II SA/Sz 571/17

II SA/Sz 571/17 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2017-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II OZ 1007/17 - Postanowienie NSA z 2017-09-29
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1066
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
par. 2 ust. 1 pkt 9, par. 4 ust. 2 pkt 2, par. 183 ust. 2, par. 207 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej
w P. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową P. w P. obowiązek:
1) umieszczenia przy wjeździe do garażu podziemnego czytelnej informacji
o niedopuszczeniu parkowania samochodów zasilanych gazem płynnym propan-butan, wskazując jako podstawę prawną art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 191 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.o.p.", § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej" w związku z § 108 ust. 1 pkt 4 i § 157 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych";
2) uzupełnienia brakujących prądownic w szafkach hydrantowych, wskazując jako podstawę prawną art. 4 ust. 1 pkt 3 u.o.p., § 4 ust. 2 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej
3) wyposażenia strefy pożarowej obejmującej budynki mieszkalne wielorodzinne oznakowane numerami [...] oraz garaż podziemny w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, który będzie odcinał dopływ prądu w całej strefie pożarowej, wskazując jako podstawę prawną art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 u.o.p., § 4 ust. 2 pkt 2 i § 2 ust. 1 pkt 9 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, a także § 183 ust. 1 pkt 6, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nałożenie opisanych wyżej obowiązków jest następstwem przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości, opisane następnie
w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych.
W odniesieniu do pierwszego z nałożonych na Spółdzielnię obowiązków organ wskazał, że stosownie do § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719), właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu ma obowiązek umieszczenia przy wjeździe do garaży zamkniętych z podłogą znajdującą się poniżej poziomu terenu, czytelnej informacji o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu parkowania w tych garażach samochodów zasilanych gazem płynnym propan-butan, o których mowa w przepisach techniczno-budowlanych. Natomiast zgodnie z § 108 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w garażu zamkniętym należy stosować wentylację mechaniczną, sterowaną czujkami niedopuszczalnego stężenia gazu propan-butan i w których poziom podłogi znajduje się poniżej poziomu terenu. Ponadto zgodnie z § 157 ust. 8 ww. rozporządzenia instalacje gazowe zasilane gazem o gęstości większej od gęstości powietrza nie mogą być stosowane w pomieszczeniach, których poziom podłogi znajduje się poniżej otaczającego terenu oraz w których znajdują się studzienki lub kanały instalacyjne i rewizyjne poniżej podłogi. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że w garażu znajdują się kratki kanalizacyjne poniżej podłogi a instalacja wentylacji nie jest sterowana czujnikami niedopuszczalnego stężenia gazu propan-butan. W związku z powyższym zabronione jest parkowanie pojazdów z instalacją LPG w tymże garażu.
W odniesieniu do obowiązku, o którym mowa w punkcie 2 decyzji organ podał, że trakcie czynności kontrolnych stwierdzono brak dwóch prądownic. Powołując się na § 2 ust. 1 pkt. 9 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej wskazał, że hydrant wewnętrzny jest urządzeniem przeciwpożarowym, w związku z powyższym wykryte braki w szafce hydrantowej nie zapewniają funkcjonalności i sprawności urządzenia.
Wskazując na konieczność wyposażenia wymienionych w pkt 3 decyzji budynków i garażu podziemnego w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że część podziemna (garażowa) stanowi jedną strefę pożarową wraz z częścią mieszkalną ze względu na brak oddzielenia przeciwpożarowego oraz przedsionków przeciwpożarowych. Brak jednego wyłącznika odcinającego zasilanie w całym obiekcie stanowiącym jedną strefę pożarową powoduje, że podczas ewentualnych działań ratowniczo-gaśniczych odcięcie zasilania mogłoby być utrudnione lub niemożliwe.
W odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej
w P. strona zakwestionowała zasadność nałożenia obowiązku, o którym mowa
w pkt 3 decyzji wywodząc, że w chwili wybudowania budynków obowiązek wyposażenia ich w przeciwpożarowy wyłącznik prądu nie istniał i obecnie obowiązujące wymagania w tym zakresie nie powinny mieć do nich zastosowania. Spółdzielnia Mieszkaniowa P. odwołała się do § 330 pkt 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazując, że jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 oraz § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Zatem, w związku z faktem, iż przedmiotowe budynki zostały wybudowane przed 2002 r., wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia z 2002 r. nie mają do nich zastosowania, za wyjątkiem sytuacji opisanych w § 2 ust. 1 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.
