II SA/SZ 572/23

II SA/Sz 572/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Dziel /przewodniczący/
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 191
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. M. i D. M. na decyzję Inne z dnia [...] marca 2023 r. nr SZ.RUZ.4219.1.15.2022.EM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 27 marca 2023 r. nr SZ.RUZ.4219.1.15.2022.EM utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. PGW WP ( dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni", "organ I instancji") z dnia 25 listopada 2022 r., znak: SZ.ZUZ.4.4214.3.2020.TS. umarzającą postępowanie wobec L. P. w sprawie odtworzenia zlikwidowanych bez pozwolenia rowów melioracyjnych stanowiących działkę nr [...] w obrębie działki [...], ze stabilizacją dna rowu na rzędnej 13,80 m n.p.pm. w miejscu aktualnego nielegalnego oczka, z powodu naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] i okolicznych nieruchomościach.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
W dniu 15 lipca 2020 r. Dyrektor RZGW przekazał Dyrektorowi Zarządu Zlewni na postawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "K.p.a.") wniosek T. M. o wszczęcie postępowania administracyjnego o nakazanie właścicielom działki [...] w Ł. odtworzenia zlikwidowanych bez pozwolenia rowów melioracyjnych stanowiących działkę nr [...] w obrębie działki [...], ze stabilizacją dna rowu na rzędnej 13,80 m n.p.m. w miejscu aktualnego nielegalnego oczka, z powodu naruszenia stosunków wodnych na działce [...] i okolicznych nieruchomościach. Następnie w dniu 10 sierpnia 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.
W dniu 19 kwietnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni zawiadomił o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego z uwagi na rozszerzenie kręgu stron postępowania administracyjnego, jednocześnie informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.
Po przeprowadzeniu stosownego postępowania, Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z dnia 17 września 2021 r. znak: SZ.ZUZ.4.4214.3.2020.TS orzekł o umorzeniu postępowania wobec L. P. w powyższej sprawie, jako bezprzedmiotowe.
Dyrektor RZGW decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r., znak: SZ.RUZ.4210.1.14-1.2021.LK uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 17 września 2021 r.,
i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W toku ponownego postępowania organ I instancji uzyskał, od Starosty [...] (pismo z dnia 07 czerwca 2022 r., znak: SR.6341.14.1.2022.WZ) informacje, nt. prowadzonych przez ten organ postępowań administracyjnych na podstawie ustawy Prawo wodne w okresie od 2001 r. do 2018 r. dotyczących utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na działce [...] obręb L., gmina D., lub jakichkolwiek postępowań administracyjnych w oparciu o ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2021.1326 t.j.) w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, dotyczących działek [...], [...], [...]. [...] obręb Ł., gmina D. lub działki (przed podziałem w roku 2003) [...] obręb Ł., gmina D., decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji celu publicznego zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 t j.), stosownie do zaleceń organu odwoławczego.
Organ I instancji otrzymał od Wójta Gminy D. pisma z dnia 15 czerwca 2022r. związane z planem zagospodarowania przestrzennego oraz zawierające informacje dotyczące warunków zabudowy.
Ponadto organ I instancji zwrócił się do Geodety Powiatowego o udzielenie informacji w zakresie historii działki [...] oraz pismem z dnia 01 sierpnia 2022 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. o udzielenie informacji dotyczącej prowadzenia przez Starostę [...] w ramach swoich kompetencji jakichkolwiek postępowań administracyjnych w oparciu o ustawę z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 ze zm.), w zakresie wydanych decyzji lub przyjęciu zgłoszeń budowlanych, dotyczących działek [...], [...], [...], [...] obręb L., gmina D. lub innych działań, które organ podjął w ramach ww. ustawy.
Pismem z dnia 23 lipca 2022 r. Starosta [...] przesłał informację dotyczącą działki nr [...] obręb Ł., gmina D.. Natomiast pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r., przesłał informację dotyczące decyzji i zgłoszeń budowlanych. W dniu 8 września 2022 r. zaś, w uzupełnieniu przekazał dodatkowe informacje dotyczące decyzji budowlanych.
Ponadto organ I instancji, wykorzystał materiały zgromadzone w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 10 sierpnia 2020 r. znak SZ.ZUZ.4.424.7/20.2019.TS dotyczącym obowiązku likwidacji nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego - stawu zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...], przy granicy z działkami [...] i [...] (dr) obręb L., gmina D. (w tym protokół oględzin z dnia 28 lutego 2020 r. oraz wyjaśnienia stron).
Na podstawie zgromadzonego ww. materiału dowodowego, organ I instancji ustalił, że istnienie rowów na działce [...] (działka samego rowu) otoczonej pierwotnie działką nr [...], a następnie po podziale działką nr [...] obręb Ł. gm. D. było związane wyłącznie z produkcją rolniczą na ww. gruncie, nie służyło zaś innym celom. Z chwilą podziału działki nr [...] powstały działki nr: [...], [...], [...], [...], które w niewielkiej powierzchni znajdowały się w obszarze oddziaływania ww. urządzeń melioracyjnych. Na działkę [...] zostały wydane warunki zabudowy (Decyzja Nr [...] Wójta Gminy D. z dnia 14 sierpnia 2006 r.). w których została określona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ww. warunki zabudowy zostały skonsumowane, co potwierdza wydanie przez Starostę [...] decyzji Nr [...] z dnia 23 listopada 2007 r. udzielającej pozwolenia na budowę, która została wydana w oparciu o ostateczną decyzję nr [...] o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, w ocenie organu I instancji, działka nr [...] straciła charakter rolny, w stosunku do którego oddziaływanie miałyby urządzenia melioracyjne zlokalizowane na działce [...] Również część działki [...], na podstawie pisma Wójta Gminy D. z dnia 15 czerwca 2022 r. - zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. przyjętego Uchwalą nr [...] Rady Gminy D. z 08 września 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie ewidencyjnym Ł., posiada tereny przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej (1MN i 2MN) oraz przeznaczone jako "teren wód otwartych".
