II SA/Sz 556/23

II SA/Sz 556/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 73 par. 1, art. 74
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia do wglądu i wydania odpisów akt postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 9 lutego 2023 r. A. F. (powoływana dalej jako: "Wnioskodawczyni", "Skarżąca"), właścicielka lokalu niemieszkalnego położonego w S. przy ul. [...], zwróciła się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z wnioskiem o dostęp do akt i odpisy z akt postępowania prowadzonego wobec Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] zlokalizowanej przy ul. [...]ul. [...] w S. , w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku Centrum Handlowego [...] przy ul. [...]ul[...] w S. .
2. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. działając na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej przywoływana jako: "k.p.a.") odmówił Wnioskodawczyni dostępu do akt sprawy i odpisów akt postępowania administracyjnego prowadzonego wobec Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] zlokalizowanej przy ul. [...]/ ul. [...] w S. (powoływana dalej jako: "Wspólnota").
Przyczyną odmowy był brak uznania Skarżącej za stronę postępowania, w sprawie prowadzonej na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Według Organu I instancji stroną tego postępowania jest tylko ww. Wspólnota Mieszkaniowa, zaś Skarżąca wykazuje się jedynie interesem faktycznym sprowadzającym się do dbałości o bezpieczeństwo lokali w przedmiotowym budynku.
3. Kwestionując powołane rozstrzygnięcie Skarżąca złożyła na nie zażalenie. Jednocześnie zarzuciła naruszenie:
1) art. 73 § 1 k.p.a., art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 5 ust. 2 oraz art. 61 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 12 ust. 1 i 2 i art. 14 pkt 1 ustawy o własności lokali poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, skutkujące nieuznaniem Skarżącej za stronę postępowania prowadzonego przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. , znak [...] z argumentacją, że w realiach tej sprawy stroną jest wyłącznie Wspólnota, której Skarżąca jest członkiem i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. , że nie jest uprawniona do zawnioskowanego dostępu do akt tej sprawy;
2) art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 140 kodeksu cywilnego przez błędne uznanie, że stroną z uwagi na bycie adresatem obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej może być wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa zarządzająca nieruchomością wspólną, natomiast przymiotu strony wobec tego, że nie jest adresatem ww. obowiązku nie może mieć właściciel wyodrębnionego lokalu, zarazem współwłaściciel ww. nieruchomości wspólnej i członek tej Wspólnoty;
3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie i wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla odpowiedzi na pytanie czy jest stroną ww. postępowania;
4) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe wyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia dlaczego - zdaniem Organu - Skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znak [...]
4. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 28 i 73 § 1 k.p.a. Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie (dalej: Organ odwoławczy, Organ II instancji) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Organ wskazał, że Skarżąca z posiadanego prawa własności do lokalu położonego w S. przy [...] oraz prawa współwłasności części wspólnych budynku przy ul. [...]/ ul. [...] w S. wywodzi prawo do przyznania jej statusu strony w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów przeciwpożarowych w budynku CH [...] przy ul. [...]/ ul. [...] w S. , w sytuacji gdy w ocenie Organu II instancji, za stronę w tym konkretnym postępowaniu może być uznana wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa, na którą przepisy art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2057) nakładają określone obowiązki z zakresu tej ochrony oraz odpowiedzialność za ich realizację.
Zdaniem Organu II instancji Skarżąca nie wykazała swojego indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu ww. art. 28 k.p.a. Nie jest bowiem zobowiązana do przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz nie ponosi odpowiedzialności za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na częściach wspólnych w budynku CH [...]
Wyjaśnienia Skarżącej zawarte w żaleniu potwierdzają jedynie posiadanie przez nią interesu faktycznego sprowadzającego się do dbałości o bezpieczeństwo budynku, w którym posiada lokal. Interes faktyczny nie jest jednak prawnie chroniony i brak jest podstaw do przyznania na jego podstawie wnioskodawcy przymiotu strony.
Odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych Organ podniósł, że prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty, tj. ogółu właścicieli lokali.
W ocenie Organu II instancji, Skarżąca nie wykazała swojego, indywidualnego interesu prawnego, który byłby różny od interesu prawnego całej wspólnoty mieszkaniowej i nie może być uznana za stronę postępowania administracyjnego, w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z dnia 10 lutego 2023 r.
Jednocześnie Organ przytoczył treść art. 73 § 1 k.p.a. regulujący kwestię dostępu do akt sprawy.
Podsumowując Organ odwoławczy uznał, że skoro Skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania administracyjnego, nie może również uzyskać dostępu, w tym prawa wglądu i uzyskania odpisów akt sprawy.
5. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła A. F.. Jednocześnie zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
1) art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 61 Prawa budowlanego, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 12 ust. 1 i 2 i 14 pkt 1 ustawy o własności lokali poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, skutkujące nieuznaniem jej za stronę postępowania prowadzonego przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. , znak [...] z argumentacją, że w realiach tej sprawy stroną jest wyłącznie Wspólnota i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Komendanta Wojewódzkiego PSP w Szczecinie, że nie była uprawniona do zawnioskowanego przed organem I instancji dostępu do akt ww. sprawy;
2) art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 140 k.c. przez błędne uznanie, że stroną z uwagi na bycie adresatem obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej - może być wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa zarządzająca nieruchomością wspólną, natomiast przymiotu strony wobec tego, że nie jest adresatem ww. obowiązku nie może mieć właściciel wyodrębnionego lokalu;
3) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie i wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla odpowiedzi na pytanie czy jest stroną ww. postępowania, w szczególności brak ustaleń dotyczących tego jakie zagrożenie w budynku związane jest z systemem oddymiania i czy ma to przełożenie też na bezpieczeństwo osób korzystających z lokalu Skarżącej;
4) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe wyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia dlaczego - zdaniem organu II instancji - nie posiada interesu prawnego w udziale w postępowaniu administracyjnym.
6. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
7. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym akt administracyjny (postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia,
a także z mocy art. 135 p.p.s.a. – postanowienia Organu I instancji według powyższych kryteriów wykazała, że akty te odpowiadają prawu.
8. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. odmawiające Wnioskodawczyni dostępu do akt sprawy i odpisów akt postępowania administracyjnego prowadzonego wobec Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] zlokalizowanej przy ul. [...] ul. [...] w S. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.
9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.
zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym". Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując nie ma odrębnego katalogu stron na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt (postępowania wpadkowego) i odrębnego katalogu stron w postępowaniu "głównym". Ani art. 73 i 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis (w tym art. 140, czy też art. 144 k.c.) nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu "głównym" (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2668/15).
Jeżeli z żądaniem uzyskania dostępu do akt sprawy wystąpi podmiot, który nie posiada statusu strony, to winien on wykazać posiadanie interesu prawnego w sprawie, czyli że powinien zostać uznany za stronę.
Pojęcie strony reguluje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym.
O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tego postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.
Przepis art. 28 k.p.a. obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego w art. 73 i 74 k.p.a. Tym samym skoro art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów - to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie główne toczy się wobec Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przy ul. [...]/ul. [...] w S. w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie obiektu Wspólnoty – Centrum Handlowego "[...]". Tym samym za stronę tego postępowania uznano wskazaną Wspólnotę Mieszkaniową.
10. Jak zauważył Organ stronę tego postępowania ustalono zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 869), w którym ustawodawca nałożył na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu - obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, jak i zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. Z kolei, zgodnie z punktem 1a powyższego przepisu odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.
W świetle powyższego przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie wprowadzają dowolności wyboru na kogo organ ma nałożyć obowiązki.
Zgodnie bowiem z art. 18 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048) wspólnota mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości kwestia nałożenia na wspólnotę mieszkaniową obowiązków publicznoprawnych, w tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w przypadku takich obiektów budowlanych, w których zarząd nieruchomością wspólną wykonuje wspólnota mieszkaniowa (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/09). W tego rodzaju sprawach interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona.
Powyższe oznacza, że członek wspólnoty mieszkaniowej co do zasady nie może samodzielnie (obok wspólnoty) występować jako strona w tego rodzaju postępowaniach.
Może to nastąpić tylko wówczas, gdy wykaże on swój zindywidualizowany, własny interes oparty na przepisie prawa wpływającym na jego sytuację prawną. To też oznacza, że dla uznania za stronę postępowania nie wystarczy samo powołanie się na fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych budynku. Argument tego rodzaju mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym i własnym konkretnego członka wspólnoty.
11. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, które przemawiałyby za przyznaniem Jej indywidualnego interesu prawnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Organu II instancji, że Skarżąca nie jest zobowiązana do przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz nie ponosi odpowiedzialności za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na częściach wspólnych w przedmiotowym budynku CH "[...]
Ponownie podkreślenia wymaga, że w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. W tej sytuacji za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 pkt 1 ustawy o własności lokali, które odnoszą się do praw i obowiązków właścicieli poszczególnych lokali oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej regulujące kwestię podmiotów odpowiedzialnych za zabezpieczenie przed pożarem, którym jak zostało to wykazane wyżej jest wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa.
12. Odnosząc się do argumentów Skarżącej wyjaśnienia wymaga, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na bezpieczeństwo jego i należącego do niego lokalu nie jest samo w sobie wystarczające do uznania go za stronę określonego postępowania administracyjnego.
Z tych względów Sąd uznał stanowisko Organów obu instancji za prawidłowe – skoro Skarżąca nie posiada indywidulanego (obok interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej) przymiotu strony postępowania z zakresu ochrony przeciwpożarowej, nie może skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych stosownie do przepisu art. 73 § 1 k.p.a., co w rezultacie stanowiło podstawę do nieuwzględnienia Jej wniosku w powołanym zakresie.
Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych postanowień za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.
Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia udostępnienia akt administracyjnych postępowania a nie postępowanie z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W tym kontekście organy rozpoznały co do istoty niniejszą sprawę, tj. kwestię czy można udostępnić wnioskowane akta Skarżącej. Odrębną kwestię stanowi zatem podniesione przez Skarżącą zagrożenie budynku związane z systemem oddymiania oraz bezpieczeństwo osób korzystających z budynku. Brak jest też podstaw do uznania za naruszone przepisów z zakresu Prawa Budowlanego tj. art. 5 ust. 2 odnoszącego się do zasad użytkowania obiektu budowlanego oraz art. 61 regulującego kwestię obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.
13. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy orzeczeń sądów administracyjnych dostępnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl