II SA/Sz 589/14

II SA/Sz 589/14 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2014-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel /sprawozdawca/
Grzegorz Jankowski /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 592/15 - Wyrok NSA z 2016-12-06
II OZ 999/14 - Postanowienie NSA z 2014-09-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 138 par. 2,  art. 10,  art. 79,  art. 81,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B.R., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...], nakazującej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej rozbiórkę obiektu handlowego o wymiarach 5 x 8 m z zabudową towarzyszącą, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na nieruchomości w m. [...], gm. [...], na terenie działki nr [...]i jednocześnie zobowiązującej inwestora do wykonania prac rozbiórkowych pod nadzorem uprawnionej osoby, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
B.R. - wspólniczka spółki "A", która dzierżawi teren stanowiący część działki nr [...]w [...], na której jest zlokalizowany pawilon handlowy i towarzyszące mu zabudowania, w złożonym odwołaniu od ww. decyzji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (mające istotny wpływ na wynik sprawy):
1. naruszenie art. 9 i 10 K.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, albowiem wydanie decyzji nie zostało poprzedzone stosownym zawiadomieniem, przez co strona nie mogła wypowiedzieć się na temat zgromadzonego materiału dowodowego,
2. naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego i wyłączenie z udziału w postępowaniu J.R. -drugiej wspólniczki Spółki "A",
3. naruszenie art. 35 § 2 w związku z art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie,
4. naruszenie art. 86 K.p.a. przez zaniechanie przesłuchania stron, w tym J. i B.R., celem szczegółowego wyjaśnienia od kiedy dzierżawią obiekty i kiedy zostały one zlokalizowane,
5. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 85 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przeprowadzenia dodatkowych dowodów,
6. naruszenie art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że spółka "A" nie była dzierżawcą i nie jest właścicielem spornego obiektu oraz uznaniu, że obiekt został zbudowany w [...]., a nie dużo wcześniej,
7. naruszenie art. 7, 67 § 1, 68 § 1, 75 § 1, 77, 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie za dowód protokołu z dnia 11.07.2013 r. ze skreśleniami, które nie zostały w tym protokole omówione
oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do samowoli budowanej oraz skierowanie decyzji do podmiotu niewłaściwego, czyli na Agencji Mieszkaniowej, a nie na właściciela obiektu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, stwierdził, że PINB po otrzymaniu zgłoszenia, przeprowadził w dniu [...] oględziny nieruchomości położonej w [...]na działce nr [...], w obecności R.L., przedstawiciela Agencji Mieszkaniowej i B.R., dzierżawcy terenu, w trakcie których ustalono, że "na terenie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Agencji Mieszkaniowej w Warszawie istnieje obiekt handlowy, w którym prowadzony jest sklep spożywczy. Ustalono, że dzierżawcą terenu, na którym stoi obiekt jest p. B.R.. Obiekt handlowy jest obiektem, którego zasadniczą część, w której prowadzi się sprzedaż stanowi kontener o wymiarach 8 x 5 m ustawiony na fundamentach betonowych. [...] Do tylnej części kontenera dobudowano część magazynową o konstrukcji stalowej o wymiarach 5 x 4 m. [...] Także z tyłu kontenerowej części, do części o konstrukcji stalowej, przylega dobudówka o wymiarach 6,1 x 4,8 m z wiatą drewnianą nad tarasem o wymiarach 3,10 x 6,15 m. Dobudówka ta została wykonana z wykorzystaniem barakowozu, który dodatkowo rozbudowano w konstrukcji drewnianej i całość docieplono" oraz "Ustalono, że obiekt wybudowano w latach 90-tych ubiegłego wieku (z zastrzeżeniem, że część magazynowa o konstrukcji stalowej tzw. "blaszak" została dostawiona w późniejszym okresie, między [...]).
Obiekt ustawiony został przez poprzednich dzierżawców terenu. Nie okazano pozwolenia na budowę obiektu".
W trakcie kontroli, R.L. przedłożył kopie następujących dokumentów znajdujących się w zasobach AM: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z dnia [...], znak: [...], wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy, dla inwestycji polegającej na budowie zespolonego kompleksu pawilonów handlowo-usługowych o konstrukcji typu "Oborniki", umowy dzierżawy z dnia [...] zawartej między [...], a T.M. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego spisanego dnia [...] w sprawie przekazania terenu przeznaczonego pod pawilon handlowy położony w [...]przy budynku [...]. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie AM z dnia [...] głównymi dzierżawcami terenu stanowiącego część działki nr [...]w [...], są E.D. i M.G., wspólnicy Spółki "A" którzy na mocy zawartej umowy ponoszą koszty z tytułu dzierżawy terenu.