Ponadto, organ I instancji ustalił (na podstawie pisma Starosty [...] z dnia 23 lipca 2022 r.), że dla działki nr [...] rejestr gruntów Tom I założono w roku 1963. której właścicielem był Skarb Państwa natomiast władającym Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych-Rejonowy Oddział S.. Zgodnie z prowadzoną przez organ ewidencją urządzeń melioracyjnych na działce [...] w latach ok. 68 - 77 ubiegłego wieku zaewidencjonowane zostały urządzenia melioracyjne w postaci rowu. Następnie organ przeprowadził analizę operatu kolaudacyjnego wykonanego na zlecenie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. o nazwie "[...]" z roku 1998, którego zadaniem było wyrównanie bilansu wodnego jez. [...], poprawa jakości wody dopływającej do jeziora, ochrona użytków rolnych położonych w zlewni od skutków piętrzenia wody w jeziorze [...], uregulowanie stosunków wodnych zbiornika [...], przeciwdziałanie nadmiernemu trwałemu spadkowi poziomu wód gruntowych na terenach meliorowanych i przyległych, zachowanie w stanie pierwotnym niektórych cennych z punktu widzenia ochrony przyrody zespołów ekologicznych. Roboty ww. w operacie kolaudacyjnym obejmowały melioracje podstawowe - kanały, melioracje szczegółowe - rowy, rurociągi, pompownia [...]. zbiornik [...]. Roboty w zlewni jeziora [...] obejmowały również obszar wsi Ł.. Organ I instancji ustalił, na podstawie ww. operatu, że urządzenie wodne - rów, które zgodnie z EGiB stanowi działkę nr [...] , nie zostało objęte ww. inwestycją i nie zostało przewidziane do odbudowy na ww. obiekcie melioracyjnym. Organ I instancji zauważył, że w opisie technicznym i na żadnym załączniku mapowym do operatu, przedmiotowe urządzenie nie zostało wymienione. Jedynie w okolicach przedmiotowego rowu w operacie technicznym jest mowa o rowie C-11 (dz. nr [...], obręb Ł.), który, zgodnie z Ewidencją Gruntów i Budynków, miałby ewentualnie stanowić odbiornik dla rowu zlokalizowanego na działce nr [...]. W ocenie organu I instancji, prawdopodobnie, urządzenie wodne - rów, stanowiące wg EGiB działka nr [...], jest urządzeniem poniemieckim, widocznym na mapie z 1936 r.
W związku z powyższym, organ i instancji stwierdził, że zgodnie ze stanem faktycznym rowy na ww. działce tak w dniu złożenia wniosku o ich przywrócenie jak i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie istniały. Z protokołu oględzin sporządzonego na dzień 28 lutego 2020 r. dotyczącego części terenu posesji położonej w miejscowości Ł., na którym wykonany został staw (działki nr [...] i nr [...]) należący do L. P. bezsprzecznie wynika, że rowy nie istniały od wielu lat.
Organ I instancji, nadto przeanalizował wyjaśnienia udzielone przez G. P. (właściciela działki [...]) do protokołu oględzin, z których wynikało, że na działce od początku nie były widoczne rowy, brak rowów nie wpływał negatywnie na działkę nr [...], a także T. M., z których wynikało również, że brak było rowów na działce nr [...], natomiast kłopoty ze stanem jej działki zaczęły się jak właściciel działki nr [...] rozpoczął rozbudowę stawu i jego pogłębianie. W ocenie organu I instancji, powyższe wyjaśnienia, które wskazują nie tylko na dzisiejszy stan, ale także stan na przestrzeni lat wcześniejszych oraz stan faktyczny na działce [...], pozwala stwierdzić, że brak rowu nie powodował negatywnych skutków dla działki nr [...] a następnie po podziale dla działek nr: [...], [...], [...], [...].
Organ I instancji zwrócił także uwagę, że Starosta [...] w piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r., poinformował, że nie prowadził postępowań administracyjnych dotyczących utrzymania urządzeń melioracji wodnych na działce nr [...]. Nadto, ustalił, że w latach, w których zakładano ewidencję urządzeń melioracyjnych, aż do czasu wykonywania prac związanych z jeziorem [...] - [...] obowiązywał stan prawny związany z wykonywaniem urządzeń wodnych art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r., poz. 38 nr 230 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz.U. z 1985 r., poz. 13, nr 55), który na wykonanie urządzeń melioracyjnych a co za tym idzie także ich likwidację w latach 1985 – 2002, tj. do czasu obowiązywania ustawy Prawo wodne z 1974 roku nie wymagał uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Organ I instancji dokonał analizy ortofotomap z lat 2002 - 2003 oraz z 2007 – 2008, potwierdzając istnienie rowu na działce [...] obręb Ł., gm. D., natomiast na działce [...] już nie (w latach 2002 - 2003 brak śladu, jedynie słabo widoczny niewielki ślad przy działce [...]). Zdaniem organu I instancji w związku z powyższym brak wymogu pozwolenia wodnoprawnego na likwidację przedmiotowego urządzenia melioracyjnego oraz fakt, że po wykonaniu inwestycji melioracyjnej (operat kolaudacyjny z 1998 r.) przedmiotowy rów nie był ujęty w zestawieniu wykonywanych robót (odbudowa), można domniemywać, że istnienie rowu na działce [...], po wykonaniu inwestycji stało się zbyteczne i został zlikwidowany. Pozostała po nim jedynie dezaktualizowana ewidencja urządzeń melioracyjnych oraz ewidencja gruntów i budynków.
W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że złożony przez T. M. wniosek o "odtworzenie zlikwidowanych bez pozwolenia rowów melioracyjnych stanowiących działkę nr [...] w obrębie działki [...] (...)" nie daje podstawy do uznania, że właściciel działek [...] i [...] zlikwidował urządzenia melioracji wodnej. Zdeaktualizowany stan prawny (ewidencja gruntów i budynków oraz ewidencja urządzeń melioracyjnych), nie może stanowić przesłanki do uznania, że rów został zlikwidowany bez pozwolenia. Dalej organ wskazał, że aktualnie odbudowanie rowu na terenie działki [...], który został wcześniej zlikwidowany nie może być wykonane bez uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego, dla którego na nowo zostanie ustalony cel urządzenia wodnego. W takim przypadku zdaniem organu, należy zastosować wprost przepisy art. 389 pkt 6 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy Prawo wodne.