Odwołująca się Spółdzielnia podkreśliła, że w niniejszej sprawie z pewnością nie mamy do czynienia z wyjątkiem opisanym w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., bowiem nie dochodzi do przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków. Nie zachodzi również drugi z wyjątków usprawiedliwiających zastosowanie obecnie obowiązujących przepisów o przeciwpożarowych wyłącznikach prądu, określony w § 207 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Regulacja ta stanowi, iż przepisy rozporządzenia z 2002 r. dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa
w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Dalej Spółdzielnia wywodziła, że z § 207 ust. 2 oraz § 330 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. wynika, że obecnie obowiązujące wymagania związane z bezpieczeństwem pożarowym, a więc i w zakresie przeciwpożarowych wyłączników prądu, mają zastosowanie do budynków wybudowanych pod rządami poprzedniego rozporządzenia z 1994 r. jedynie w wypadku, gdy budynki te uznaje się za zagrażające życiu ludzi w rozumieniu § 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przedmiotowe budynki mieszkalne oraz garaż podziemny zostały uznane przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej za zagrażające życiu ludzi. Zdaniem Spółdzielni przedmiotowe budynki w ogóle nie spełniają kryteriów pozwalających je uznać za zagrażające życiu ludzi w rozumieniu § 16 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Decyzją z dnia [...] r. Komendant Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przytoczył przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a także przepisy rozporządzeń
w sprawie ochrony przeciwpożarowej oraz w sprawie warunków technicznych, które
w jego ocenie uzasadniały nałożenie wyszczególnionych w decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązków.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ drugiej instancji powołał się na wyroki sądów administracyjnych, które w jego ocenie wskazują na dopuszczalność stosowania nowych przepisów przeciwpożarowych do oceny bezpieczeństwa przeciwpożarowego istniejących i użytkowanych budynków w celu zapewnienia ich lepszej i skuteczniejszej ochrony. Zdaniem organu nie dochodzi wówczas do złamania zasady lex retro non agit, bowiem za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego przyjąć należy, że mamy wówczas do czynienia z retrospektywnym działaniem prawa.
Organ odwoławczy wskazał również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt
VII SA/Wa 2529/13, wydany w podobnym stanie faktycznym, w uzasadnieniu którego Sąd potwierdził zasadność nałożenia obowiązku wyposażenia budynku wzniesionego przed 2002 r. w przeciwpożarowy wyłącznik prądu.
Nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia organu drugiej instancji Spółdzielnia Mieszkaniowa P. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc zarzuty naruszenia:
a) § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przewiduje on samoistny obowiązek wyposażenia budynków w przeciwpożarowe wyłączniki prądu w oderwaniu od regulacji budowlanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu powinna prowadzić do przyjęcia, że stanowi on przepis odsyłający do całokształtu przepisów techniczno-budowlanych, zatem o zakresie obowiązku wyposażania obiektów w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, egzekwowanego na gruncie ochrony przeciwpożarowej, decyduje całokształt przepisów techniczno-budowlanych, a nie przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej
b) § 44 rozporządzenia przeciwpożarowego poprzez jego niezasadne zastosowanie do ocen kwestii intertemporalnych dotyczących obowiązku wyposażenia budynków w przeciwpożarowe wyłączniki prądu, podczas gdy to techniczno-budowlane przepisy przejściowe, a nie przedmiotowy przepis, powinny mieć zastosowanie do oceny tych kwestii;
c) § 183 ust. 1 pkt 6, ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 207 ust. 2 w zw. z § 330 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z § 183 w zw. z § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.) w zw. z § 102-110 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, z późn. zm.), poprzez ich niezasadne niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, iż istnieje obecnie prawny obowiązek wyposażenia strefy pożarowej obejmującej budynki mieszkalne wielorodzinne położone w P. oznakowane numerami [...] oraz garaż podziemny w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, który będzie odcinał dopływ prądu w całej tej strefie pożarowej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno doprowadzić do przyjęcia, iż obowiązek taki nie istniał w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynków tworzących przedmiotową strefę pożarową i obecnie obowiązujące wymagania techniczno-budowlane nie mają do nich zastosowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zobowiązanie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w zakresie wyposażenia budynków wymienionych w zaskarżonej decyzji i garażu podziemnego w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Nadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia powieliła argumentację podnoszoną
w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał,
że przeciwpożarowy wyłącznik prądu jest urządzeniem przeciwpożarowym, które przede wszystkim wpływa na bezpieczeństwo ekip ratowniczych. Pozwala on na kontrolowane odcięcie zasilania w energię elektryczną obiektu, bądź strefy pożarowej, w której prowadzone są działania ratowniczo-gaśnicze. Wyjaśnił, że szczególnym zagrożeniem jest gaszenie wodą pomieszczeń, w których nie odłączono dopływu energii. Podanie wody na urządzenia zasilane energią elektryczną stwarza dla strażaków zaangażowanych w akcję ratowniczo-gaśniczą bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.