PINB wszczął postępowanie w sprawie budowy, w warunkach samowoli budowlanej, pawilonu handlowego (sklep spożywczy) na terenie działki nr [...] w m. [...]. W toku prowadzonego postępowania, T.M. pierwszy dzierżawca terenu i inwestor, w dniu [...] złożyła oświadczenie: "Decyzję o lokalizacji miejsca i sposobu zagospodarowania dzierżawionego terenu pod pawilon usługowy na osiedlu w [...] (obok bloku nr [...]) otrzymałam z końcem [...] roku lub na początku [...] roku. Decydentem był [...], który jako administrator posiadał pełne uprawnienia do wydawania i zatwierdzania umów tego typu. Jednocześnie takie zezwolenie musiało być zaakceptowane przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo Budowlany", "Miejsce dzierżawionego terenu, jego wielkość, a także typ budowli pod pawilon usługowy, jako tymczasowego obiektu budowlanego, zostało z pewnością szczegółowo określone przez Administrację Koszar, będącą organem podlegającym WRZKB. Wiązało się to z wyrysami na planach osiedla, sposobem ogrodzenia terenu, określeniem typu budowli jako blaszano-kontenerowej, sposobu podłączenia prądu, podłączeniem wodno-kanalizacyjnym, wywozem odpadów komunalnych oraz sposobu opłat czynszowych", które uzupełniła w trakcie przesłuchania w dniu [...]: "W 1995 r. ustawiłam za zgodą [...] oraz Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo Budowlanego pawilon handlowy z płyty obornickiej na terenie przedmiotowej działki. Następnie do około roku lub dwóch lat później z tyłu dostawiłam barakowóz oraz wiatę drewnianą. [...] Obecnie nie posiadam żadnych praw do terenu ani do przedmiotowej zabudowy. Nie jestem w stanie powiedzieć, czy uzyskałam wszystkie wymagane dokumenty na ustawienie pawilonu handlowego typu "Oborniki". Nie znam się na tych dokumentach, robiłam wszystko co wymagało ode mnie dowództwo wojskowe. Wszelkie dokumenty powinny znajdować się w Agencji Mieszkaniowej". W dniu [...] M.G. zeznał, że około [...], Spółka "A" której był w tym okresie wspólnikiem, nabyła jako środek trwały od T.M. przedmiotowy pawilon handlowy. Obiekt ten składał się wtedy z pawilonu typu "Oborniki", z tyłu dobudowane było zaplecze z obudowanego barakowozu, wiaty oraz ogrodzonego częściowo siatką i częściowo płytami drewnianymi zadaszenia. W późniejszym czasie zadaszone ogrodzenie zostało przez niego przerobione w taki sposób, że na przegrody ścienne i zadaszenie dokręciłem blachę trapezową. Na ten zakres prac nie uzyskiwał żadnych pozwoleń administracyjnych. W pawilonie działalność, wraz ze wspólnikiem – E.D., prowadzili do końca [...], kiedy to wszystkie udziały w spółce zostały sprzedane dla innych osób fizycznych (prawdopodobnie dla B.R. i M.Ł).Obecnie M.G. nie posiada żadnych praw do pawilonu ani żadnej rzeczy znajdującej się na terenie tej nieruchomości.
Następnie PINB postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nałożył na Agencję Mieszkaniową, obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia [...], w celu doprowadzenia wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu pawilonu handlowego, o wymiarach 8 x 5 m z zabudową towarzyszącą na, nieruchomości w m. [...], gm. [...]na terenie działki nr [...], do stanu zgodnego z prawem. Na wniosek AM termin ten został przedłużony do dnia [...].
W trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku B.R. z dnia [...], PINB postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 78 § 1 K.p.a, odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych świadków, tj. [...] na okoliczność ustalenia terminu wybudowania pawilonu handlowego, jak również zgromadzenia nowych wskazanych we wniosku dowodów w postaci: decyzji Okręgu Wojskowego z dnia [...] znak: [...] wraz z dokumentacją, akt sprawy z Urzędu Miasta i Gminy znak: [...], dokumentacji AM dotyczącej spornego pawilonu, dokumentacji Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej GUGiK w postaci zdjęć lotniczych, z uwagi na brak przesłanek do uznania, że okoliczności objęte wnioskiem dowodowym mogą mieć znaczenie dla sprawy w prowadzonym postępowaniu.
