II SA/Łd 1120/22

II SA/Łd 1120/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 4 pkt 16, art. 11a ust. 2, ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Witonia z dnia 28 marca 2022 r. nr XLIV/250/22 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Witonia w 2022 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Witonia na rzecz strony skarżącej – Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 28 marca 2022 r. Rada Gminy Witonia, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z." po zasięgnięciu opinii Łódzkiego Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Ł., Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w K., Koła Łowieckiego "B.", Koła Łowieckiego Nr [...] "Ł", Koła Łowieckiego "M", Wojskowego Koła Łowieckiego Nr [...] "S", Koła Łowieckiego Nr [...] "Ż", podjęła uchwałę nr XLIV/250/22 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Witonia w 2022 roku.
Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Łódzki wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W ocenie Wojewody Łódzkiego zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez nieuregulowanie w treści załącznika do uchwały kwestii związanych z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 1 oraz pkt 3 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 5 pkt 1 i pkt 2 Programu zakresu zadania w postaci przyjmowania kierowanych do schroniska przez Gminę Witonia zwierząt: psów, oraz odławiania w sposób humanitarny bezdomnych i pozbawionych zwierząt (psów) z terenu gminy Witonia, podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, które dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko psów;
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 9 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację obligatoryjnej kastracji albo sterylizacji zwierząt w schronisku dla zwierząt, usypiania ślepych miotów, czy też zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Program nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Wojewoda Łódzki stwierdził, że w Programie brak regulacji wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., to jest poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co oznacza, że Rada Gminy Witonia podejmując uchwałę nie wypełniła w sposób prawidłowy delegacji ustawowej. Prawidłowe jej wypełnienie powinno zostać zrealizowane poprzez określenie sposobu poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, w szczególności wskazując podmiot zobowiązany do poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, czy też wskazać w jaki sposób to zadanie będzie wykonywane.
Następnie Wojewoda wskazał, że w sposób istotny naruszają prawo regulacje zawarte w § 5 Programu, w którym Rada Gminy Witonia dokonała niedozwolonego zawężenia w tym zakresie, że schronisko zobowiązane jest do przyjmowania kierowanych przez Gminę Witonia zwierząt: psów (pkt 1), czy też odławiania w sposób humanitarny bezdomnych i pozbawionych zwierząt (psów) z terenu gminy Witonia (pkt 2). Natomiast art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. obliguje Radę Gminy Witonia do zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, a art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. odławiania bezdomnych zwierząt, co oznacza, że ustawodawca nie ogranicza realizacji tych obowiązków przez gminę jedynie do bezdomnych zwierząt w postaci psów.
Odnosząc się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z., Wojewoda wskazał, że analiza § 9 Programu wskazuje, że Rada Gminy Witonia pominęła kwotę przeznaczoną na finasowanie zadania w zakresie realizację obligatoryjnej kastracji albo sterylizacji zwierząt w schronisku dla zwierząt, usypiania ślepych miotów, czy też zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym. Wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.
Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza wymóg przedstawienia w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Witonia wniosła o umorzenie postępowania, przeprowadzenie dowodu z uchwały Rady Gminy Witonia nr LV/296/22 z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie zmiany Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Witonia w 2022 roku przyjętego uchwałą nr XLIV/250/22 Rady Gminy Witonia z dnia 28 marca 2022 r. oraz nieobciążanie organu kosztami postępowania.
Organ po rozpatrzeniu i analizie skargi uznał za zasadne podniesione w niej zarzuty i postanowił dokonać stosownych zmian w Programie. Wyrazem powyższego jest podjęcie przez organ uchwały nr LV/296/22 Rady Gminy Witonia z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie zmiany Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Witonia w 2022 roku przyjętego uchwałą nr XLIV/250/22 Rady Gminy Witonia z dnia 28 marca 2022 r., którą wprowadzono zmiany w Programie.
W ocenie organu ww. uchwała zmieniająca Program uwzględnia w całości zarzuty podniesione przez skarżącego i powoduje konieczność umorzenia postępowania.
Rada Gminy Witonia nie podzieliła jednocześnie poglądu, że mimo dokonania zmian Programu konieczne jest wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaniem organu, zgodnie z orzecznictwem oraz opracowaniami przedstawicieli nauki prawa, zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W sprawie brak jest bowiem możliwości stosowania Programu w zaskarżonym zakresie sprzed jego zmiany. Jak wynika ze skargi, zarzuty w niej podniesione oraz dokonane zmiany w Programie dotyczą kwestii poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, przyjmowania przez schronisko bezdomnych zwierząt i ich odławiania oraz uzupełniania i sprecyzowania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację przez gminę zadań określonych w Programie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła strona skarżąca, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.
Wskazać następnie należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA" oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102).
Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XLIV/250/22 z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Witonia w 2022 roku, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", jest aktem prawa miejscowego. Pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por.: wyroki NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, CBOSA).
Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako: "konstytucja RP", są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, konieczne staje się wyeksplikowanie, że zgodnie z brzmieniem art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).
Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.).
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.
