II SA/Sz 578/19

II SA/Sz 578/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Maria Mysiak
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 851/20 - Wyrok NSA z 2023-03-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 28 ust. 1, art. 29-31, art. 50, art. 48, art. 49b, art. 51, art. 83, art. 34, art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją oddala skargę
Uzasadnienie
1. W dniu 19 czerwca 2018 r. p. p. A. i Z. W. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), przedłożyli w biurze organu nadzoru budowlanego odpis wyroku WSA w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2018 r., (sygn. akt II SA/Sz 55/18), uchylającego decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] dotyczącą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. (dalej przywoływany także jako: "Inwestor") nr [...] na działce nr ewid. [...] w obrębie S., gm. B. oraz decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...]. Z dostarczonego wyroku WSA wynikało, że decyzja Starosty [...] jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Skarżący poinformowali jednocześnie, że na działce nr ewid. [...] prowadzone są roboty budowlane pomimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i żądają ich wstrzymania.
W następstwie powzięcia przez Organ informacji o wydanym wyroku WSA dnia 20 czerwca 2018 r. przeprowadzono kontrolę budowy, mającą na celu ustalenie stanu faktycznego, w efekcie której wydano podwykonawcy ustne polecenie wstrzymania robót budowlanych oraz nakazano zabezpieczenie placu budowy.
W wyniku ponownej analizy obowiązujących przepisów prawa, w tym m.in. zmienionego art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) oraz aktualnych orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących ww. przepisu - Organ postanowił, że prowadzone roboty budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji należy wstrzymać. Uchylona wyrokiem WSA decyzja pozwolenia na budowę, zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 152 § 1 P.p.s.a. - nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym jej wykonanie jest zawieszone do czasu uprawomocnienia się wyroku ponieważ Sąd nie postanowił inaczej. Wstrzymanie robót wynika wprost z wyroku sądu, który uchylił decyzje, a inwestor otrzymując odpis wyroku i kontynuując roboty budowlane - prowadził je na własną odpowiedzialność i musiał się liczyć z tego konsekwencjami. W przypadku wykonywania robót budowlanych bez ważnego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia - organem właściwym do wstrzymania robót budowlanych jest, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej przywoływana jako: "P.b."), organ nadzoru budowlanego.
Wykonywanie przez inwestora robót budowlanych w warunkach uchylenia przez sąd decyzji pozwolenia na budowę, jak wskazał Organ, stanowi, zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b., inny przypadek niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy i podlega wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.
Zgodnie z powyższym dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził ponowną kontrolę budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W dniu kontroli na terenie działki nie były wykonywane żadne prace. W trakcie kontroli stwierdzono, że wieża kratowa została już wybudowana, na wieży umieszczono 6 anten sektorowych i 1 antenę radiolinii, a u podstawy wieży, w jej obrysie, zamontowano szafę sterowniczą. W wyniku porównania stanu faktycznego z zatwierdzonym projektem budowlanym ustalono, że do całkowitego zakończenia inwestycji pozostał montaż brakujących anten, wykonanie ogrodzenia w obrysie wieży oraz zagospodarowanie terenu działki. Na miejscu wykonano dokumentację fotograficzną.
Mając na uwadze wskazywany wyrok WSA w Szczecinie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., wstrzymano prowadzenie robót budowalnych prowadzonych w okolicznościach uchylenia przez Sąd decyzji pozwolenia na budowę. W wydanym postanowieniu nałożono dodatkowo na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej oraz inwentaryzacji wykonanych robót. Na wydane postanowienie P. złożyła zażalenie do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W wyniku rozpatrzenia złożonego zażalenia ZWINB postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. P. zaskarżyła wydane postanowienie [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Dnia [...] września 2018 r. do biura Organu wpłynął wniosek P. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. , wybudowanej na działce nr ewid. [...] w obrębie S., gm. B.. W związku z niezakończonym postępowaniem naprawczym organ wydał dnia [...] r. decyzję odmowną w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zgłaszanej inwestycji. Od wydanej decyzji P. złożyła odwołanie do [...]WINB. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego decyzją z dnia [...] r. Wydana przez [...]WINB decyzja została zaskarżona do WSA w Szczecinie.
2. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na P. obowiązek dostarczenia w terminie do 28 lutego 2019 r. dwóch kompletów ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji. Od wydanej przez Organ decyzji Strony nie złożyły odwołania do organu drugiej instancji.
