II SA/SZ 550/23

II SA/Sz 550/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 72/24 - Wyrok NSA z 2024-11-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 30 ust. 1b,ust. 5, ust. 5aa,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 par. 1 , art. 122g, art. 122 a par. 1, art. 8a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr AP-2.7840.64.2023.MJ(1) w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 marca 2023 r. P. W. ("pełnomocnik"), działający w imieniu A. W. ("wnioskodawczyni, "strona"), wystąpił do Starosty G. o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia przez U. i W. K. robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], obręb G. [...]
W podaniu o wznowienie postępowania podniesione zostały zarzuty niezgodnego z prawem korzystania z przydomowej oczyszczalni ścieków, to jest m.in.: korzystania z urządzeń w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, brak zgody wodnoprawnej, o której mowa w art. 388 w zw. z art. 476 Prawa wodnego, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r., w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, z których wynika, że zbiornik do gromadzenia ścieków w celu ich rolniczego wykorzystania powinien się znajdować w odległości nie mniejszej niż 100m od domu. Pełnomocnik podkreślił, że studzienki, włazy, wywiewki powiązane ze sporną oczyszczalnią ścieków celowo i świadomie są rozmieszczane wzdłuż granicy północnej działki, w sposób uniemożliwiający racjonalną budowę budynków wielorodzinnych na działce sąsiedniej nr [...].
Zdaniem P. W., jako przedstawiciel strony ma prawo, na podstawie art. 401 Prawa wodnego, art. 28 k.p.a., art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a., żądać wznowienia przedmiotowego postępowania.
Postanowieniem z dnia 23 marca 2023 r. Starosta G. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie.
Następnie, decyzją z dnia 31 marca 2023 r., nr 4/IV-AB/2023, Starosta G., na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), umorzył wznowione postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia robót budowlanych obejmujących budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym G. [...]
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że art. 29 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 Prawa budowlanego stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę oraz zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Zdaniem organu I instancji, podniesione we wniosku o wznowienie zarzuty są bezzasadne, gdyż inwestycja spełnia wymogi zawarte w ustawach Prawo budowlane oraz Prawo wodne oraz nie narusza ani przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też zasadne było przyjęcie zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków ze szczelnym zbiornikiem o pojemności 10 m3, zlokalizowanej na terenie działki nr [...], [...] i wydanie zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu do przedmiotowych robót budowlanych. W konsekwencji wznowione postępowanie w sprawie zgłoszenia należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Od powyższego rozstrzygnięcia, odwołanie złożył w imieniu A. W. P. W. zarzucając m.in. organowi I instancji niewywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c Prawa budowlanego oraz z obowiązku zobowiązania inwestora do sporządzenia dokumentu ukazującego w sposób czytelny zakresu oddziaływania projektowanej oczyszczalni ścieków na nieruchomość nr [...]. Pełnomocnik powtórzył w odwołaniu zarzuty zgłoszone w podaniu o wznowienie postępowania oraz dodatkowo wskazał, że zgłoszone przez inwestora rozwiązanie przewiduje zbiornik bez odpowietrzenia, co stanowi narażenie na utratę życia i zdrowia. Ponadto, przedmiotowy zbiornik powinien być uznany za urządzenie wodne, gdyż jest budowlą służącą do kształtowania zasobów wodnych. Wprowadzanie ścieków do ziemi bez zgody wodnoprawnej to, zgodnie z art. 478 ust. 1 Prawa wodnego, przestępstwo zagrożone karą więzienia.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr AP-2.7840.64.2023 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznają, iż postępowanie powinno zostać umorzone jednak z innych przyczyn, aniżeli wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że wznowienie postępowania uregulowane w art. 145 i następnych k.p.a. pozwala na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Tymczasem niniejsze postępowanie nie zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej, dotyczyło bowiem zgłoszenia uregulowanego w art. 29 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę (pkt 5); zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 (pkt 6). Przy czym zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych.
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie, można przystąpić do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Przy czym sprzeciw w postaci decyzji administracyjnej organ wnosi tylko w ściśle określonych przypadkach tj. zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 5 c i ust. 6 Prawa budowlanego. Zatem jeśli organ oceni, że dokonane zgłoszenie jest prawidłowe oraz zawiera wszystkie wymagane prawem dokumenty i oświadczenia, to nie ma podstaw do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji i wówczas może takie zgłoszenie przyjąć, co w niniejszej sprawie potwierdza wydane przez Starostę G. zaświadczenie z dnia 18 października 2021 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że tak zakończone postępowanie, tzw.: "milczącą zgodą" nie może być wznowione. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., które wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego "milczące" przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro milczenie organu uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, to tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące wznowienia tego postępowania.
Mając na uwadze powyższe, organ II instancji ocenił, iż Starosta G. niezasadnie postanowieniem z dnia 23 marca 2023r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zgłoszenia budowlanego, ponieważ nie powinno ono w ogóle być prowadzone, nie było bowiem jego przedmiotu, czyli aktu administracyjnego w postaci decyzji.
Według Wojewody, przepisy rozdziału 8a k.p.a., regulujące milczące załatwienie sprawy, nie mają zastosowania do postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, o którym mowa w przepisach Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Instytucja milczącego załatwienia sprawy znajdzie zatem zastosowanie, gdy to z przepisów prawa materialnego wynikać będzie wyraźne odesłanie do regulacji milczącego załatwienia sprawy, bądź z przepisu tego wynikać będzie w sposób wyraźny, że sprawa podlega załatwieniu w trybie milczącego załatwienia sprawy. Przepisy Prawa budowlanego w żaden zaś sposób nie odsyłają do stosowania przepisów rozdziału 8a k.p.a. Istotnym jest również to, że odmienność obu postępowań, tj. zgłoszenia robót budowlanych i milczącego załatwienia sprawy, jest na tyle znacząca, że niemożliwym byłoby stosowanie do zgłoszenia robót budowlanych instytucji milczącego załatwienia sprawy, a ewentualne stosowanie takich przepisów byłoby nie do pogodzenia z założeniem racjonalności ustawodawcy. W tym miejscu organ odwoławczy powołał się na wyroki sądów administracyjnych.
Odnosząc się do zarzutów P. W., organ II instancji wyjaśnił, że to PINB ma uprawnienia kontrolne i w przypadku nieprawidłowości, tudzież odstępstw od dokonanego zgłoszenia, w jego kompetencjach jest wstrzymanie takich robót budowlanych poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego. W przypadku zaś naruszeń przepisów dotyczących ochrony środowiska (czy wskazywanego zagrożenia epidemiologicznego) należałoby zawiadomić odpowiednie służby epidemiologiczne lub ochrony środowiska. Kwestie te leżą poza kompetencjami organu administracji architektoniczno- budowlanej.
Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy, z wyżej wskazanych powodów, zasadnym było utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne.
Powyższą decyzję A. W. ("skarżąca", "strona"), reprezentowana przez P. W. ("pełnomocnik"), zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Na wstępie skargi, działający w imieniu strony pełnomocnik wskazał, że skarżona decyzja dotyczy budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wraz ze szczelnym zbiornikiem o pojemności 10 m3 , zakładającej gospodarcze wykorzystanie ścieków na działce nr [...] obr. [...] Tymczasem budowa została zrealizowana, ale w innym miejscu niż w zgłoszeniu oraz z wykorzystaniem innego typu zbiornika. Sprawa tej budowy jest przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (PINB), czego nie uwzględniono w decyzji Wojewody.
Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że sprawa istnienia oczyszczalni przy granicy z działką nr [...] ma dla nich olbrzymie znaczenie, gdyż w znacznym stopniu ogranicza jej zabudowę.
Pełnomocnik podniósł zarzut, że zgłoszenie spornych robót budowlanych zostało przyjęte pomimo, że :
- Starostwo prowadziło równolegle postępowanie (AB.6740.4.146.2019.MA) w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i szczelnego zbiornika zlokalizowanych dokładnie w tym samym miejscu, co zakładało zgłoszenie. Postępowanie to zostało zakończone 22 sierpnia 2022 r. z powodu tego, że inwestorzy zrezygnowali z budowy,
- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego równolegle prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie potencjalnej samowoli budowlanej na działce [...] Postępowanie to zostało zakończone 16 listopada 2021 r.,
- Wody Polskie odmówiły wydania pozwolenia wodnoprawnego - decyzja z dnia 16 lipca 2021 r. i wciąż obowiązywała decyzja Wojewody z 16 października 2019 r.,
- inwestycja zawiera rozwiązanie techniczne sprzeczne ze sztuką budowlaną, oraz uniemożliwiające zabudowę połowy działki nr [...]. Ostatecznie projektant inwestorów oddziaływanie inwestycji na działkę sąsiednią, ale, według pełnomocnika strony, dokument ten w ogóle nie został uwzględniony w sprawie przez organ. Skan fragmentu tego opracowania załącza.