Wobec powyższego, uznawszy, że nie jest możliwe nakazanie odtworzenia rowu melioracyjnego, w oparciu o art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625, z późn. zm., dalej "P.w.", "Prawo wodne"). ustawy Prawo wodne, organ I instancji na podstawie art. 105 K.p.a. organ I instancji umorzył postępowanie wobec L. P. w sprawie jako bezprzedmiotowe, przyjmując, że nie istnieje przedmiot postępowania - urządzenie wodne - rów nadziałce [...] obręb L., gm. D..
W odwołaniu od ww. decyzji T. i D. M. (dalej: "skarżący") zarzucili naruszenie prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 25 listopada 2022 r., znak: SZ.ZUZ.4.4214.3.2020.TS, zobowiązanie L.. P. do złożenia jednoznacznych wyjaśnień: kiedy i w oparciu o jakie pozwolenie zlikwidowała urządzenie wodne jakim jest rów melioracyjny na dz. [...], którego drożność zobowiązała się zachować w 2011 r. celem zapewnienia przemieszczania się płazów chronionych w obszarze Natura 2000, wydanie decyzji nakazującej odtworzenie rowów melioracyjnych na działce [...] w Ł. celem przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych w okolicy działki [...] w Ł. oraz nakazującej likwidację wszelkich szkód, w tym drzewostanie powstałych w wyniku zalewania działki [...] i [...] w Ł. od października 2018 r., corocznie od jesieni do wiosny po szyjki korzeniowe drzew, co doprowadziło do ich całkowitego lub częściowego obumarcia.
Organ odwoławczy decyzją z dnia 27 marca 2023 r. o numerze jw. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Na wstępie organ odwoławczy przywołał treść art. 191 ust. 1 P.w. Wskazał także, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, aby właściwy organ mógł skorzystać z dyspozycji art. 191 ust. 1 P.w. i wydać decyzję nakazującą właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, powinien ustalić w prowadzonym przez siebie postępowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji.
Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, organ odwoławczy wskazał , iż po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego stwierdza, iż nie zaistniała pierwsza przesłanka umożliwiająca skorzystanie z dyspozycji art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, z uwagi na fakt, iż zgodnie z ortofotomapami od 2002 r. na działce nr [...] obręb Ł., gm. D. brak jest rowu melioracyjnego, a jedynie widać niewielki ślad przy działce nr [...], co powoduje, iż brak jest urządzenia wodnego na danym terenie.
Zdaniem organu odwoławczego, wniosek o odtworzenie zlikwidowanych bez pozwolenia rowów melioracyjnych stanowiących działkę [...] w obrębie działki [...] złożony w dniu 1 lipca 2020 r. nie daje podstawy do uznania, że właściciel działek [...] i [...] zlikwidował urządzenia melioracji wodnej. Faktycznie bowiem na dzień złożenia wniosku urządzenie nie istnieje. Jedynie niezaktualizowany stan prawny (ewidencja gruntów i budynków oraz ewidencja urządzeń melioracyjnych) nie może stanowić przesłanki do uznania, że rów został zlikwidowany bez pozwolenia.
W niniejszym przypadku zatem brak tych urządzeń na przestrzeni lat 2002-2018 nie mógł i nie powodował negatywnych zmian stosunków wodnych. O ile więc przedmiotowe rowy ziemne w wyniku wieloletnich zaniedbań i zaniechań w zakresie właściwej konserwacji utraciły swoje parametry techniczne charakterystyczne dla tego typu urządzeń wodnych, jak długość trasy, głębokość, szerokość w dnie, nachylenie skarp i spadek podłużny, o tyle jednak utrata parametrów technicznych nie była wynikiem robót (w tym przypadku zasypania koryta rowu), lecz zaniechania jego właściwego utrzymania, które doprowadziło do zaniku koryta urządzenia, z widocznymi w chwili obecnej już tylko rzadkimi śladami jego trasy, w postaci płytkich zagłębień terenowych w miejscach dawnego przebiegu koryta.
Właściwe utrzymanie tego typu urządzeń, jak wskazano w decyzji, wymaga wykaszania i wygrabiania skarp i dna rowu oraz odmulania jego koryta wraz z właściwym rozplantowaniem urobku, w tym likwidacji obsypisk i zatorów w korycie rowu. Zaniechanie prac konserwacyjnych prowadzi w szybkim stopniu do zarastania koryta rowu, jago zamulania, obsypywaniu i rwaniu skarp i stopniowemu i postępującemu wypłycaniu koryta, co często w krótkim czasie i co miało miejsce w niniejszej sprawie prowadzi do całkowitej degradacji urządzenia, czyli stanu uniemożliwiającego przywrócenie jego pierwotnych parametrów technicznych poprzez prace konserwacyjne, lecz jedynie poprzez jego odbudowę, co wymaga obecnie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zaniechanie prac konserwacyjnych nie stanowi jednak likwidacji urządzenia, która to likwidacja sama w sobie jest działaniem technicznym, charakteryzującym się i dającym opisać jako roboty o określonym zakresie. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż zgodnie z ustaleniami organu I instancji w ewidencji urządzeń melioracyjnych na działce [...] obręb Ł. znajdują się rowy melioracyjne, jednakże zgodnie z aktualnym stanem faktycznym przedmiotowe rowy melioracyjne nie istnieją co najmniej od 2002 r., co potwierdza analiza ortofotomap jak i złożone wyjaśnienia stron. Powyższe ustalenia potwierdzają, iż przedmiotowe rowy uległy dekapitalizacji, czyli fizycznemu zużyciu, w wyniku braku systematycznej konserwacji. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, iż dla wydania decyzji, o której mowa w art. 191 P.w., konieczne jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy stanem konkretnego urządzenia wodnego, a szkodliwym oddziaływaniem tego urządzenia na wody lub grunty. Nakazanie właścicielowi urządzenia przywrócenia jego funkcji, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód może bowiem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy w sprawie zostanie jednoznacznie ustalone, że stan urządzenia powoduje szkodliwe oddziaływanie na określone wody lub grunty. W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia G. P. i T. M., odnośnie do braku rowu na działce [...], wskazują, iż dekapitalizacja rowów melioracyjnych przed 2002 r., w latach 2002-2018 nie powodowała negatywnych zmian stosunków wodnych. Organ odwoławczy dalej w decyzji odwołał się do przedłożonej przez T. M. opinii biegłego dendrologa dr hab. inż. M. K., stwierdzając, że na podstawie twierdzeń tam zawartych nie można powiązać braku istnienia rowów melioracyjnych od co najmniej 2002 r., z obecnym obumieraniem drzew na działkach nr [...] i [...].