3. Natomiast decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 P.b. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej przywoływana jako: "K.p.a."), ten sam Organ stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego swoją decyzją z dnia [...] r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w P. przedłożyła wymagane decyzją dokumenty w wyznaczonym przez Organ terminie. Dokonując sprawdzenia przedłożonej dokumentacji ustalono, że została ona opracowana przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe, będące członkami właściwych izb samorządu zawodowego. W opracowanej dokumentacji dokonano oceny konstrukcji wybudowanej wieży stacji bazowej oraz analizy oddziaływania zainstalowanych urządzeń na środowisko. Dodatkowo do ekspertyzy załączono sprawozdanie z badania rozkładu pól elektromagnetycznych w otoczeniu wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, wykonane przez akredytowane laboratorium badawcze [...] z siedzibą w P..
W ocenie Organu z opracowanej ekspertyzy wynika, że stacja bazowa telefonii komórkowej została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. W konstrukcji wieży nie zostały przekroczone stany graniczne nośności oraz użytkowalności. Zawarta w ekspertyzie analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych 0,1 W/m opracowana przez panią J. S. wskazuje, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych występują na wysokości niedostępnej dla ludzi, powyżej 50 m od poziomu terenu. Obliczenia wartości i zasięgu pól elektromagnetycznych dokonano na podstawie parametrów technicznych zainstalowanych anten oraz warunków nadawania określnych przez inwestora P. Wyniki obliczeń zostały przedstawione w formie graficznej ukazując zasięg sumaryczny pól w rzucie poziomym oraz pionowym na poszczególnych azymutach zainstalowanych anten, dla minimalnego i maksymalnego ich pochylenia "TILT".
Na podstawie załączonych do ekspertyzy pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego wykonanych przez laboratorium badawcze ustalono, że badana stacja bazowa telefonii komórkowej nie emituje w swoim otoczeniu pól o natężeniu przekraczającym wartości dopuszczalne. Pomiarów dokonano w 47 punktach rozmieszczonych w różnych odległościach od stacji bazowej, najdalszy punkt znajdował się w odległości 160 m od stacji. Badano miejsca położone wzdłuż głównych kierunków działania anten oraz w miejscach pośrednich. Pomiary wykonano również przy budynkach zlokalizowanych w otoczeniu stacji bazowej. Uzyskane wyniki z pomiarów zostały zestawione w tabeli. W żadnym z badanych punktów nie została przekroczona dopuszczalna wartość pola elektromagnetycznego, która wynosi 0,1 W/m2 lub 7 V/m. Wartości pomierzonego pola oscylowały w granicach 1 V/m, a w przeważającej ilości punktów pomiarowych zarejestrowane wartości były poniżej czułości przyrządu pomiarowego.
Odpowiadając na uwagi wniesione przez Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez pana R. K. O. wyjaśnił, że wbrew stwierdzeniu Stowarzyszenia w opracowanej ekspertyzie zostały przedstawione w tabeli oraz w formie graficznej zasięgi występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych dla poszczególnych anten oraz zasięgi sumaryczne dla sektorów, składających się z zespołu dwóch anten o częstotliwościach 900 MHz i 1800 MHz. Odnosząc się do uwagi dotyczącej braku poprowadzenia azymutów na odległość minimum 150 m od stacji Organ zauważył, że maksymalny sumaryczny zasięg pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających wartości dopuszczalne wynosi dla poszczególnych azymutów w rzucie poziomym 56,4 m, natomiast najmniejsza wysokość zasięgu pól od poziomu terenu, przy maksymalnym pochyleniu "TILT", wynosi 51,9 m. W ekspertyzie dokonano analizy oddziaływania anten na poszczególnych azymutach w odległości do 70 m od wieży stacji bazowej telefonii komórkowej, w tej odległości na kierunkach azymutów brak jest zabudowań. Z kolei pomiary natężenia pola elektromagnetycznego przeprowadzone przez laboratorium badawcze zostały wykonane w odległościach do 160 m od stacji bazowej. Punkty pomiarowe były rozmieszczone na kierunkach działania anten, pomiędzy tymi kierunkami, a także przy zabudowaniach w miejscowości S.. Pomierzone wartości pola nie przekroczyły wartości dopuszczalnych.
4. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 83 ust. 2 P.b., po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia [...] w B. , Pana A. W. i Pani Z. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po opisie przebiegu postępowania Organ wskazał, że PINB w P., decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nałożył na Inwestora "obowiązek dostarczenia w terminie do 28 lutego 2019 r. niżej wymienionych dokumentów:
- inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych;
- ekspertyza techniczna określająca oddziaływanie przedmiotowej inwestycji jako całości (nie poszczególnych anten) na środowisko z uwzględnieniem nakładania się wiązek promieniowania elektromagnetycznego dla najbardziej niekorzystnego przypadku i łącznej mocy promieniowania anten, z dokładnym wskazaniem obszaru oddziaływania inwestycji; ekspertyza powinna zawierać ponadto przyjęte założenia do przeprowadzonych obliczeń i ich wyniki wraz z przywołaniem norm i aktów prawnych, na podstawie których je przeprowadzono.
Ekspertyza techniczna winna być opracowana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności odpowiadającej zakresowi ekspertyzy, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania ekspertyzy zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego, wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, rzeczoznawcę budowlanego lub jednostkę naukowo-badawczą".
Organ odwoławczy po przytoczeniu zastosowanych w sprawie przepisów prawa wskazał także, że Inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku, przedkładając w dniu 4 lutego 2019 r. Projekt inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z ekspertyzą techniczną Wieża kratowa [...] o wysokości całkowitej 60,95 m n.p.t. ze stycznia 2019 r., autorstwa
- inż. J. T. nr upr. proj. i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstr. - bud. nr [...] [...] [...],
- inż. M. M. nr upr. proj. w specjalności konstr. - bud. nr [...],
- mgr inż. W. K.,
- inż. E. K..
W ocenie Organu postępowanie legalizacyjne zostało przeprowadzone przez organ powiatowy we właściwym trybie, zaś z przedłożonej dokumentacji wynika, że inwestycja jest wykonana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz nie wpływa negatywnie na nieruchomości sąsiednie. Jednocześnie przedłożona przez Inwestora dokumentacja w pełni odpowiada obowiązkowi wynikającemu z ww. decyzji PINB w P. z dnia [...] r.
W takim stanie rzeczy, w ocenie Organu brak było podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia, niż stwierdzenie - na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją z [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.
Ustosunkowując się do zarzutów Skarżących, Organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] r. Organ powiatowy nie zobowiązał Inwestora do dostarczenia, wraz z żądaną ekspertyzą techniczną, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji oraz sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Tym samym, w ocenie Organu, brak tych dokumentów nie stanowi podstawy do tego żeby odmówić Inwestorowi stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych w wydanej wcześniej decyzji.
Ponadto z przedłożonej przez Inwestora ekspertyzy nie wynika żeby stacja bazowa telefonii komórkowej oddziaływała w niedopuszczalny sposób na działki znajdujące się w jej otoczeniu, co potwierdzają wykonane pomiary. Przy tym, ze złożonej ekspertyzy nie wynika żeby dla stacji bazowej Inwestor musiał opracowywać raport oddziaływania inwestycji na środowisko.
Organ podkreślił, że ekspertyza techniczna wraz z inwentaryzacją wykonanych robót nie stanowi projektu budowlanego, o którym mowa w art. 34 P.b., tym samym nie podlega ona sprawdzeniu na podstawie art. 35 i nie musi zawierać elementów i uzgodnień wymaganych dla projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie inwestor nie dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 36a ustawy prawo budowlane, tylko prowadził roboty po uchyleniu decyzji pozwolenia na budowę, tym samym przedłożona w postępowaniu naprawczym dokumentacja nie stanowiła również projektu zamiennego, dla którego stawia się takie same wymagania, jak dla projektu budowlanego.
Jednocześnie Organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie legalizacyjne nie jest bezpośrednio zależne od toczącego się postępowania dotyczącego uchylenia decyzji pozwolenia na budowę. Wyrok uchylający decyzję pozwolenia na budowę stanowił jedynie podstawę do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego procedury naprawczej. Brak prawomocności wyroku WSA z dni 26 kwietnia 2018 r. nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P..
5. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie:
- art. 51 ust 3 pkt 1 P.b. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji doprowadziło inwestycję do stanu zgodności z bliżej nieokreślonymi przepisami prawa budowlanego w tym również obowiązującymi w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę.