Przedmiotem skargi jest decyzja, którą nałożono na stronę obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, przy czym kwestionowana jest tylko zasadność zobowiązania skarżącej do wyposażenia wymienionych w decyzji budynków i garażu podziemnego, stanowiących jedną strefę pożarową, w przeciwpożarowy wyłącznik prądu.
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia pozostają dwie kwestie – pierwsza związana z oceną dopuszczalności stosowania przepisów nowych do budynków istniejących w dacie ich wejścia w życie i druga dotycząca kolizji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej.
Odnosząc się do kwestii pierwszej wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (tak przyjęto w uzasadnieniu uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, por. również wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 516/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r., podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (tak w uzasadnieniu wyroku TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (tak w powołanym wyroku TK).
Uwagi powyższe mają o tyle istotne znaczenie, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej, kolejne regulacje wprowadzają obowiązek stosowania nowoczesnych rozwiązań mających na celu ograniczenie ryzyka wystąpienia pożaru
z jednej strony i minimalizację strat w przypadku jego zaistnienia – z drugiej. Zachodzi zatem konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy nowe regulacje, z których wynika obowiązek stosowania coraz to nowocześniejszych rozwiązań, wynikających z postępu nauki i techniki mają zastosowanie do istniejących budynków, które zostały wzniesione pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a ich zabezpieczenie przeciwpożarowe odpowiada ówcześnie stawianym wymaganiom. Innymi słowy mówiąc, czy w takiej sytuacji zachodzi retrospekcja, o której mowa wyżej.
Jak już wskazano, w orzecznictwie przyjęto pogląd, że w odniesieniu do regulacji z zakresu ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia z retrospektywnym działaniem prawa, bowiem samo wybudowanie budynku nie jest procesem zamkniętym w tym znaczeniu, iż zostaje on oddany do użytkowania, a użytkowanie to wiąże się, między innymi, z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa jego mieszkańcom, w tym również bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Za dopuszczalne uznano więc wprowadzenie takich obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w stosunku do budynków już istniejących i użytkowanych, które bezpieczeństwo to mają zapewnić.
Przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej znajdujemy w ustawie o ochronie przeciwpożarowej, ustawie prawo budowlane, rozporządzeniu w sprawie ochrony przeciwpożarowej oraz rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Ustawa o ochronie przeciwpożarowej, w art. 4 nakłada na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu obowiązki zmierzające do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Wśród tych obowiązków wymieniono konieczność wyposażenia
w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice (art. 4 ust. 2 pkt. 2). W art. 13
ust. 1 tej ustawy zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W rozporządzeniu, o którym należało uwzględnić:
1) czynności, których wykonywanie w obiektach budowlanych oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione ze względu na możliwość spowodowania pożaru lub jego rozprzestrzeniania się albo możliwość wystąpienia utrudnień
w prowadzeniu działań ratowniczych lub ewakuacji;
2) sposób, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej;
3) sposoby postępowania przy używaniu lub przechowywaniu materiałów niebezpiecznych;
4) odpowiednie warunki ewakuacji oraz warunki, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi;
5) wymagania, jakie powinny spełniać instalacje wodociągowe przeciwpożarowe;
6) zakres obligatoryjnego stosowania w obiektach budowlanych stałych urządzeń gaśniczych, systemów sygnalizacji pożarowej obejmujących urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe oraz dźwiękowych systemów ostrzegawczych i gaśnic;
7) wymagania, jakie powinny spełniać instalacje i urządzenia techniczne
w obiektach budowlanych;
8) sposoby prowadzenia prac niebezpiecznych pod względem pożarowym i oceny zagrożenia wybuchem;
9) sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów;
10) sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego zbioru palnych płodów rolnych, ich transportu i składowania.
W § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej zdefiniowano pojęcie "urządzenia przeciwpożarowe", zaliczając do tej kategorii również przeciwpożarowe wyłączniki prądu. W § 4 ust. 2 pkt 2 tego aktu przewidziano, że właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków oraz placów składowych i wiat, z wyjątkiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych wyposażają obiekty w przeciwpożarowe wyłączniki prądu zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.
