ma żadnych istotnych, racjonalnych przesłanek by odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową służbę wojskową.
W dalszej części uzasadnienia odwołania skarżący przytoczył szeroko argumenty podniesione przez sąd w uzasadnieniu tego wyroku.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia 16 maja 2008r., OI/K-120-39/08, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. nr 207 poz. 1761 ze zm.) i § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 2 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. nr 14, poz. 137), po rozpatrzeniu odwołania D. W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – wskazał, że z kserokopii książeczki wojskowej D. W., jak i z zaświadczenia wydanego przez WKU Nr [...] w K. wynika, że w okresie od 04 listopada 1997r. do 27 stycznia 1999 r. pełnił on zasadniczą służbę wojskową, natomiast w okresie od 28 stycznia 1999 r. do 26 stycznia 2004 r. pełnił nadterminową służbę wojskową.
Zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej i § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 ust. 2 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, decyzję personalną z dnia 15 września 2005r., Nr 237, zaliczono D. W. do wysługi lat, okres odbywania zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 1 roku 2 miesięcy i 25 dni.
Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 i art. 86 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.) i stwierdził, że zarówno sformułowania zawarte w tych przepisach, jak również w przepisach ustawy o Służbie Więziennej nie pozostawiają wątpliwości, iż w rozumieniu art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przy ustalaniu okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat chodzi o uwzględnienie wyłącznie okresu odbywania "Zasadniczej Służby Wojskowej" i nie obejmuje okresu zasadniczej służby wojskowej pełnionej nadterminowo.
Odnosząc się do argumentów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że wskazany przez stronę wyrok NSA z dnia 25 października 2007r. sygn. akt I OSK 283/06, nie ma mocy wiążącej dla organów administracyjnych, dotyczy jedynie sprawy, w której został wydany.
W tych okolicznościach, organ uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.
D. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 100 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 82 i art. 86 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych .
Uzasadniając skargę D. W. powołał się na wyrok NSA z dnia 25 października 2006r. sygn. akt I OSK 283/06.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W niniejszej sprawie stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia jest
bezsporny.
Spór miedzy skarżącym a organami Służby Więziennej obu instancji powstał na tle wykładni zawartego wart. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761) określenia "okres zasadniczej służby wojskowej ".
W myśl tego przepisu "przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy."
Pojęcie " zasadnicza służba wojskowa" określone zostało w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), w której ustawodawca w art. 59 do czynnej służby wojskowej zaliczył między innymi zasadniczą służbę wojskową i zasadniczą nadterminową służbę wojskową.
Organy Służby Więziennej stały w przeszłości, i jak się wydaje stoją nadal, na stanowisku, że zaliczeniu w trybie art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej podlega tylko okres zasadniczej służby wojskowej.
Orzecznictwo sądowo-administracyjne jest natomiast w tej kwestii niejednolite. Na tle wykładni art. 100 ust. 2 wskazanej ustawy wyłoniły się dwa przeciwstawne poglądy.
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że skoro ustawodawca nie wskazał w przepisie art. 100 ust. 2, że tylko zasadnicza służba wojskowa wynikająca z powołania do jej odbycia podlega zaliczeniu do wysługi lat, to oznacza, że każda ze służb zasadniczych podlega temu zaliczeniu, a więc także służba pełniona nadterminowo.
Należy zauważyć, że tego rodzaju zaliczenie jest pewną formą gratyfikacji udzielonej przez Państwo tym obywatelom, którzy poświęcili pewien czas swojego życia dla dobra ogólnospołecznego poprzez realizację powinności wynikających z ukształtowanego ustawą obowiązku obrony. W ramach realizacji tego obowiązku ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP przewiduje czynną służbę wojskową i wskazuje formy jej realizacji a wśród nich zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. W przekonaniu Sądu, ratio legis zaliczenia zasadniczej służby wojskowej, o którym mowa wart.100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie uzasadnia wyłączenia zasadniczej służby wojskowej pełnionej nadterminowo od tego zaliczenia.
Dlatego, należy w pełni podzielić poglądy zawarte w tych orzeczeniach, w których sądy opowiedziały się za takim zaliczeniem (por. wyrok NSA z dnia 25.10.2006, I OSK 283/06, wyroki WSA w Lublinie z dnia 9.10.2008r., sygn. akt III SA/Lu 257/08, w Poznaniu z dnia 16.07. 2008 r. IV SA/Po 117/08, z dnia 15.10.2008 r. IV SA/Po 237/08, w Olsztynie z dnia 23.09.2008r. II SA/Ol 327/08, w Gliwicach z dnia 28.08.2008 r. IV SA/GI 322/08 ).