Dokonując zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez nieuregulowanie w treści załącznika do uchwały kwestii związanych z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewodę. W § 5 pkt 6 Programu wskazano jedynie: "Schronisko zobowiązuje się do: poszukiwania nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych przebywających w schronisku, weryfikacja osób zainteresowanych adopcją oraz przeprowadzenie procesu adopcji zwierząt". Program powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Organ nie ustalił zakresu poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt ograniczając się jedynie do zamieszczenia zapisów o charakterze postulatywnym, z pominięciem wskazania konkretnych działań zmierzających do znalezienia właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz nie wskazał podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację, nie określono przykładowych działań mających na celu realizację tego zadania, tj. kampanie realizowane za pomocą regionalnych środków masowego przekazu, stron internetowych, w tym portali społecznościowych, ogłoszeń zamieszczanych w miejscach publicznych. Brak jednoznacznego określenia sposobu realizacji tego zadania, w praktyce może oznaczać brak możliwości jego realizacji.
Sąd podziela pogląd skarżącego, o naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 1 oraz pkt 3 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 5 pkt 1 i pkt 2 Programu zakresu zadania w postaci przyjmowania kierowanych do schroniska przez Gminę Witonia zwierząt: psów, oraz odławiania w sposób humanitarny bezdomnych i pozbawionych zwierząt (psów) z terenu gminy Witonia, podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, które dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko psów.
Art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. nakazuje zapewnienie miejsca w schronisku wszystkim zwierzętom bezdomnym, a pkt 3 nakazuje odławianie wszystkich bezdomnych zwierząt. Definicję pojęcia "zwierzęta bezdomne" zawiera art. 4 pkt 16 u.o.z. stanowiący, że zwierzętami bezdomnymi są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zgodzić się należy z Wojewodą, że ograniczenie w § 5 pkt 1 i pkt 2 Programu.obowiązków wyłącznie do psów stanowi naruszenie prawa – działający w ramach delegacji ustawowej lokalny prawodawca nie jest upoważniony do wprowadzania takiego ograniczenia, tym samym w uchwale niezasadnie i wbrew dyspozycji ustawowej, ograniczono wykonywanie ww. zadań składających się na zapewnienie miejsca w schronisku dla zwierząt oraz odławiania wyłącznie do psów.
Sąd w pełni aprobuje również zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 9 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację obligatoryjnej kastracji albo sterylizacji zwierząt w schronisku dla zwierząt, usypiania ślepych miotów, czy też zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z zapisem Programu: "§ 9. 1. Środki finansowe przeznaczone na realizację zadań wynikających z programu, zabezpieczone są w budżecie Gminy Witonia na rok 2022 w wysokości 15 000,00 zł (słownie: piętnaście tysięcy złotych 00/100) z przeznaczeniem na:
1) opieka weterynaryjna 3.600,00 zł;
2) odławianie bezdomnych zwierząt 1.800,00 zł;
3) opieka nad bezdomnymi zwierzętami 4.800,00 zł;
4) opieka nad kotami wolno żyjącymi i ich dokarmianie 800,00 zł;
5) środki rezerwowe 4.000,00 zł.
2. W trakcie realizacji zadania wysokość środków będzie aktualizowana, w przypadku przekroczenia zaplanowanej kwoty nastąpi zwiększenie do poziomu wynikającego z faktycznych kosztów.
3. Wydatkowanie nastąpi na podstawie faktur przedstawionych przez wykonawców. ".
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, CBOSA). Wobec tego, działając w zakresie delegacji ustawowej, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co powinno mieć odzwierciedlenie w uregulowaniu wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji bez możliwości pominięcia poszczególnych składowych. Stąd też w ocenie Sądu narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. ujęcie zbiorcze wydatków wskazane w § 9 Programu. W programie zaniechano wskazania przeznaczenia środków na:
← zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
← obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
← poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
← usypianie ślepych miotów;
← wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
← zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Organ nieprawidłowo połączył wydatki na poszczególne cele, w związku z czym nie jest możliwe określenie ich ilości i może skutkować dowolnością wydatkowania w tak zakreślonym zakresie. Rada gminy obowiązana jest w Programie rozdzielić kwotę przeznaczoną na realizację celów Programu do wszystkich obligatoryjnych zadań. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
Podsumowując, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych, nadto zawiera regulacje wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę zarówno wśród elementów obligatoryjnych jak i fakultatywnych. Stwierdzone uchybienia świadczą dobitnie o istotnym naruszeniu art. 11a u.o.z., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności mając na uwadze niedostateczne określenie w § 9 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Niemożliwym byłoby stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części, co do której odnoszą się zarzuty i które Sąd w znacznej większości podziela, albowiem skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, tj. postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego Programu.
Wbrew stanowisku organu administracji, w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wskazać bowiem należy, iż pomimo podnoszonej zmiany zaskarżonej uchwały, co jak wynika z udzielonej odpowiedzi na skargę nastąpiło uchwałą Rady Gminy Witonia z dnia 16 grudnia 2022 r., pomijając zakres dokonanych zmian Programu (gdyż nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania), kwestionowana skargą uchwała pozostawała w obrocie prawnym od momentu jej wejścia w życie, co miało miejsce po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 22 kwietnia 2022 r. (2022 r. poz. 2209) do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej uchwały zmieniającej, co miało miejsce po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 5 stycznia 2023 r. (2023 r. poz. 163). Przy czym uchwała zmieniając weszła w życie już po wygaśnięci uchwały zmienianej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania obowiązkiem zwrotu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sąd obciąża stronę przegrywającą sprawę.
MR