- art. 6, 7, 8 § 1, 107 § 1,107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie braku tożsamości spraw w zakresie objętym niniejszą sprawą a uchylonymi decyzjami o pozwoleniu na budowę i pomimo tego nie zastosowanie art. 48 ust 3 P.b.; ponadto przyjęcie, iż w przypadku naruszenia prawa przez Inwestora wymogi obowiązującego prawa, które obowiązują przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają już zastosowania z uwagi, iż ma zastosowanie procedura uproszczona.
- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż wynik postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma wpływu na niniejszą sprawę albowiem ocena prawna wyroku WSA w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 55/18 z dnia 26.04.2018 r.) w zakresie dotyczącym art. 35 ust 1 pkt 1 P.b. nie będzie wiążąca dla organów oraz sądów albowiem inwestor ma prawo w przypadku naruszenia prawa do obejścia wyroku.
- art. 7 w powiązaniu z art. 45 ust 1 oraz 87 ust 1 Konstytucji w związku z art. 51 ust 1 pkt 2 P.b. poprzez przyjęcie, iż Organ może nałożyć na Inwestora sporządzenie określonej dokumentacji w formie decyzji, co pozbawia go możliwości jej weryfikacji w postępowaniu administracyjnym.
- § 2 ust 1 pkt 7 lit b oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit f Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) poprzez nie dokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten.
- art. 35 ust 1 pkt 1 P.b. poprzez nie wykazanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (- tak: NSA w wyroku z dnia 06.04.2018 r. sygn. akt II OSK 1523/17 oraz wyroku NSA z dnia 17.04.2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obie decyzje rażąco naruszają prawo albowiem prowadzą do możliwości legalnego obejścia przepisów prawa w przypadku, w którym sąd uchyla obie decyzje o pozwoleniu na budowę z przyczyn wskazanych w wyroku. Przyjmując stanowisko zaprezentowane w obu decyzjach w przypadku wydania niekorzystnego wyroku można ocenę prawną w nim zawartą zwalczać realizując budowę na podstawie decyzji, których skutki prawne zostały wstrzymane.
Ponadto, jak wskazał Skarżący, zdaniem obu Organów w takim przypadku istnieje procedura uproszczona albowiem jedynym wymogiem obowiązującym Inwestora jest przedłożenie ekspertyzy, ponieważ Organ już nie dokonuje oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić albowiem faworyzowanie inwestora, który naruszył prawo jest niedopuszczalne. Ponadto organ na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 P.b. nakłada na inwestora określone czynności, których nie może zweryfikować, ponieważ po uprawomocnieniu decyzji stała się ona ostateczna. W istocie, jak podkreślono, nie wiadomo, w jakim trybie Organy oba oceniły przedłożoną dokumentacją identyczną jak ta zanegowana przez sąd administracyjny.
W ocenie Skarżącego projekt budowlany nie spełnia wymogów art. 35 ust 1 pkt 1 P.b., co już potwierdził WSA w Szczecinie. W przypadku uprawomocnienia się wyroku zaskarżone decyzję będą z nim sprzeczne. W niniejszej sprawie, zdaniem Skarżących bezspornym jest, iż Organy miały obowiązek zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia w postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, co potwierdza również literalne brzmienie art. 152 P.p.s.a.
Zdaniem Skarżącego, w tej sprawie obie decyzje rażąco naruszają prawo albowiem WSA nie ma możliwości oceny czy Organy i jak dokonały samodzielnej kwalifikacji przedsięwzięcia wykluczając tym samym konieczność przedłożenia przez Inwestora najważniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz jak dokonano oceny zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto nie jest możliwa kontrola stanowiska Organu, który uznał, iż przedłożenie przez Inwestora dokumentów doprowadziło inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W istocie Inwestor ma przekonanie, iż dla niego lepsze jest naruszenie przepisów prawa albowiem wtedy ocena wiążąca wyroku przestanie mieć znaczenie, z czym nie sposób się zgodzić.
Reasumując, zdaniem Skarżącego obie decyzje nie doprowadziły inwestycji do stanu zgodnego z prawem, lecz przekonują, iż obejście przepisów prawa i całej procedury jest możliwe albowiem w przypadku wykonania robót budowlanych w warunkach, o których mowa w art. 50 ust 1 pkt 1 P.b. stosuje się procedurę uproszczoną wyłączającą obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami, o których mowa w art. 35 ust 1 pkt 1 P.b. tym bardziej, że z obu decyzji nie wynika jak organy samodzielnie ustaliły, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana.
6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
8. Na wstępie wywodu należy zakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Inwestor rozpoczął roboty na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który uwzględnił tym samym, skargę wniesioną na tę decyzję.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Na podstawie art. 50 ust. 2 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót (pkt 1); ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (pkt 2). Zgodnie natomiast z ust. 3 art. 50 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (...).
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., w przypadku o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Natomiast na podstawie art. 51 ust. 3 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo
w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2).
9. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 P.b. oraz art. 104 § 1 K.p.a., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r.
Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia czy Inwestor, dostarczając opracowaną ekspertyzę techniczną, wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego w decyzji z dnia [...] r.
10. W ocenie Sądu rację w sporze należy przyznać Organowi.
Przypomnieć należy, że wspomnianą decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., Organ nałożył na Inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do 28 lutego 2019 r. niżej wymienionych dokumentów:
- inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych;
- ekspertyza techniczna określająca oddziaływanie przedmiotowej inwestycji jako całości (nie poszczególnych anten) na środowisko z uwzględnieniem nakładania się wiązek promieniowania elektromagnetycznego dla najbardziej niekorzystnego przypadku i łącznej mocy promieniowania anten, z dokładnym wskazaniem obszaru oddziaływania inwestycji; ekspertyza powinna zawierać ponadto przyjęte założenia do przeprowadzonych obliczeń i ich wyniki wraz z przywołaniem norm i aktów prawnych, na podstawie których je przeprowadzono.
Jednocześnie Organ wskazał, że ekspertyza techniczna winna być opracowana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności odpowiadającej zakresowi ekspertyzy, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania ekspertyzy zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego, wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, rzeczoznawcę budowlanego lub jednostkę naukowo-badawczą.
W dniu 4 lutego 2019 r. Inwestor złożył Projekt inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z ekspertyzą techniczną Wieża kratowa [...] o wysokości całkowitej 60,95 m n.p.t. ze stycznia 2019 r., autorstwa
- inż. J. T. nr upr. proj. i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstr. - bud. nr [...] [...] [...],
- inż. M. M. nr upr. proj. w specjalności konstr. - bud. nr [...],
- mgr inż. W. K.,
- inż. E. K..
11. Nie sposób nie przyznać racji Organowi, że Inwestor przedłożył wymagane decyzją dokumenty w wyznaczonym przez Organ terminie. Zaś biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że kontrola legalności wydanego rozstrzygnięcia sprowadza się do ustalenia prawidłowości zastosowania art. 51 ust 3 w zw. z art. 51 ust. 1 P.b.
Jak wynika z akt sprawy, przedłożona przez Inwestora dokumentacja została opracowana przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe, będące członkami właściwych izb samorządu zawodowego. Dokonano oceny konstrukcji wybudowanej wieży stacji bazowej, zgodnie z żądaniem Organu oraz analizy oddziaływania zainstalowanych urządzeń na środowisko. Dodatkowo do ekspertyzy załączono sprawozdanie z badania rozkładu pól elektromagnetycznych w otoczeniu wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, wykonane przez akredytowane laboratorium badawcze [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P..
Z opracowanej ekspertyzy wynika, że stacja bazowa telefonii komórkowej została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. W konstrukcji wieży nie zostały przekroczone stany graniczne nośności oraz użytkowalności.
Zawarta w ekspertyzie analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych 0,1 W/m2 wskazuje, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych występują na wysokości niedostępnej dla ludzi, powyżej 50 m od poziomu terenu. Obliczenia wartości i zasięgu pól elektromagnetycznych dokonano na podstawie parametrów technicznych zainstalowanych anten oraz warunków nadawania określnych przez inwestora P. Wyniki obliczeń zostały przedstawione w formie graficznej ukazując zasięg sumaryczny pól w rzucie poziomym oraz pionowym na poszczególnych azymutach zainstalowanych anten, dla minimalnego i maksymalnego ich pochylenia "TILT".
Na podstawie załączonych do ekspertyzy pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego wykonanych przez laboratorium badawcze ustalono, że badana stacja bazowa telefonii komórkowej nie emituje w swoim otoczeniu pól o natężeniu przekraczającym wartości dopuszczalne. Pomiarów dokonano w 47 punktach rozmieszczonych w różnych odległościach od stacji bazowej, najdalszy punkt znajdował się w odległości 160 m od stacji. Badano miejsca położone wzdłuż głównych kierunków działania anten oraz w miejscach pośrednich. Pomiary wykonano również przy budynkach zlokalizowanych w otoczeniu stacji bazowej. Uzyskane wyniki z pomiarów zostały zestawione w tabeli. W żadnym z badanych punktów nie została przekroczona dopuszczalna wartość pola elektromagnetycznego, która wynosi 0,1 W/m2 lub 7 V/m. Wartości pomierzonego pola oscylowały w granicach 1 V/m, a w przeważającej ilości punktów pomiarowych zarejestrowane wartości były poniżej czułości przyrządu pomiarowego.
12. Wbrew twierdzeniom skargi w opracowanej ekspertyzie zasięgi występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych dla poszczególnych anten oraz zasięgi sumaryczne dla sektorów, składających się z zespołu dwóch anten o częstotliwościach 900 MHz i 1800 MHz zostały przedstawione w tabeli oraz w formie graficznej.
W rozstrzygnięciu Organ odniósł się także do zarzutu braku poprowadzenia azymutów na odległość minimum 150 m od stacji, zauważył bowiem, że maksymalny sumaryczny zasięg pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających wartości dopuszczalne wynosi dla poszczególnych azymutów w rzucie poziomym 56,4 m, natomiast najmniejsza wysokość zasięgu pól od poziomu terenu, przy maksymalnym pochyleniu "TILT", wynosi 51,9 m.
W ekspertyzie dokonano analizy oddziaływania anten na poszczególnych azymutach w odległości do 70 m od wieży stacji bazowej telefonii komórkowej, w tej odległości na kierunkach azymutów brak jest zabudowań. Z kolei pomiary natężenia pola elektromagnetycznego przeprowadzone przez laboratorium badawcze zostały wykonane w odległościach do 160 m od stacji bazowej. Punkty pomiarowe były rozmieszczone na kierunkach działania anten, pomiędzy tymi kierunkami, a także przy zabudowaniach w miejscowości S.. Pomierzone wartości pola nie przekroczyły wartości dopuszczalnych.
W ww. ekspertyzie podniesiono, iż ponadnormatywne oddziaływanie (o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2) występuje jedynie w miejscach niedostępnych dla ludności. Mając na uwadze wspomnianą analizę występowania obszarów pól elektromagnetycznych, która jest integralną częścią projektu budowlanego, uwypuklono, że obszar ponadnormatywnego oddziaływania zawiera się w granicach działek: [...], [...], [...], [...], [...]. Istniejący obiekt w postaci stacji bazowej nie emituje zanieczyszczeń gazowych, pyłowych i płynnych oraz zapachów, nie są wytwarzane żadne odpady. Inwestycja nie emituje hałasu ani wibracji. Wieża nie ogranicza dostępu do światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Podkreślono, że wykonana budowa spełnia wszystkie warunki określone we wcześniejszych decyzjach administracyjnych, zaś prace zostały wykonane przy udziale osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zgodnie z obowiązującą sztuką budowlaną. Na podstawie wykonanych pomiarów elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego (PEM) stwierdzono, że w otoczeniu stacji bazowej [...] zlokalizowanej w miejscowości S., dz. nr [...] nie występuje obszar dostępny dla ludności, na którym elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące przekracza dopuszczalną wartość graniczną -7 V/m, określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.(Dz.U. nr 192, poz. 1883 z dnia 14.11.2003 r.) a zatem obiekt ten nie jest uciążliwy dla środowiska oraz ludności i normy przewidziane prawem nie są przekroczone. Potwierdzeniem tego faktu jest także przyjęcie przez Starostę [...] zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne.
W ekspertyzie potwierdzono, że stacja bazowa telefonii komórkowej operatora P. spełnia wszystkie warunki umożliwiające oddanie jej do użytkowania [s. 56 ekspertyzy] (...).
Końcowo wskazano, że na podstawie obliczeń przeprowadzonych w niniejszej dokumentacji dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. 2016 poz. 71), rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w w/wym. rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 7; § 3 ust. 1 pkt 8), wobec tego zostaje uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Podkreślono także, że na podstawie art. 71 ust 2 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017, poz. 1405)inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia [s. 94 ekspertyzy] (...).
Odnosząc się do wyników i przebiegu pomiarów rozkładu pola wokół źródła wskazano, że graniczna wartość gęstości mocy pól elektromagnetycznych w paśmie 300-300 000 MHz, wyznaczająca obszar ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego, wynosi 0,1 W/m2 lub 7 V/m.
Celem przeprowadzenia pomiarów rozkładu pola wokół źródła wyznaczono piony i kierunki pomiarowe w miejscach, w których mogą przebywać ludzie i gdzie istnieje prawdopodobieństwo występowania pól o wartościach większych od czułości zestawu pomiarowego. Piony pomiarowe zlokalizowano:
- wokół stacji bazowej [...];
- na kierunkach maksymalnego promieniowania anten stacji bazowej;
- przy drogach położonych w sąsiedztwie stacji bazowej.
W każdym pionie, jak wynika z ekspertyzy, badano natężenie pola w zakresie wysokości od 0,3 do 2,0 m nad terenem, przyjmując za wynik pomiaru maksymalny zmierzony poziom pola elektromagnetycznego i na podstawie uzyskanych wyników badania pola elektromagnetycznego wokół stacji bazowej telefonii komórkowej [...] ustalono, że w otoczeniu stacji w miejscach dostępnych dla ludności nie występują przekroczenia wartości dopuszczalnej równej 7 V/m.
Wskazano jednocześnie, na konieczność wykonywania pomiarów kontrolnych promieniowania elektromagnetycznego każdorazowo w razie zmiany warunków pracy obiektu, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów promieniowania, którego źródłem jest ten obiekt [s.91-92 ekspertyzy].
Biorąc powyższe pod uwagę rację należy przyznać Organowi odwoławczemu, że prawidłowo uznał za Organem I instancji wykonanie obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. (...) dotyczącą budowy przez P. stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. nr [...] A, na działce nr ewid. [...], w obrębie ewid. S. , gm. B., realizowanej w warunkach uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] wydanej przez Starostę [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Z..
W uzasadnieniu decyzji, PINB w P. podał ponadto, że P. przedłożyła wymagane decyzją dokumenty w wyznaczonym przez organ terminie. Dokonując sprawdzenia przedłożonej dokumentacji ustalono, że została ona opracowana przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe, będące członkami właściwych izb samorządu zawodowego. W opracowanej dokumentacji dokonano oceny konstrukcji wybudowanej wieży stacji bazowej oraz analizy oddziaływania zainstalowanych urządzeń na środowisko. Dodatkowo do ekspertyzy załączono sprawozdanie z badania rozkładu pół elektromagnetycznych w otoczeniu wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, wykonane przez akredytowane laboratorium badawcze [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P..
13. Wbrew zarzutom skargi podnieść należy, że ekspertyza techniczna wraz z inwentaryzacją wykonanych robót nie stanowi projektu budowlanego, o którym mowa w art. 34 P.b., tym samym nie podlega ona sprawdzeniu na podstawie art. 35 i nie musi zawierać elementów i uzgodnień wymaganych dla projektu budowlanego. Rację ma Organ uznając, że w sprawie Inwestor nie dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 36a P.b., tylko prowadził roboty po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, tym samym przedłożona w postępowaniu naprawczym dokumentacja nie stanowiła również projektu zamiennego, dla którego stawia się takie same wymagania, jak dla projektu budowlanego.
14. Sąd także podziela stanowisko Organu, że prowadzone postępowanie legalizacyjne nie jest bezpośrednio zależne od toczącego się postępowania dotyczącego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Bowiem wyrok tutejszego Sądu uchylający decyzję o pozwoleniu na budowę stanowił jedynie podstawę do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego procedury naprawczej.
15. Ponownego podkreślenia wymaga, że kontroli w tej sprawie podlegała jedynie decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku nałożonego inną decyzją i z tego zadania Organy obu instancji wywiązały się prawidłowo. Nie było bowiem przedmiotem tego postępowania badanie legalności budowy spornej stacji jako takiej, do czego w efekcie sprowadzały się zarzuty skargi.
16. Stąd też, biorąc pod uwagę powyższe Sąd skargę oddalił.