W tym miejscu należy się zatem odwołać do przepisów rozporządzenia
w sprawie warunków technicznych, które w § 183 ust. 2 stanowi, że przeciwpożarowy wyłącznik prądu, odcinający dopływ prądu do wszystkich obwodów, z wyjątkiem obwodów zasilających instalacje i urządzenia, których funkcjonowanie jest niezbędne podczas pożaru, należy stosować w strefach pożarowych o kubaturze przekraczającej 1000 m3 lub zawierających strefy zagrożone wybuchem.
Proste zestawienie cytowanych wyżej przepisów w powiązaniu z opisanymi poglądami judykatury w przedmiocie retrospektywnego stosowania prawa prowadziłoby zatem do wniosku, że w badanej sprawie nałożenie obowiązku wyposażenia strefy pożarowej, obejmującej budynki mieszkalne wielorodzinne i garaż, o których mowa w zaskarżonej decyzji, było zgodne z prawem.
Należy jednak zwrócić uwagę na okoliczność, że jakkolwiek ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie zawiera przepisów intertemporalnych, co rzeczywiście wskazywałoby na zastosowanie w niniejszej sprawie zasady bezpośredniego działania prawa, to przepisy takie zawierają zarówno wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w ocenie Sądu ma istotne znaczenie w badanej sprawie.
W § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej zawarto odesłanie do przepisów techniczno-budowlanych. Przepisy te – jak wspomniano, w § 183 ust. 2 wskazują w jakich obiektach zamontowanie przeciwpożarowego wyłącznika prądu jest obligatoryjne, ale zawierają również przepisy przejściowe, w których uregulowano kwestie związane ze stosowaniem jego przepisów w stosunku do budynków istniejących i użytkowanych w dacie jego wejścia w życie. I tak zgodnie z § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia:
1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek
o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;
2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych
w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jednocześnie w § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewidziano regulację szczególną, dotyczącą ochrony przeciwpożarowej w budynkach już istniejących przewidując, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Regulacja powyższa odwołuje się do przepisu szczególnego, który w tym przypadku stanowi § 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. W myśl tego przepisu użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi (ust. 1). Podstawą do stwierdzenia,
że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, może być:
1) szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych;
2) długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych;
3) występowanie w pomieszczeniu strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej:
a) okładziny sufitu lub sufitu podwieszonego z materiału łatwo zapalnego lub kapiącego pod wpływem ognia, bądź wykładziny podłogowej z materiału łatwo zapalnego,
b) okładziny ściennej z materiału łatwo zapalnego na drodze ewakuacyjnej, jeżeli nie zapewniono dwóch kierunków ewakuacji;
4) niewydzielenie ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego innego niż mieszkalny lub wysokościowego, w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych;
5) niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych
w przepisach techniczno-budowlanych, w sposób w nich określonych;
6) brak wymaganego oświetlenia awaryjnego w odniesieniu do strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej prowadzącej z tej strefy na zewnątrz budynku (ust. 2).
W ocenie Sądu katalog przypadków, które mogą stanowić przyczynę uznania,
że istniejący i użytkowany budynek zagraża życiu ludzi ma charakter otwarty, a zatem dopuszczalne jest przyjęcie, że inne, aniżeli wymienione w § 207 ust. 2 rozporządzenia warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi.
Analiza regulacji dotyczących ochrony przeciwpożarowej, zawartych
w rozporządzeniu w sprawie ochrony przeciwpożarowej prowadzi zatem do wniosku,
że mają one zastosowanie do budynków i obiektów planowanych, co jest oczywiste, ale również do tych, które w dacie jego wejścia w życie istniały i były użytkowane, pod warunkiem wszakże, że te ostatnie na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Dotyczyć to będzie nałożenia takich obowiązków, których nie przewidywały przepisy obowiązujące w dacie powstania tychże budynków i obiektów budowlanych. Skuteczne ich nałożenie byłoby zatem, w ocenie Sądu dopuszczalne w sytuacji, gdy budynek został wybudowany przed wejściem w życie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i spełniał wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego przewidziane tymi wcześniej obowiązującymi przepisami, jest nadal użytkowany, jednak został uznany za zagrażający życiu ludzi.
Poglądu tego nie zmienia fakt, iż w § 44 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, który stanowi przepis przejściowy, prawodawca zawarł katalog wymagań, które nie mają zastosowania do obiektów wzniesionych przed jego wejściem w życie.