W związku z tym, że Agencja Mieszkaniowa nie przedłożyła wymaganych dokumentów, wymienionych w postanowieniu z dnia [...], PINB decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał właścicielowi działki - Agencji Mieszkaniowej rozbiórkę obiektu handlowego o wymiarach 5 x 8 m z zabudową towarzyszącą, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na nieruchomości w m. [...], gm. [...]na terenie działki nr [...]i jednocześnie zobowiązał inwestora do wykonania prac rozbiórkowych pod nadzorem uprawnionej osoby.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, stwierdził że:
1. W trakcie prowadzonego postępowania doszło do naruszenia art. 10 K.p.a., ponieważ przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosowne zawiadomienie znalazło się w piśmie z dnia [...] adresowanym jedynie do B.R. i w piśmie z dnia [...] adresowanym do pozostałych stron postępowania, po której to dacie prowadzono dalsze postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie.
2. W toku postępowania doszło także do naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego. Zgodnie z zapisami protokołu, już podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] ustalono, że dzierżawcą terenu, na którym stoi obiekt jest B.R.. Natomiast E.D. i M.G.zostali błędnie uznani za strony postępowania pomimo, że nie posiadają obecnie żadnych praw do terenu ani do przedmiotowej zabudowy, o czym poinformowali PINB w trakcie przesłuchania. Informacja zawarta w piśmie AM z dnia [...] okazała się nieaktualna, gdyż głównymi dzierżawcami terenu stanowiącego część działki nr [...]w [...], są wprawdzie wspólnicy spółki "A" jednak nie są to już E.D. i M.G. Od dnia [...] wspólnikami Spółki "A" i J.R. W związku z powyższym nastąpiło nieprawidłowe wyłączenie z udziału w postępowaniu J.R - drugiej wspólniczki. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została błędnie skierowana do B.R., podczas gdy w czasie jej wydawania obowiązywało pełnomocnictwo udzielone adwokatowi T.S., zaś zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.
3. Nie sposób natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia art. 35 § 2 w związku z art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, ze względu na zbyt ogólny charakter tego zarzutu. PINB prowadził postępowanie wyjaśniające, zbierał dowody w sprawie, wydawał stosowne postanowienia, oczekiwał na wykonanie określonych obowiązków przez zobowiązanych i zakończył sprawę w I instancji wydając rozstrzygającą decyzję, a w odwołaniu nie sprecyzowano, które z tych czynności skarżący uznał za niezałatwione w ustawowym terminie.
4. W ocenie organu odwoławczego, nie doszło do naruszenia art. 86 K.p.a. przez zaniechanie przesłuchania stron, w tym J. i B.R., celem szczegółowego wyjaśnienia od kiedy dzierżawią obiekty i kiedy zostały one zlokalizowane, gdyż zgodnie z przywołanym artykułem organ administracji publicznej może (ale nie ma obowiązku) przesłuchać stronę, jeżeli pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla wyjaśnienia sprawy, które to uwarunkowanie nie miało miejsca w rozpatrywanym przypadku.
5. Kwestia ewentualnego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 85 K.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności na braku przeprowadzenia dodatkowych dowodów wymienionych we wniosku z dnia [...], została rozstrzygnięta w postanowieniu PINB, w którym szczegółowo uzasadniono dlaczego odmówiono przeprowadzenia tych dowodów.
6. Zarzut naruszenia art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegającego na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że spółka "A" nie była dzierżawcą i nie jest właścicielem spornego obiektu, jest częściowo nietrafiony, gdyż za strony postępowania uznano wspólników spółki "A" jako dzierżawców terenu, a jedynie niewłaściwie ustalono nazwiska tych wspólników.
W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo uznał, że przedmiotowy obiekt handlowy został zbudowany w 1995 r. Dokonując powyższego ustalenia, organ I instancji oparł się na dokumentach, znajdujących się w aktach sprawy: zeznaniu T.M., decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z dnia [...] wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy, dla inwestycji polegającej na budowie zespolonego kompleksu pawilonów handlowo-usługowych o konstrukcji typu "Oborniki", umowie dzierżawy z dnia [...] zawartej między [...], a T.M. oraz protokole zdawczo-odbiorczym spisanym dnia [...] w sprawie przekazania terenu przeznaczonego pod pawilon handlowy położony w [...] przy budynku [...] , które to dowody należy uznać za wystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.
7. Nie sposób zgodzić się z kolejnym zarzutem naruszenia art. 7, 67 § 1, 68 § 1, 75 § 1, 77, 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie za dowód protokołu z dnia [...] ze skreśleniami, które nie zostały w tym protokole omówione, gdyż skreślone zostały te punkty wydrukowanego, typowego protokołu, które nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, natomiast merytoryczna treść dotycząca ustaleń dokonanych w trakcie oględzin przez PINB pozostała bez zmian.
8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tzn. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do samowoli budowanej oraz skierowaniu decyzji do podmiotu niewłaściwego, tj. Agencji Mieszkaniowej, a nie na właściciela obiektu, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31" (które to wyjątki nie mają zastosowania w niniejszej sprawie), a zarówno właściciel działki, jak i dzierżawca terenu pod pawilon handlowy, takiego pozwolenia nie posiadają. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, czynności nakazane w decyzji, o której mowa m. in. w art. 48, w pierwszej kolejności nakłada się na inwestora lub jego następcę prawnego, w drugiej kolejności na właściciela. Za następcę prawnego inwestora, posiadającego tytuł prawny do nieruchomości, może zostać uznana Agencja Mieszkaniowa, będąca jednocześnie właścicielem działki nr [...] w [...] lub podmiot dzierżawiący teren, czyli spółka "A".
W ocenie organu, AM nie była zainteresowana przeprowadzeniem procedury legalizacji samowoli budowlanej i nie wykonała, nałożonego przez PINB obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w podanym terminie, w celu doprowadzenia, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, pawilonu handlowego do stanu zgodnego z prawem, czego następstwem byłoby ustalenie opłaty legalizacyjnej. Czynności tych, w ramach umowy cywilnej z AM, nie wykonał też podmiot dzierżawiący nieruchomość. W tej sytuacji PINB musiał się zastosować do dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane, który mówi, że: "1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.", który to przepis stosuje się również w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3(ust. 4).
Mając na uwadze przedstawione powyżej ustalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB, ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz niewłaściwie ustalono strony postępowania administracyjnego, przez co nastąpiło nieprawidłowe wyłączenie z udziału w postępowaniu J.R., jednocześnie podkreślając, że zaskarżona decyzja wydana zastała w oparciu o właściwą podstawę prawną.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez B.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła:
A. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy)
1. naruszenie art. 136K.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ II-instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego zawnioskowanego przez skarżącą w piśmie z dnia [...], a mającego na celu ustalenie kiedy faktycznie doszło do posadowienia spornego budynku na działce położonej w [...],
2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80, 85 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w piśmie z dnia [...];
3. naruszenie art. 7, 76 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że obiekt został zbudowany w czerwcu 1995 r., gdy tymczasem powstał on dużo wcześniej,
4. naruszenie art. 10 K.p.a., polegające na uniemożliwieniu stronie przez organ II instancji, zapoznania się z materiałem dowodowym;
5. naruszenie art. 86 K.p.a. przez zaniechanie przesłuchania skarżącej i jej córki celem szczegółowego wyjaśnienia, kiedy powstały obiekty położone w [...],
6. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80, 85 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym ustalenia kiedy powstały sporne obiekty, poprzez dokonanie wizji lokalnej oraz przesłuchania strony postępowania, oraz przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w piśmie z dnia [...];
7. naruszenie art. 7, 76 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że obiekt handlowy powstał już po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdy tymczasem obiekt ten został zbudowany i był użytkowany przed wejściem w życie ww. ustawy.
8. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki ww. obiektu handlowego.
B. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do samowoli budowlanej oraz skierowanie decyzji na podmiot niewłaściwy, czyli na AM, a nie na właściciela obiektu.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję PINB z tym zastrzeżeniem, że doszło jedynie do naruszenia prawa stron do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz niewłaściwie ustalono strony postępowania. Organ zaznaczył ponadto, że decyzję wydano w oparciu o właściwą podstawę prawną.