Zdaniem pełnomocnika, ze względu na powyższe okoliczności, akceptacja zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków stanowi naruszenie przepisów prawa, które powinno skutkować obligatoryjnym sprzeciwem do zgłoszenia. Ponadto oczyszczalnia została wybudowana przed jej zgłoszeniem, co potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z G. w decyzji z dnia 16 listopada 2021 r.
Pełnomocnik podniósł, że zaświadczenie Starostwa z dnia 18 października 2021 r. należy traktować jako decyzję, gdyż (wbrew nazwie) zawiera wszystkie elementy decyzji, o której mowa w art. 104 k.p.a., w szczególności zawierało rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.
Pełnomocnik oświadczył także, iż skarżąca nie zgadza się z opinią Wojewody, że kwestie dotyczące ochrony środowiska leżą poza kompetencjami organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jest to stanowisko sprzeczne z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Ponadto, nie można usprawiedliwiać ani tolerować ignorowania przez organ I instancji decyzji Wód Polskich odmawiających wydania pozwolenia wodnoprawnego, czy wcześniejszej decyzji Wojewody nakazującej uwzględnienie obszaru oddziaływania obiektu na działkę nr [...].
Według pełnomocnika, Wojewoda nie zwrócił uwagi na to, że w sprawie obowiązują dwa ostateczne dokumenty wystawione przez Starostwo rozstrzygające kwestie budowy zespołu oczyszczalni plus zbiornik (identycznie rozmieszczone) w odmienny sposób. Jeśli zdaniem Wojewody zaświadczenia z dnia 18 października 2021 r. nie można uchylić, to powinien on stwierdzić nieważność decyzji z 18 sierpnia 2022 r. Inwestorzy w dniu 8 sierpnia 2022 r. złożyli oświadczenie, że zrezygnowali z budowy oczyszczalni i zbiornika (dowód decyzja Starosty z dnia 18 sierpnia 2022 r.), a w dniu 23 marca 2023 r. złożyli oświadczenie w PINB, że oczyszczalnię eksploatują od kwietnia 2022 r. (dowód kopia protokołu PINB).
Końcowo, pełnomocnik skarżącej podkreślił, że skarżona decyzja jest dla niego niezrozumiała i oznacza akceptację sytuacji, że oczyszczalnia w systemie stanowiącym zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego dalej działa w niekontrolowany sposób, a jego żona pozbawiona jest możliwości starania się o zabudowę połowy działki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów Prawa budowlanego, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska, rozporządzenia oraz innych, organ II instancji wyjaśnił, iż nie mogły one mieć miejsca w przedmiotowym postępowaniu, gdyż zaskarżona decyzja dotyczyła decyzji Starosty G. umarzającej wznowione postanowieniem postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia robót budowlanych.
Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, pełnomocnik skarżącej, w piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r., podał, że Starostwo nie przekazało organowi odwoławczemu najważniejszych dokumentów (dowodów), w szczególności rezygnacji inwestorów z budowy przydomowej oczyszczalni i zbiornika na ścieki oczyszczone z dnia 8 sierpnia 2022 r. oraz dokumentów postępowania AB.7640.4.146.2019.MA dotyczącego budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i zbiornika na ścieki, rozpoczętego przed przyjęciem zgłoszenia. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, wbrew twierdzeniom Wojewody, sprawa budowy oczyszczalni i zbiornika na działce nr [...] zakończyła się decyzją ostateczną Starosty G. z dnia 18 sierpnia 2022 r., której prawdopodobnie Wojewoda nie otrzymał. Pełnomocnik skarżącej powtórzył argumenty przedstawione w skardze i podkreślił, że o ile Prawo budowlane nie odsyła do instytucji milczącego załatwienia sprawy, to już Prawo wodne w rozdziale dotyczącym zgłoszeń urządzeń wodnych wyraźnie odsyła do przepisów o milczącym załatwieniu sprawy (art. 424a). Poza tym, Wojewoda nie zauważył, że art. 29 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości zgłoszenia robót polegających na budowie zbiornika na wody oczyszczone, ani na budowie zespołu oczyszczalnia plus zbiornik na ścieki. Powinno być odrębne zgłoszenie oczyszczalni (zawierającej urządzenie wodne), poprzedzone zgłoszeniem wodnoprawnym, oraz odrębne na budowę zbiornika na ścieki, a nie na wody oczyszczone.