Następnie organ odwoławczy powołał treść art. 105 K.p.a i wskazał na poglądy judykatury, że w przypadku stwierdzenia przez organ braku przesłanek z art. 191 ustawy Prawo wodne, dotyczących nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, jako prawidłowe rozstrzygnięcie należy uznać zarówno decyzję odmawiającą nałożenia nakazów dotyczących odtworzenia lub przywrócenia funkcji urządzenia, jak i w zasadzie tożsamą w skutkach decyzję umarzającą postępowanie.
Za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a., 77 §1 K.p.a. oraz 107 K.p.a.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.), organ odwoławczy stwierdził, że rowy melioracyjne na działce nr [...] obręb Ł. nie istnieją co najmniej od 2002 r., co powoduje iż nowe stosunki wodne zostały ukształtowane przed wejściem w życie Uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia 8 września 2011 r.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, za organem I instancji, że stosownie do treści art. art. 389 pkt 6, art., art. 16 pkt 65 lit. a, art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, na wykonanie urządzenia wodnego obejmującego jego odbudowę należy uzyskać pozwolenie wodnoprawne.
Podsumowując, zdaniem Dyrektora RZGW zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie sposób przyjąć, że ww. przepisy zostały naruszone.
Na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 27 marca 2023 r. T. M. i D. M. złożyli skargę do WSA w Szczecinie.
Zaskarżonej decyzji zarzucili:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wejście w kompetencje własne Gminy i wydanie decyzji sprzecznej z aktem prawa miejscowego: Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia 8 września 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie ewidencyjnym Ł., w zakresie ustaleń wymienionych w § 7. dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, tj.:
- ust. 1. Cała powierzchnia obszaru opracowania znajduje się w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Jezioro [...]" [...] w związku z tym w granicach obszaru zmiany w planie nie mogą być realizowane przedsięwzięcia mogące negatywnie wpływać na siedliska oraz gatunki, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 -
- ust. 2. pkt. 3 W zakresie ochrony środowiska ustala się taki sposób zagospodarowania terenu by nie zmieniać kierunków odpływu wód gruntowych i powierzchniowych na terenach sąsiednich;
- ust. 2. pkt. 5 zachowanie istniejącego na obszarze zmiany w planie rowu melioracyjnego (obecnie w formie oczka wodnego)
Poprzez nie uwzględnienie w skarżonej decyzji ww. wymogów planu zagospodarowania przestrzennego utrwalono niezgodne z prawem negatywne oddziaływanie na siedlisko żab, ropuch i innych prawem chronionych gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, utrwalono spływ nadmiaru wód na działkę skarżących zamiast rowami melioracyjnymi do [...] i [...], co powoduje zalewanie i obumieranie drzew na działce skarżących, oraz niższy poziom wody i zarastanie [...], co pogarsza warunki siedliskowe chronionych gatunków ptaków.
2) naruszenie art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej mającej za zadanie wywołanie skutków jak przy zmianie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, bez wymaganej prawem procedury określonej w art. 27 ww. ustawy i wbrew uzgodnieniom poprzednika prawnego Wód Polskich, określonych w pominiętym przez RZGW w S. wniosku Z. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. z dnia 23 listopada 2009 r. znak: [...] wydanego w postępowaniu konsultującym zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [...] w Ł., podczas gdy zmiana planu może nastąpić tylko w takim trybie w jakim była uchwalona, zaś Organ, z którym uzgodniono projekt planu miejscowego, ponosi koszty zmiany tych projektów, spowodowane późniejszą zmianą stanowiska.
3) naruszenie przepisu art. 191 w zw. z art. 401 i 402 w zw. z art. 234 ust. 1 i 2 ustawy
Prawo Wodne poprzez ich niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, iż w sprawie nie zachodzą warunki do wydania decyzji nakazującej odtworzenie rowów melioracyjnych stanowiących działkę nr [...].
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
1. naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy w żadnym razie nie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie, a sprawa powinna być załatwiona decyzją merytoryczną. Przedmiotem postępowania są szkody wyrządzone naruszeniem stosunków wodnych i nakazanie właścicielowi rowów na działce [...] przywrócenia poprzedniej funkcji tego urządzenia, oraz nakazanie likwidacji szkód wynikających z likwidacji rowów melioracyjnych i nielegalnego wyrobiska torfu, a te są w pełni realne. Fizyczne istnienie lub nie rowów melioracyjnych jest tylko jedną z okoliczności sprawy, które spowodowały naruszenie stosunków wodnych. Stwierdzenie w toku postępowania, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, lecz jedynie zmianę kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy.
2. naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie dostatecznych ‘kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające w szczególności na zapełnieniu zaniechań i braków w ustaleniach faktycznych własnymi założeniami i domniemaniem organu o rzekomym wyłączeniu z produkcji rolnej działek [...] i [...], podczas gdy:
- zarówno na działce [...] jak i [...] aktualnie jest prowadzona działalność rolnicza więc twierdzenie, że zlikwidowanie rowów na działce nr [...] w Ł. na skutek nie wykonywania przez L. P. od 2004 r. przewidzianych w Ustawie Prawo Wodne obowiązków właściciela rowów melioracyjnych, nie wpływa na stosunki wodne, kierunki przepływu wód i poziom wód na sąsiednich działkach, oraz zdolności produkcyjne gleby i jej uprawę jest nieprawdziwe;
- twierdzenie, że likwidacja wyrobiska po torfie o objętości ponad 3300 m3 (ilość nielegalnie wydobytej kopaliny wg obliczeń Okręgowego Urzędu Górniczego w P.) na mocy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia 10 sierpnia 2020 r. znak: [...] i nie odtworzenie rowów melioracyjnych na działce nr [...] z uwzględnieniem istniejących źródeł napiętych wody na działce nr [...] i wysokiego poziomu wód gruntowych (łęgi) - nie wpłynie na stosunki wodne, kierunki przepływu wód i poziom wód na sąsiednich działkach, oraz zdolności produkcyjne gleby na działce [...] i jej. uprawę jest nieprawdziwe;
- pominięto fakt, iż nielegalne wyrobisko po torfie, którego wydobycie rozpoczęto w lipcu 2005 r., gdy charakteryzowało się wielkością do 700 m2 i głębokością od 0,75 m do 1,5 m fizycznie pełniło rolę rowów melioracyjnych, zaś likwidacja wielokrotnie większego wyrobiska (ponad 1500 m2 powierzchni i ok. 3 m głębokości) bez odtworzenia rowów będzie miała diametralny wpływ na okolicę, gdyż woda nie odpływająca rowami w kierunku [...] i dalej do Rezerwatu [...] będzie rozlewała się w sposób niekontrolowany po okolicy, powodując obumieranie kolejnych drzew na działce skarżących i ustalając poziom wody gruntowej powyżej posadowienia fundamentów zaprojektowanego na działce [...] budynku, uniemożliwiając rozpoczęcie budowy budynku, na który pozwolenie uzyskano w 2007 r.;
3. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, oraz wydanie decyzji w oparciu o wybiórczą analizę materiału dowodowego, a w konsekwencji brak obiektywnej oceny, czy dane okoliczności są udowodnione:
- brak odniesienia się do dowodu, załączonego do akt przez skarżącą: z dokumentu poprzednika prawnego Wód Polskich - Z. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S.: Wniosku z dnia 23 listopada 2009 r. znak: [...] wydanego w postępowaniu konsultującym zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [...] w Ł. ustalającego budowę 4 budynków jednorodzinnych jednoznacznie nakładających na właścicielkę działek nr [...] i [...] w Ł. obowiązek zachowania właściwego funkcjonowania urządzeń melioracji szczegółowych poprzez zachowanie ich drożności i właściwego stanu technicznego, oraz kierunku odpływu wody, a także zakazu naruszania stosunków wodnych na terenach przyległych.