Przy okazji rozpatrywania skarg w omawianym przedmiocie wyłoniła się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielość poglądów w kwestiach proceduralnych, bowiem właściwe organy Służby Więziennej rozpatrywały wnioski funkcjonariuszy w trybie zwykłym lub w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Było to następstwem nie tylko indywidualnych cech składanych wniosków przez funkcjonariuszy, ale także różnych form procesowych ich załatwienia.
Najbardziej skrajne stanowisko zaprezentowano w uzasadnieniach wyroku WSA w Warszawie z dnia 18.04.2008 r. II SA/Wa 59/08, z dnia 21.1O.2008r. II SA/Wa 706/08 i postanowienia NSA z dnia 5.11.2008 r. I OSK 1311/08 i WSA w Łodzi z dnia 17.10.2008 r. III SA/Łd 377/08. W sprawach tych, składy orzekające uznały, że sprawa ustalenia okresu, jaki podlega zaliczeniu do okresu stażu pracy w Służbie Więziennej nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Tego stanowiska skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w przedmiocie zaliczenia okresu zasadniczej służby wojskowej organ służby więziennej właściwy w sprawach osobowych wypowiedział się w decyzji personalnej nr 237 z dnia 15 września 2005r. wydanej na podstawie § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137). Zgodnie z tym przepisem zaliczenie okresów służby lub zatrudnienia do okresu służby w Służbie Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat, dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej, na dzień przyjęcia do służby funkcjonariusza, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariusza, a w szczególności: decyzji personalnej o przyjęciu do Służby Więziennej.
Nie można pomijać i tego, że art. 28 ustawy o Służbie Więziennej określający powstanie stosunku służbowego funkcjonariusza, do elementów decyzji o mianowaniu zawsze zaliczał i zalicza (art. 28 ust. 5 pkt 3) uposażenie. Na uposażenie funkcjonariusza SW, jak wynika to z art. 97 ustawy, składa się uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia. W tych okolicznościach, skoro jednym z dodatków do uposażenia jest dodatek z tytułu wysługi lat (art. 100 ust. 1 pkt 1), to zaliczenie w drodze decyzji okresu zasadniczej służby wojskowej podlegającego uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat znajduje swoje uzasadnienie w ustawowo określonych obligatoryjnych składniach decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 5 ustawy, którego logicznym dopełnieniem w takiej sytuacji jest przepis aktu wykonawczego wskazujący wprost, że zaliczenia takiego dokonuje się w drodze decyzji.
W ocenie Sądu, nie to jednak jest najważniejsze czy i jaki akt prawny przewiduje decyzyjny sposób załatwienia sprawy, lecz przedmiot, zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia. Zaliczenie okresu zasadniczej służby wojskowej do wysługi lat w Służbie Więziennej niewątpliwie należy do istotnych elementów decydujących o wysokości uposażenia funkcjonariusza SW, którego stosunek służbowy, z uwagi na jego specyfikę wynikającą między innymi z rozszerzonej dyspozycyjności funkcjonariusza w stosunku do pracodawcy, nie może być i nie jest kształtowany na zasadach mianowania określonych w kodeksie pracy, bowiem jest to stosunek służbowy o charakterze administracyjno-prawnym (szerzej na ten temat: wyrok NSA z dnia 3.10.2006r. I OSK 210/06, LEX nr 281419).
Ukształtowanie stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej jako stosunku administracyjno-prawnego, do którego istotnych elementów należy uposażenie - jak wynika to z art. 28 ust. 5 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej- wymaga więc rozstrzygnięć władczych organu tj. przełożonego właściwego w sprawach osobowych funkcjonariusza SW oraz prawa funkcjonariusza SW do poddania tych rozstrzygnięć kontroli poprzez możliwość wniesienia środka odwoławczego, a także prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie ostateczne. Dlatego okres podlegający zaliczeniu nie jest wyłącznie elementem wymagającym ustalenia i udowodnienia w uzasadnieniu decyzji, lecz jest to część rozstrzygnięcia jakie powinno znaleźć się w osnowie decyzji.
Jak już było to sygnalizowane wyżej, co do decyzyjnego sposobu zaliczenia okresu zasadniczej służby wojskowej do okresu wysługi lat w Służbie Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku służbowego z tytułu wysługi lat nie ma wątpliwości w stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji.
Co prawda, zaliczenie omawianego tu okresu w drodze decyzji wynika z rozporządzenia, a nie wprost z ustawy, to jednak nie stanowi tu przeszkody, skoro rozporządzenie mieści się w granicach ustawowej delegacji. Jak trafnie zauważono to w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 9.10.2008 r. III SA/Lu 257/08 przeniesienie kompetencji do kreowania trybu decyzyjnego w przepisach wykonawczych należy do kwestii konstytucyjności przepisu ustawy (art. 100 ust. 3) zawierającego takie upoważnienie, do której badania uprawniony jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny.
Jak z powyższego wynika Sąd stanął na stanowisku, że wniosek skarżącego należało załatwić decyzją administracyjną.
Kolejnym zagadnieniem proceduralnym jakie wyłoniło się na gruncie niniejszej sprawy jest pytanie o to, czy wniosek funkcjonariusza jest wnioskiem, który otwiera nową sprawę administracyjną, czy też jest wnioskiem w sprawie już rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną. Tej kwestii organy obu instancji orzekające w sprawie nie poświęciły uwagi, jak się bowiem wydaje, uznały, że jest to sprawa nowa, dotycząca nowego roszczenia, skoro w decyzji o mianowaniu do służby organ zaliczył okres zasadniczej służby wojskowej, a w sprawie zaliczenia służby zasadniczej pełnionej nadterminowo w ogóle się nie wypowiadał. Zauważyć trzeba, że art. 102 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej daje możliwość wydawania kolejnych decyzji administracyjnych w przedmiocie uposażenia funkcjonariuszy, co może być mylące w takiej sytuacji jaka zaszła w niniejszej sprawie. Wskazany wyżej przepis, w ocenie składu orzekającego, ma zastosowanie w przypadku zmiany okoliczności faktycznych takich jak np. awans zawodowy, z którym wiąże się wyższe uposażenie, natomiast nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 16 § 1 zd. in fine, stanowiącym podstawę do weryfikacji już wydanych decyzji.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało jednak w pierwszej kolejności wyjaśnić na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 Kpa, w jakim trybie i od kiedy skarżący domaga się zaliczenia okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu wysługi lat w Służbie Więziennej. Wszak zaliczenie retrospektywne wymagałoby wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc decyzji niewzruszonej w zwykłym trybie postępowania (art. 16 § 1 kpa), wydanej w przedmiocie zaliczenia na dzień 15 września 2005 r. do wysługi lat zasadniczej służby wojskowej w tej części w której nie obejmuje okresu służby zasadniczej pełnionej nadterminowo. To z kolei, wobec braku sprecyzowanego wniosku strony powinno być przedmiotem dociekań organu, który powinien wezwać stronę do wskazania, czy i w jakim trybie domaga się wzruszenia decyzji ostatecznej lub jej części.
Mieć jednak trzeba na względzie (rozważając wyłącznie teoretycznie, skoro wniosek strony był niepełny), że omawiane tu zaliczenie okresu zasadniczej służby wojskowej pełnionej nadterminowo, aczkolwiek znajduje - jak to wyżej wywiedziono - oparcie w przepisie ustawy, ale przy zmianie wykładni, czyli wskutek odejścia orzecznictwa od dotychczasowego sposobu interpretacji art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W takim zaś przypadku wywiedzenie, że decyzja ostateczna, dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie jest możliwe, a zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na tej podstawie prawnej nie miałoby szans doprowadzenia do oczekiwanego przez stronę skutku.
Z kolei podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną stanowią wymienione w Kodeksie (art. 145 § 1 i art. 145a Kpa) przesłanki dotyczące wad postępowania, a nie wad decyzji, co również prowadzi do wniosku, że i to postępowanie nadzwyczajne byłoby nieskuteczne.
Zgodzić się trzeba natomiast ze stanowiskiem sądów prezentowanym w wyrokach w powoływanych już tu sprawach (III SA/Lu 257/08, IV SA/Gl 322/080), że organ mógłby rozważyć możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 § 1 Kpa.
Reasumując, wskazane naruszenie przepisu prawa materialnego oraz mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczących ustalenia treści żądania i trybu postępowania w jakim sprawa powinna być załatwiona, spowodowały konieczność uwzględnienia skargi. Przy ponownym zatem rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie w jakim trybie tj. czy w trybie zwykłym, czy w jednym (którym) z trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w Kpa, strona żąda załatwienia sprawy rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją ostateczną i zgodnie z wolą strony rozpoznanie i rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu wyżej prezentowanych zapatrywań materialno-prawnych Sądu.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.. 1270 ze zm.).