W tym miejscu przejść należy do rozstrzygnięcia drugiej kwestii, a mianowicie kolizji przepisów obu rozporządzeń. W ocenie Sądu jest to kolizja pozorna. Podkreślenia bowiem wymaga, że aktualnie obowiązujące rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej z 2010 r. jest kolejnym wydanym na podstawie przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Obowiązek wyposażenia budynku
w przeciwpożarowy wyłącznik prądu został wprowadzony w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., który stanowił, że właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków oraz placów składowych i wiat, z wyjątkiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych wyposażają obiekty, zgodnie z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych, w przeciwpożarowe wyłączniki prądu. Został on wydany już po wejściu w życie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. i do nich się odwoływał. Należy zatem zakładać, że prawodawca znał całościowe regulacje dotyczące ochrony przeciwpożarowej zawarte w tym akcie, w szczególności dotyczące ograniczonego stosowania przepisów o ochronie przeciwpożarowej w stosunku do budynków istniejących i użytkowanych w dacie wejścia w życie tego aktu. Jednocześnie prawodawca w rozporządzeniu w sprawie ochrony przeciwpożarowej nie zawarł takich przepisów, które wskazywałyby na ograniczone zastosowanie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w odniesieniu do konieczności wyposażenia budynków w przeciwpożarowe wyłączniki prądu. Oznacza to, w ocenie Sądu, że zastosowanie winna mieć całościowa regulacja dotycząca ochrony przeciwpożarowej, o której mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, w tym również dotycząca budynków istniejących.
Taka interpretacja przepisów ma, zdaniem Sądu, swoje uzasadnienie
w konieczności ważenia z jednej strony bezpieczeństwa mieszkańców budynków oraz ich interesów finansowych z drugiej. Jakkolwiek należy przyjąć, że w przypadku takiego ważenia bezpieczeństwo, zdrowie i życie ludzi ma zawsze prymat, to jednak nie można pomijać również i tego aspektu, że wprowadzenie nowoczesnych rozwiązań jest – tak jak w rozpatrywanym przypadku, bardzo kosztowne. Zatem wprowadzając w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych ograniczenia w stosowaniu jego przepisów do istniejących i użytkowanych budynków prawodawca kierował się również przesłanką ekonomiczną, nie chcąc narażać mieszkańców na ponoszenie wysokich kosztów modernizacji zabezpieczeń przeciwpożarowych w sytuacji, gdy te już istniejące zapewniają bezpieczeństwo.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy, że ani organ pierwszej ani organ drugiej instancji nie odniosły się należycie do przedstawionych wyżej kwestii związanych ze stosowaniem przepisów. Organ pierwszej instancji nałożył obowiązek wyposażenia budynków w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, natomiast organ drugiej instancji oprócz wyjaśnienia na czym polega zasada retrospektywnego działania prawa, powołał się również na § 44 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej wywodząc, że skoro prawodawca nie wyłączył stosowania nowych przepisów w odniesieniu do istniejących budynków w zakresie objętym nałożonym na skarżącą Spółdzielnię obowiązkiem, to należy przyjąć, że zastosowanie mają przepisy nowe.
Sąd z przedstawionych wyżej względów argumentacji tej nie podziela.
Organ odwoławczy ustosunkowując się w odpowiedzi na skargę do podniesionych przez skarżącą zarzutów, wyjaśnił co prawda z jakich względów zastosowanie przeciwpożarowego wyłącznika prądu jest wskazane, jednak w decyzji nie wykazano, że zachodzą okoliczności, o których mowa w § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W szczególności organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów strony dotyczących powyższych kwestii.
Odwołanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. należy uznać za niewystarczające, bowiem obowiązek wyposażenia budynku w przeciwpożarowy wyłącznik prądu był jednym z wielu obowiązków nałożonych na stronę skarżącą, która w tej sprawie, oprócz zasadności ich nałożenia, kwestionowała również skierowanie decyzji do niej jako podmiotu odpowiedzialnego za ich wykonanie. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odnosił się do zasadności i celowości zobowiązania strony skarżącej do wykonania obowiązków stwierdzając jedynie ogólnie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W niniejszej sprawie koniecznym będzie rozważenie przez organ, czy istniejące zabezpieczenia przeciwpożarowe spełniały warunki nałożone przepisami obowiązującymi w dacie powstania budynku, czy są one wystarczające,
w szczególności, czy budynki i garaż, o których mowa w zaskarżonej decyzji zagrażają życiu ludzi. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać szczegółowe rozważania w powyższym zakresie.
Z tych względów uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.