- brak w aktach decyzji środowiskowych i ekofizjografii wykonanych na zlecenie Wód Polskich podważających decyzje środowiskowe i ekofizjografie wytworzone przez uprawnione osoby w ramach postępowań o uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] w Ł., które skutkowały wydaniem przez poprzednika prawnego Wód Polskich ww. stanowiska odnośnie rowów melioracyjnych stanowiących działkę nr [...], a tym samym brak jakichkolwiek merytorycznych podstaw do zmiany stanowiska Wód Polskich wyrażonego przez ich poprzednika prawnego w 2009 r. lub brak informacji, iż organ w toku postępowania doszedł do wniosku, że dokumenty na podstawie których dokonano zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki [...] w Ł. poświadczały nieprawdę, w związku z czym na podstawie art. 304 §2 k.p.k. zawiadomił on organy ścigania o popełnionym przestępstwie;
- brak w aktach dowodów wskazujących w jaki sposób kształtują się stosunki wodne w okolicy działki [...] w Ł. po likwidacji wyrobiska o objętości ponad 3300 m3 i nie odtworzeniu rowów, uwzględniając istniejące źródła napięte wody i wysoki poziom wód gruntowych, od którego nazwę nadano miejscowości - Ł.. Nie ma dowodów wskazujących w jaki sposób wpływają one na uprawy rolne na działce [...] i siedliska rozmnażania chronionych płazów.
- brak odniesienia się organu do faktu, iż podczas oględzin w terenie w dniu 28 lutego 2020 r. w obecności urzędników Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdzono, że aktualny poziom wody gruntowej znajduje się powyżej posadowienia fundamentów zaprojektowanego na działce [...] budynku;
- brak odniesienia się do dwóch opinii biegłego dr hab. inż. M. K. ze stycznia 2023 r., który w opiniach jednoznacznie wskazał, iż przyczyną obumarcia drzew na działce [...] były szczegółowo udokumentowane ziemne prace mechaniczne na działce [...] , które z pewnością w sposób znaczący i negatywny dla gatunku modrzew europejski zmieniły warunki siedliskowe i hydrotechniczne terenu;
4. naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dostatecznie jasnych motywów podjęcia skarżonej decyzji, w szczególności jakie przesłanki bezprzedmiotowości ustalił organ przed umorzeniem postępowania.
Skarżący wnieśli o:
1. uchylenie skarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 marca 2023 r. znak: SZ.RUZ.4219.1.15.2022.EM;
2. wydanie decyzji nakazującej odtworzenie rowów melioracyjnych na działce nr [...] w Ł. celem przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych w okolicy działki [...] w Ł., oraz nakazującej likwidację wszelkich szkód, w tym w drzewostanie powstałych w wyniku zalewania działki [...] i [...] w Ł. od października 2018 r., corocznie od jesieni do wiosny po szyjki korzeniowe drzew, co doprowadziło do ich całkowitego lub częściowego obumarcia,
ewentualnie:
przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia niższej instancji;
3. przeprowadzenie dowodów z niżej wymienionych dokumentów na okoliczności w nich wskazane:
- Dowód 1; Uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia 8 września 2011 r. na wykazanie faktu sprzeczności skarżonej decyzji z aktem prawnym prawa miejscowego tj. planem zagospodarowania przestrzennego;
- Dowód 2: Wniosek z dnia 23 listopada 2009 r. Z. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. znak: [...] na wykazanie faktu nałożenia na właścicielkę działki [...] i [...] obręb Ł. obowiązku zachowania właściwego funkcjonowania urządzeń melioracji szczegółowych poprzez zachowanie ich drożności i właściwego stanu technicznego, oraz kierunku odpływu wody, a także zakazu naruszania stosunków wodnych na terenach przyległych;
- Dowód 3: Postanowienie Z. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. z dnia 27 lutego 2006 r. znak: [...] na wykazanie faktu nałożenia na właścicielkę działki [...] w Ł. obowiązku utrzymania drożności i właściwego stanu technicznego rowów melioracyjnych;
- Dowód 4: Opinia uzupełniająca nr 2 biegłego dr hab. inż. M. K. z marca 2023 r. na wykazanie faktu spowodowania szkód poprzez likwidację rowów i zaburzenia stosunków wodnych powodujących podtopienia, także po likwidacji nielegalnego zbiornika wodnego;
- Dowód 5: a-d: Aktualne zdjęcia modrzewi na działkach [...] i [...], na wykazanie faktu, iż najbardziej obumarły drzewa znajdującej się najbliżej zlikwidowanego wyrobiska po torfie, a tym samym zalane do najwyższego poziomu;
4. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych;
W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały uszczegółowione.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W replice skarżących, na odpowiedź organu na skargę, zawartej w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2023 r., podtrzymali skargę i jej zarzuty, przedstawiając dodatkową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora RZGW z 27 marca 2023 r., którą organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 25 listopada 2022 r., umarzającą postępowanie wobec L. P. w sprawie "odtworzenia zlikwidowanych bez pozwolenia rowów melioracyjnych stanowiących działkę nr [...] w obrębie działki [...], ze stabilizacją dna rowu na rzędnej 13,80 m n.p.pm. w miejscu aktualnego nielegalnego oczka, z powodu naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] i okolicznych nieruchomościach".
