II SA/Sz 558/25

II SA/Sz 558/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski
Wiesław Drabik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1-5, art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 17 ust. 2 pkt 4, art. 110 ust. 10
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z dnia 6 lutego 2025 r. nr XIV/116/2025 w przedmiocie przyjęcia Programu osłonowego wsparcia seniorów z terenu Gminy Szczecinek w ramach Programu "Korpus Wsparcia Seniorów na rok 2025" - Moduł II stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Szczecinku (dalej: "Prokurator") złożył skargę
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Szczecinek (dalej: "organ") z 6 lutego 2025 r. o numerze XIV/116/2025 w sprawie przyjęcia Programu Osłonowego Wsparcia Seniorów z terenu Gminy Szczecinek
w ramach Programu "Korpus Wsparcia Seniorów" na rok 2025 Moduł II (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2025 r. poz.762), dalej "uchwała" i wniósł
o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Prokurator zarzucił, że uchwała rażąco naruszyła prawo, tj.:
I. art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110
ust. 10 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283
ze zm., dalej: "u.p.s."), poprzez przyjęcie, że ww. przepisy stanowią podstawę prawną do wywiedzenia dla rady gminy kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego,
II. art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s. oraz art. 2 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.
z 2019 r., poz. 1461), poprzez zastrzeżenie w § 3 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w sytuacji, w której ww. przepisy ustawy
o pomocy społecznej nie dają podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Szczecinek, repezentujący Gminę Szczecinek, wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż nie budzi wątpliwości,
że podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Reguluje ona bowiem prawa
i obowiązki osób zamieszkujących na terenie Gminy Szczecinek, poprzez abstrakcyjne i generalne określenie m.in. że z przedmiotowego programu będą mogły skorzystać wyłącznie osoby w wieku co najmniej 60 lat. Ponadto warunkiem skorzystania z programu jest aby osoba, która ma być beneficjentem, była osobą, która ma problemy z samodzielnym funkcjonowaniem ze względu na stan zdrowia
i jednocześnie prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe lub zamieszkiwała
z osobami bliskimi, które nie są w stanie zapewnić jej wystarczającego wsparcia. Treść uchwały zatem rozstrzyga sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerszego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe.
Na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. Prokurator podtrzymał skargę podał, że z zarzutów dotyczących uchwały eliminuje art. 217 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935
ze zm., dalej: "p.p.s.a").
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.; dalej: "u.o.a.n."), akt prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne,
z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu
w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.).
W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy
z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne.
Przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.
z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: "u.p.s.").
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s., do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających
z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych.
Na gruncie sprawy należy uwzględnić także przepis art. 110 ust. 10 u.p.s., zgodnie z którym rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9 tego przepisu, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej. Jednakże treść, jak i forma zawartej w tym przepisie delegacji wskazuje, że może ona stanowić podstawę przyjęcia i wdrożenia aktów o charakterze wewnętrznym. Mogą one stanowić zobowiązanie dla aparatu pomocniczego gminy, poprzez ich wdrożenie. Nie mogą natomiast regulować sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się poza układem organizacyjnym podlegającym organom gminy. Zatem programy pomocy społecznej mogą w swej treści zawierać jedynie ogólne wytyczne co do sposobu działania w zakresie nimi określonym. Stanowią uchwały wiążące samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy
(por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 525/21).
Powyższe sprawia, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, Jak wskazuje się w literaturze "przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia tego typu uchwał nie dają podstaw do wydawania aktu prawa miejscowego, ponieważ nie określają one zakresu spraw przekazanych do uregulowania upoważnianemu organowi, jak również nie zawierają wytycznych dotyczących aktu. Strategia
i programy powinny być wizją gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych występujących na jej terenie. Mogą być one uznane jedynie za uchwały będące aktami kierownictwa wewnętrznego, czyli uchwałami wiążącymi samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy, jednakże nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydawanych decyzji administracyjnych i nie rodzą po stronie obywateli i podmiotów z nimi zrównanych w pozycji prawnej żadnych uprawnień względem gminy" (S. Nitecki, 6.3.1. Gmina (w:) Prawo do pomocy społecznej
w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008).
Sąd zgodził się z Prokuratorem, że zaskarżona uchwała narusza prawo
w sposób istotny, bowiem naruszenie wpływa na nieważność całego aktu prawnego, który został podjęty w ramach braku kompetencji do jego podjęcia przez organ.
Prokurator podnosił, że analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje, że jako akt prawa miejscowego został wydany bez podstawy prawnej. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2300/21, że "Artykuł 17 ust. 2 pkt 4 i art. art. 110 ust. 10 u.p.s.,
nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego" . Ponadto jak wskazano w uzasadnieniu przywołanego wyroku, artykuł 17 ust. 2 pkt 4 i art. art. 110 ust. 10 u.p.s. "stanowią, każdy z nich z osobna, odpowiednio podstawę prawną do tworzenia przez radę gminy określonego typu aktów polityki administracyjnej (por. St. Nitecki Prawo do pomocy społecznej
w polskim systemie prawnym komentarz do art. 110 ustawy o pomocy społecznej, publ. LEX). Akty polityki gminy wskazują w jaki sposób gmina może w najlepszym, optymalnym stopniu wykorzystać posiadane zasoby i instrumenty prawne
do realizowania celów i zadań wskazanych w ustawie o pomocy społecznej.
Akty polityki administracyjnej są zaadresowane do podmiotów znajdujących się
w prawnych organizacyjnych więzach z gminą, tj. do jej organów i gminnych jednostek organizacyjnych. Podstawy prawne do wydawania aktów polityki administracyjnej nie są zatem podstawą do tworzenia aktu prawa miejscowego, a akt wydany na ich podstawie nie powinien być zatem publikowany, nie jest adresowany do podmiotów spoza administracji i nie powinien się wypowiadać w przedmiocie uprawnień i zakresów obowiązków podmiotów usytuowanych poza administracją publiczną". W sytuacji, w której ww. przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dają podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, brak jest podstaw do publikacji przedmiotowego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takie uchybienie winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
Zdaniem Sądu, organ przekroczył delegację ustawową wyznaczającą zakresem upoważnienia radę gminy do określenia wewnętrznych zasad określania polityki dysponowania środkami publicznymi w ramach wykonywania zadań gminy
z zakresu pomocy społecznej, przez co naruszył zasadę legalizmu wynikającą
z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z przywołanych przepisów: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP - organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
W tym stanie sprawy, ustalona przez Sąd istotna wadliwość zaskarżonej uchwały musiała skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Mając
na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internecie
na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.