Nie sposób zgodzić się z tym orzeczeniem, bowiem organ drugiej instancji nie badał sprawy merytorycznie. A kwintesencją sprawy jest tak naprawdę ustalenie kiedy powstał sporny obiekt. Nic nie stało na przeszkodzie aby Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe i dokonał ustaleń. Tym bardziej że stron w piśmie z dnia [...] wskazywała jakie dowody jej zdaniem należałoby przeprowadzić aby w sposób pewny i bezstronny ustalić kiedy doszło do zbudowania spornych obiektów.
Jednocześnie organ wskazał, że decyzję wydano w oparciu o właściwą podstawę prawną. To ustalenie, w ocenie skarżącej, jest również całkowicie bezzasadne właśnie z uwagi na nieustalenie daty budowy obiektu. Ponadto, naruszenie prawa strony do zapoznania się w trakcie postępowania z materiałem dowodowym miało też miejsce na etapie postępowania odwoławczego.
Wszelkie wątpliwości w kwestii użytkowania wiat i ich liczby, zdaniem skarżącej powinny zostać rozstrzygnięte poprzez przesłuchanie strony oraz przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w piśmie z dnia [...], czego niestety organy obu instancji zaniechały. Organ odwoławczy nawet nie wyjaśnił dlaczego zastrzeżeń skarżącej do ustaleń faktycznych nie uwzględnił. Zasadny jest zatem wniosek o dopuszczenie dowodu uzupełniającego zawnioskowanego w piśmie z dnia [...].
Zdaniem skarżącej, naruszenie art. 10 K.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania (bez względu na to, czy miało wpływ na wynik sprawy) -stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270).
Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art.138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza sporem jest, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest merytorycznym orzeczeniem lecz ma charakter wyłącznie procesowy.
W ocenie sądu, faktycznie w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu J.R., a także poprzez nieprawidłowe, naruszające przepisy art.10, 79 i 81 K.p.a., zapewnienie możliwości udziału stron w postępowaniu administracyjnym.
Uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji powiązane jest z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego, przy czy wadliwość ta musi mieć charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taki właśnie charakter ma pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o art.138 § 2 K.p.a., w zasadzie bada tylko czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował wskazany przepis, mając na uwadze, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, wobec czego rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalna.
Do skorzystania z przewidzianej w wymienionym wyżej przepisie możliwości nie jest więc wystarczające stwierdzenie, że naruszone zostały stosowne przepisy postępowania, ale należy wykazać, że ich naruszenie wymaga ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Do powyższej kwestii organ odniósł się jedynie pośrednio stwierdzając, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo i jest wystarczające do wydania rozstrzygnięcia oraz przesądzając, że wniosek strony o przeprowadzenie dowodów został rozpatrzony przez organ I instancji co zostało szeroko uzasadnione (z czym organ odwoławczy się zgodził uznając materiały dowodowe za wystarczające), a wydanie rozstrzygnięcia w sprawie winno nastąpić w oparciu o art.48 ustawy - Prawo budowlane i może ono być skierowane zarówno do inwestora, jego następcy prawnego, jak i do właściciela nieruchomości (art.52 ustawy), przy czym za następcę inwestora może zostać uznana także Agencja Mieszkaniowa.
Skoro przedmiotem kontroli sądu – na co już wyżej zwrócono uwagę – była decyzja organu odwoławczego, przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oznacza to, że niniejsza sprawa, nie została przez organ II instancji merytorycznie rozstrzygnięta. Wobec tego wszelkie rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące stosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego należy uznać za przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że co do zasady rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe, choć nie zawiera wskazań dotyczących ponownego rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do powtórzenia postępowania dowodowego, co powoduje, że organ I instancji winien sam ustalić jaka część postępowania winna zostać powtórzona z udziałem wszystkich stron postępowania, a w tym osób fizycznych będących aktualnie wspólnikami spółki "A", mając na uwadze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art.75 – 81.
Należy dodać, że chociaż skarga nie została jednoznacznie sprecyzowana, można z jej treści wnosić, że strona nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, a jedynie jej uzasadnienie i z tego tytułu wnosi o jej uchylenie.
Stwierdzić jednak należy, że niedopuszczalnym jest uchylenie przez sąd decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tylko z tej przyczyny, że nie podziela on przedstawionego w uzasadnieniu tej decyzji odniesienia się organu do zarzutów odwołania.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że niniejsza skarga jest niezasadna i na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.