W uzupełnieniu skargi, P. W., w imieniu skarżącej ponownie oświadczył, że najważniejsze dokumenty dotyczące budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostały przekazane Wojewodzie (tym samym Sądowi). Są to dokumenty o sygnaturze AB.6740.4.146.2019.MA (w piśmie z dnia 23.06.2023 r. podał pomyłkowo sygnaturę AB.7640.4.146.2019.MA). Zdaniem pełnomocnika skarżącej, wybór zgłoszenia pozwalał na ukrycie faktu wybudowania oczyszczalni przed zgłoszeniem, ukrycie oddziaływania obiektów na działkę sąsiednią, ukrycie braku zgody wodno-prawnej.
Pełnomocnik, w imieniu skarżącej, zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 7, 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Do pisma dołączono skan zawiadomienia Starostwa z dnia 18 maja 2021 r. dotyczącego zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z dodatkowym zbiornikiem na działce nr [...] oraz pismo P. W. do Starostwa z dnia 22 maja 202lr., w którym zwracał uwagę m.in. na to, że przydomowa oczyszczalnia ścieków na działce została już wybudowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga jest niezasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewody Z., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty G., umarzającą postępowanie wznowieniowe w sprawie "zgłoszenia robót budowlanych, obejmujących budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...]".
Postepowanie wznowieniowe zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącej. Organ I instancji, po merytorycznym zbadaniu podnoszonych w stosunku do robót budowlanych objętych zgłoszeniem zarzutów, uznał, że zgłoszenie zostało złożone prawidłowo, zasadnie również nie wniesiono w stosunku do tego zgłoszenia sprzeciwu, co stanowiło podstawę umorzenia postępowania wznowieniowego.
Organ odwoławczy z kolei uznał, że postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych w ogóle nie powinno zostać wydane, bowiem w myśl art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wojewoda uznał zatem umorzenie postępowania wznowieniowego za uzasadnione, jednak nie z powodu braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, ale z uwagi na to, że wszczęcie tego postepowania było niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie Wojewody miało więc charakter procesowy, a nie merytoryczny.
Rzeczą Sądu w badanej sprawie było rozstrzygnięcie, czy w sprawie, w której nie wniesiono sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych dopuszczalne jest wznowienie postępowania, w szczególności, czy znajdują tu zastosowanie przepisy Rozdziału 8a k.p.a. o milczący załatwieniu sprawy.
Stosownie do art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 – j.t.), dalej jako "u.p.b.", zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, o czym stanowi art. 30 ust. 2 u.p.b. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 3 przywołanej ustawy.
Na podstawie art. 30 ust. 5 u.p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. A zgodnie z art. 30 ust. 5aa organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6 i 7, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis ust. 5e stosuje się odpowiednio. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dotyczący budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, oraz przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d, podlegają ostemplowaniu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje ostemplowania niezwłocznie po upływie terminu na wniesienie sprzeciwu.
Należy przy tym podkreślić, że termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem materialnoprawnym, którego nie można przywrócić ani przedłużyć. Niewniesienie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.p.b. wywołuje ten skutek, że po jego upływie kompetencja organu wynikająca z art. 30 ust. 5 wygasa, a inwestor może przystąpić do wykonania zgłoszonych robót.
Opisana procedura nie wymaga wydania żadnego aktu, chyba, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zdecyduje o wniesieniu sprzeciwu, który – jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji winien przybrać postać decyzji administracyjnej, co wynika wprost z przywołanego wyżej art. 30 ust. 5 u.p.b.
W sytuacji, gdy organ nie skorzysta z wynikającego z tego przepisu uprawnienia może przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu wydać zaświadczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 5aa u.p.b. Zaświadczenie to nie jest, wbrew wywodom skarżącej, decyzją administracyjną, jest – co wynika z literalnego brzmienia przepisu zaświadczeniem o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, a jego wydanie powoduje z jednej strony, iż organ pozbawia się możliwości wniesienia sprzeciwu, a z drugiej daje inwestorowi możliwość niezwłocznego rozpoczęcia robót budowlanych.
Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem kwestia dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów o milczącym załatwieniu sprawy z Rozdziału 8a k.p.a., w szczególności art. 122g. Przepis ten stanowi, że do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że regulację stosuje się wprost, z odpowiednimi modyfikacjami wynikającymi ze specyfiki sprawy, bądź nie stosuje się jej wcale.