Na wstępie trzeba zaznaczyć, że organy prawidłowo rozpoznały, że treść wniosku skarżących, adresowanego omyłko do Dyrektora RZGW i przekazanego według właściwości organowi I instancji, dotyczyła zastosowania art. 191 Prawa wodnego.
Wobec tego, że skarżący w skardze powołują się również na art. 234 Prawa wodnego oraz nieprawidłowości w działaniu organów zarówno Wód Polskich jak i gminy, wskazać należy na dokonany przez ustawodawcę podział właściwości rzeczowej organów w kwestiach z jednej strony dotyczących spraw zmian stanu wody i zakazu odprowadzania wody, a z drugiej spraw dotyczących urządzeń wodnych. W 2017 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego gruntownie przebudowująca system regulacji prawa wodnego i zmieniającego właściwość niektórych organów, przez wprowadzenie ustawy Prawo wodne z 2017 r., uchylającej poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017, poz. 1121 ze zm., dalej: "P.w. z 2001 r."). Jednakże w kwestiach podnoszonych przez skarżących zarówno w poprzednio obowiązującej ustawie, jak i w ustawie nowej, istnieje podział właściwości rzeczowej (P.w. z 2001 r. - odpowiednio art. 64a i art. 64b dotyczące urządzeń wodnych – właściwość starosty oraz art. 29 wójt, burmistrz lub prezydent miasta; P.w. z 2017 r. – odpowiednio art. 190, art. 191 – dyrektor zarządu zlewni oraz art. 234 - wójt, burmistrz lub prezydent miasta).
W kontrolowanej sprawie dotyczącej przesłanek nakazania odtworzenia zlikwidowanych bez pozwolenia rowów melioracyjnych nie ulega wątpliwości, że uprawnionym do stosowania art. 191 Prawa wodnego był Dyrektor Zarządu Zlewni. Bezspornie postępowanie w trybie art. 191 Prawa wodnego jest postępowaniem odrębnym od określonego w art. 234 tej ustawy.
Należy tu podkreślić, że jedynie sprawa dotycząca odtworzenia rowu melioracyjnego, a więc dotycząca urządzenia wodnego, była przedmiotem rozstrzygania w zaskarżonej decyzji i tylko ta sprawa może być objęta kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu. Mimo zatem wzajemnych powiązań faktycznych i oddziaływań pomiędzy przedmiotami wskazanych wyżej postępowań, ustalenia i okoliczności dotyczące innych postępowań czy to przed Dyrektorem Zarządu Zlewni, czy też przed Wójtem Gminy, nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. W związku z powyższym również związane z tą problematyką obszerne zarzuty skargi, dotyczące skutków naruszenia stosunków wodnych, w tym w strefie Natura 2000, czy oddziałujące na możliwość realizacji budowy na zalanej działce, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wyrażane niezadowolenie skarżących z niezałatwienia sprawy administracyjnej, którą postrzegają jako istotną, a dotyczącą zmiany stosunków wodnych nie mogło dać organom Wód Polskich w niniejszej sprawie kompetencji do wykroczenia poza upoważnienie ustawowe. Jeszcze raz należy podkreślić, że organy Wód Polskich nie mogą orzekać w sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie, a ich uprawnienia ograniczają się do urządzeń wodnych.
Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora RZGW z 27 marca 2023 r. Sąd stwierdził, że decyzja ta odpowiada prawu.
Zgodnie z ww. art. 191 ust. 1 i 2 P.w. w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (ust. 1). W decyzji tej określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód (ust. 2). Jak stanowi ponadto art. 191 ust. 5 P.w. stroną postępowania w sprawie wydania ww. decyzji jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód.
Decyzja wydawana na gruncie ww. przepisu zwana jest tzw. decyzją restytucyjną, mającą na celu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). Celem zaś nadrzędnym, wydawanych na gruncie ww. przepisu decyzji restytucyjnych, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód.
W ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie poprzedzone decyzją organu I instancji, zostało oparte na prawidłowej podstawie prawnej, która została poddana należytej wykładni, zaś jego wydanie poprzedzało wyczerpujące wyjaśnienie podstaw faktycznych tego rozstrzygnięcia.
Aby bowiem właściwy organ mógł skorzystać z dyspozycji art. 191 ust. 1 P.w. i wydać decyzję nakazującą właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia lub jego odtworzenie (a więc decyzji merytorycznej pozytywnej), powinien ustalić w prowadzonym przez siebie postępowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji.
Organy w rozpoznawanej sprawie stwierdziły, że na wskazywanej we wniosku działce nr [...] objętej postępowaniem nie istnieje już urządzenie wodne w postaci rowu melioracyjnego lub jest ono w zaniku. Przy czym nastąpiła jego naturalna likwidacja, bez udziału właściciela działki.
W pierwszej kolejności ocenić należy stawiane powyższemu stanowisku zarzuty naruszenia prawa procesowego w powyższym zakresie bowiem prawidłowość prowadzenia postępowania jest warunkiem umożliwiającym zajęcie się ewentualnymi uchybieniami materialnoprawnymi. W ocenie Sądu organy dokonały wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko szczegółowo i przekonująco wyraziły w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Organ I instancji podjął ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie wszechstronnego materiału dowodowego, który został zgromadzony w sposób wyczerpujący do wydania rozstrzygnięcia. Zarówno decyzja organu I instancji jak i zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 ani art. 8 K.p.a. Organy obu instancji sprostały wszystkim zasadom procedury administracyjnej, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poczynione w sprawie ustalenia faktyczne i przyjmuje je za własne vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn.. akt II FPS 8/09).
Organ I instancji, w przedmiocie badanego wniosku, dotyczącego odtworzenia rowu melioracyjnego na działce [...], w celu ustalenia istotnych dla postępowania okoliczności, zleconych przez organ odwoławczy, a więc w pierwszej kolejności co do istnienia na działce rowu (– a więc przedmiotu postępowania), ustalenia okresu i sposobu jego likwidacji, zwrócił się do innych organów o udzielenie stosownych informacji, w tym do starosty, geodety powiatowego, wójta gminy, analizował mapy terenu, a także dowody zgromadzone w odrębnym postępowaniu toczącym się przed tym organem.
W ocenie Sądu, organy badając zgromadzone dokumenty prawidłowo oceniły, że urządzenie wodne, w postaci rowu melioracyjnego na działce [...], nie istnieje.
Przede wszystkim, prawidłowo w niniejszej sprawie w punkcie wyjścia stwierdzono, że zadania rowu melioracyjnego na działce [...], otoczonej działką [...] (przed jej podziałem w 2003 r.), a po podziale działką [...], były związane wyłącznie z produkcją rolną na ww. gruncie, nie zaś z innymi celami. Ponadto, organ I instancji prawidłowo rozpoznał, że działka [...], utraciła charakter działki rolnej z chwilą uzyskania decyzji z dnia 14 sierpnia 2006 r. o warunkach zabudowy oraz z dnia 23 listopada 2007 r. po pozwoleniu na budowę. W tym zakresie organ zasadnie również zwrócił uwagę na zapisy uchwały nr [...] Rady Gminy D. z 8 września 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, gdzie stwierdzono, że działki w obrębie ewidencyjnym Ł. są przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego, w ocenie Sądu, twierdzenia skarżących, że nieprawdziwe jest ustalenie, że działka [...] straciła charakter rolny nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w decyzjach wydanych w sprawie warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.
Zdaniem Sądu, organ I instancji, prawidłowo następnie ocenił znaczenie widniejących w ewidencji gruntów (wpis dla działki w 1963 r.) zapisów odnośnie do działki [...], że nie może to być stan faktyczny wiążący dla sprawy, skoro z innych dowodów bezsprzecznie wynika, że na dzień złożenia przedmiotowego wniosku i na dzień orzekania, ale i już wcześniej, przedmiotowego rowu melioracyjnego nie było i nie mógł spełniać swojej roli, gdyż zaniechanie prac konserwacyjnych na przestrzeni wielu lat, skutkowało utratą jego funkcji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokładnie opisał stan spornego urządzenia. Zdaniem Sądu, zasadne było odwołanie się do otrzymanej z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. opinii pn. "[...]" z roku 1998, w której opisano roboty inwestycyjne obejmujące melioracje podstawowe - kanały, melioracje szczegółowe - rowy, rurociągi, pompownię [...], zbiornik [...], w tym również na obszarze wsi Ł.. Organ I instancji na tej podstawie ustalił, że rów na działce nr [...] już w 1998r. nie został przewidziany do odbudowy. Ponadto, zbadano mapy terenu m.in. z 1936 roku, stwierdzając, że rów jest urządzeniem poniemieckim. Brak śladu rowu na działce [...] , a jedynie jego ślad przy działce [...], został potwierdzony za pomocą ortofotomap z 2002 r. oraz z lat 2007 - 2008.
Brak rowu melioracyjnego, potwierdziły ustalenia wynikające z protokołu oględzin z 28 lutego 2020 r. przeprowadzonych, w odrębnym postępowaniu dotyczącym likwidacji nielegalnego stawu na działce [...] oraz składane tamże wyjaśnienia przez właścicieli działek.
Istotne dla sprawy było również ustalenie, że organy gminy nie prowadziły żadnych postępowań administracyjnych dotyczących utrzymania urządzeń melioracyjnych na działce [...] na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r., a więc w stanie prawnym, w którym wykonanie, eksploatacja, likwidacja urządzenia wodnego wymagała pozwolenia wodnego.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadny był wniosek, że urządzenie melioracyjne na działce [...], prawdopodobnie poniemieckie, zostało uznane za zbyteczne i nie było utrzymywane w stanie należytym wcześniej, a więc w okresie gdy nie obowiązywało Prawo wodne z 2001 r. oraz sformalizowane wymogi co do budowania, eksploatacji, utrzymania i likwidacji urządzeń wodnych. Taka likwidacja naturalna, związana z utratą przydatności i funkcji, nie mogła zostać uznana za nielegalną. Sąd podziela zatem stanowisko organów, że w zakresie nienależytego utrzymania, zaniechania konserwacji i doprowadzenia do naturalnej likwidacji rowu nie należy czynić odpowiedzialnym właściciela działek [...] i [...] - L.. P.. W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo rozpoznał, że z całokształtu okoliczności nie wynikają takie działania właściciela na ww. działkach, które świadczyłyby o nielegalnym usunięciu urządzenia, tak jak to udowodniono w postępowaniu dotyczącym powstania nielegalnego stawu (co do którego wydano decyzję o likwidacji w dniu 10 sierpnia 2020r.).
Fakt, że zaprzestanie konserwacji rowów doprowadziło do ich naturalnej likwidacji, zaniknięcia w dłuższym okresie czasu, przekonuje Sąd, że na ww. działce (znajdującej się w obrębie Ł., gm. D.) brak jest aktualnie spornych urządzeń wodnych. Nie zaistniała zatem podstawowa przesłanka do nałożenia obowiązków w trybie art. 191 ustawy - Prawo wodne, tj. istnienia na danym terenie urządzenia wodnego. Jeżeli urządzenie wodne nie istnieje - nie można mówić ani o jego utrzymywaniu, ani badać, czy owo utrzymywanie jest "nienależyte" i jakie są następstwa owego nienależytego utrzymania urządzenia wodnego (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 lutego 2020 r., II SA/Bd 944/19).