W ocenie Sądu, przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, w tym art. 122g k.p.a. nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Sąd podziela w tej materii stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 803/22, w którym sąd ten wyraził pogląd, iż że "do zastosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie jest wystarczające, aby dana sprawa w swoich założeniach była podobna do milczącego załatwienia sprawy uregulowanego w k.p.a. (poprzez brak wniesienia przez organ sprzeciwu), lecz aby ustawodawca w przepisie szczególnym wprost wskazał, że do danej instytucji te przepisy mają zastosowanie. Jako przykład takiego przepisu prawa materialnego wskazuje się art. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2020 r., poz. 162). Instytucje prawne regulowane przepisami prawa procesowego mają charakter zależny od przepisów prawa materialnego i dopiero, gdy regulacja prawa materialnego wprost odnosi się do danej instytucji prawa procesowego, możliwe jest jej zastosowanie. Nie bez znaczenia jest również argument podnoszony w doktrynie, zgodnie z którym "dla kwalifikacji regulacji przyjętej w przepisach szczególnych, ustanawiających dopuszczalność milczącego załatwienia sprawy, podstawowe znaczenie ma przesłanka przyjęta w art. 122a § 2. Przesłanką tą jest wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie. W przyjętej regulacji w ustawach materialnego prawa administracyjnego wprowadzona jest konstrukcja czynności materialnoprawnej jednostki, kształtującej jej uprawnienie. Żądanie wszczęcia postępowania nie kształtuje uprawnień lub obowiązków strony, a stanowi to tylko podstawę do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej. Nie można zatem do przepisów szczególnych wprowadzających milczące załatwienie sprawy zaliczyć regulacji art. 30 ust. 5, art. 54 ust.1, art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 16, Warszawa 2019, str. 697)".
Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 941/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca w art. 54 Pr. bud. nie posłużył się wyraźnym sformułowaniem "milcząca zgoda" czy "milczące załatwienie sprawy". Nadto w świetle art. 122a § 1 k.p.a., który otwiera drogę do stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem, tryb określony w rozdziale 8a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej. Tymczasem, w art. 54 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, jak i obecnie brak takiego odesłania. Brak jest więc przesłanek do stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów rozdziału 8a k.p.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20 stwierdzając, iż mimo wejścia w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. przepisów rozdziału 8a dotyczących milczącego załatwienia sprawy, sytuacja prawna w tych sprawach nie uległa zmianie. Zakres przedmiotowy dopuszczalności milczącego załatwienia sprawy wyznaczony jest przepisami szczególnymi ustaw prawa materialnego, co wynika z treści art. 122a k.p.a. (...) Nie bez znaczenia dla dokonanej wykładni jest fakt, że przepisy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw nie zawierają przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do istniejących już instytucji prawnych, przewidujących milczące załatwienie sprawy, ani też przepisów wprowadzających ewentualne zmiany do ustaw już obowiązujących, przewidujących taki sposób załatwienia sprawy, odnośnie stosowania rozdziału 8a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym przyjął, że uregulowany w art. 71 i następne ustawy Prawo budowlane sposób zgłaszania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności w sytuacji braku sprzeciwu ze strony organu jest instytucją, do której nie mają zastosowanie przepisy art. 122g k.p.a. Jest to instytucja w sposób wyczerpujący uregulowana w przepisach ustawy Prawo budowlane. Jeżeli wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby wprowadzenie tak istotnych zmian do omawianej instytucji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, znalazłoby to odzwierciedlenie we wprowadzeniu odpowiednich przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r. bądź też we wprowadzeniu bezpośrednich zmian w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. (wszystkie powołane orzeczenia publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za trafnością przedstawionego stanowiska przemawia również zdaniem Sądu materialnoprawny charakter terminu do wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że po wznowieniu postępowania taki sprzeciw nie mógłby zostać wniesiony.
Dodatkowo wskazać należy, że w orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż roboty budowlane wykonane w oparciu o zgłoszenie, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu nie stanowią samowoli budowlanej nawet wówczas, gdy następnie stwierdzono, że istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu. Wówczas zastosowanie ma art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., który daje organom nadzoru budowlanego możliwość zbadania, czy roboty budowlane są prowadzone, bądź zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa.
W świetle powyższych rozważań nie było zatem podstaw do wznowienia postępowania, a wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stanowisko w tej kwestii jawi się jako prawidłowe.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), orzekł o oddaleniu skargi.