Mając zatem na uwadze treść art. 191 ust. 1 i 2 P.w. oraz całokształt przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, tut. Sąd stoi na stanowisku, że organy należycie wywiązały się z ciążących na nich obowiązków procesowych, ustalając czy i jakie urządzenia melioracyjne znajdują się na działkach, jaki jest ich stan oraz czy i kto, w jaki sposób je zlikwidował. Tym samym organy w sposób prawidłowy ustaliły okoliczności faktyczne istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy oraz zastosowały właściwą podstawę prawną zapadłych rozstrzygnięć, którą prawidłowo zinterpretowały i należycie wyjaśniły. Jak już wyżej wskazano, organy oceniły przy tym cały zebrany materiał dowodowy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, czego wyrazem są pisemne motywy zapadłych rozstrzygnięć, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację, a więc odpowiadające warunkom opisanym w art. 107 § 3 K.p.a. Wynika z nich wprost jakie ustalenia zadecydowały o wydaniu zaskarżonej decyzji i na jakich podstawach dowodowych zostały one oparte, a także zawierają odniesienie do argumentacji powołanej w odwołaniu. Wnioski te są logiczne, a zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji proces dedukcyjny jest jasny i precyzyjny oraz odnosi się do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, znajdując w nim całkowite oparcie.
Skoro ponad wszelką wątpliwość ustalono, że nie została spełniona pierwsza z przesłanek nałożenia obowiązków na podstawie art. 191 P.w., brak jest urządzenia wodnego, a likwidacja nastąpiła naturalnie, bez udziału właścicieli gruntu, to w konsekwencji zarówno organ, jak i Sąd nie są władni oceniać zasadności zarzutów dotyczących skutków tego braku. Przy tym, skarżący nie przedstawili żadnych dowodów skutecznie podważających ocenę organów co do braku urządzeń wodnych.
Wyjaśnić wobec tego należy, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, tym bardziej jeżeli zgromadzony materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Zawarta w uzasadnieniu skargi polemika, nie znajdująca oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie mogła więc odnieść zamierzonego przez skarżących skutku. Nie zawiera ona żadnych przekonywujących argumentów uzasadniających zaprezentowane w niej stanowisko. Należy przy tym podkreślić, że ani niezgodny z oczekiwaniami skarżących wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ani też subiektywne ich przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Odnośnie do zarzutu braku odniesienia się do opinii biegłego dr hab. inż. M. K., wskazać należy wskazać, że opinia ta nie została pominięta. Organy obydwu instancji odniosły się do niej w decyzjach. Jednakże nie mogła mieć ona znaczenia rozstrzygającego w sprawie, gdyż dotyczyła tylko następstw nienależytego utrzymania urządzeń wodnych (a więc obumierania drzew), a nie rozpoznania urządzeń wodnych, jego stanu, czy do ich likwidacji doszło w sposób legalny. Co do zasady opinia biegłego dotycząca stanu urządzeń wodnych może być w postępowaniach dotyczących takich urządzeń przydatna, o ile na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można dokonać ustaleń stanu faktycznego bez zasięgania wiedzy specjalistycznej. Mając na uwadze poczynione przez organy w niniejszej sprawie ustalenia, opinia biegłego nie jest, zdaniem Sądu, wymagana a przedstawiona przez stronę podlega tak jak każdy inny dowód w sprawie, swobodnej ocenie organu, co do jego wartości dowodowej, wiarygodności oraz przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty skarżących w tym zakresie były zatem niezasadne, skoro ww. opinia nie mogła mieć znaczenia dla sprawy.
Sąd nie stwierdził również, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro sporny rów melioracyjny na działce nr [...] obręb Ł. nie istniał co najmniej od 2002 r., to zasadnie przyjęły organy, że nowe stosunki wodne zostały ukształtowane przed wejściem w życie Uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia 8 września 2011 r.
Reasumując, w sprawie niniejszej wykazany brak urządzeń wodnych na przedmiotowych działkach wyklucza zastosowanie dyspozycji art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Nie ujawniły się okoliczności mogące stanowić podstawę do władczego działania organu poprzez sformułowanie wobec właścicieli urządzeń wodnych stosownych nakazów w tym związanych z podnoszonymi zarzutami w skardze odnośnie negatywnego oddziaływania na środowisko. Z tego względu organ zasadnie umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.
Przy tym, odnosząc się do zarzutu niewydania decyzji merytorycznej i umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd podziela stanowisko, że w przypadku stwierdzenia braku przesłanek z art. 191 P.w. dotyczących nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, jako prawidłowe rozstrzygnięcie należy uznać zarówno decyzje odmawiającą nałożenia nakazów dotyczących odtworzenia lub przywrócenia funkcji urządzenia, jak i w zasadzie tożsamą w skutkach decyzję umarzającą postępowanie. Zauważyć także należy, że wprawdzie celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, jednakże ten cel nie zawsze może być jednak osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Powodem takiej sytuacji może być bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, z którą w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania administracyjnego może bowiem nastąpić zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (vide wyrok WSA w Białymstoku z 25 maja 2021 r., II SA/Bk 174/21 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., II OSK 929/14). Opisana wyżej przyczyna (brak podstawowej przesłanki do zastosowania art. 191 P.w.) niewątpliwie stanowiła o prawidłowo podjętym przez organy obu instancji rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie, co zdaniem Sądu odpowiada prawu.
Końcowo Sąd, nie znalazł podstaw do uwzględnienia zawartych w skardze i kolejnych pismach wniosków dowodowych skarżących. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższej regulacji wynika, że celem postępowania dowodowego przed sądem nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy do tak poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Zatem postępowanie dowodowe przed sądem ma jedynie charakter uzupełniający. Przede wszystkim musi być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w odniesieniu do przedmiotu sprawy, a przy tym nie może spowodować nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze, nie mógł być uwzględniony, gdyż zakres okoliczności jaki miałby być za ich pomocą dowodzony nie był niezbędny do wyjaśnienia jakichkolwiek wątpliwości w kontrolowanej sprawie.
W efekcie Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień - ani tych podniesionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja została wydana na właściwej podstawie prawnej, zaś jej wydanie poprzedzało postępowanie wyjaśniające w sposób wystarczający, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W ocenie Sądu, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także odniesienie do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może zostać uznane za nieprawidłowe, z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań skarżących. Sąd przy tym ubocznie wskazuje, co do tych oczekiwań, na co też wskazały organy, że wnioskowane "odbudowanie" rowów melioracyjnych, w aktualnym stanie prawnym, jest możliwe, ale wymaga uzyskania przez właściciela działki stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Przy czym rolą Sądu nie jest doradzanie, w jaki sposób skutecznie skarżący może swojego prawa dochodzić.
Mając na uwadze powyższe, Sąd skargę oddalił, na podstawie art.151 p.p.s.a. uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione.
Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są
w internetowej bazie orzeczeń NSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.