II SA/Sz 536/05

II SA/Sz 536/05 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Barbara Gebel
Grzegorz Jankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58  par.  1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Centrum Edukacyjnego im. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] r. [...] Centrum Edukacyjne w [...] przy ul. [...], zwróciło się do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] o powierzchni [...]m2 na okres od [...] r. do czasu rozpoczęcia budowy drogi, celem wykorzystania terenu na bezpłatny parking dla uczniów, słuchaczy oraz okolicznych mieszkańców.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...] działając z up. Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), umorzył postępowanie wywołane wnioskiem z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren, o który wystąpiło [...] Centrum Edukacyjne został wcześniej wydzierżawiony na wniosek I. S. na okres od [...] do [...] r. W związku z tym postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zauważył, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania bowiem art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych daję podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...], na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek [...] Centrum Edukacyjnego w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] z przeznaczeniem pod ogólnodostępny parking. Argumentując potrzebę zawieszenia postępowania organ wskazał, że wydanie decyzji uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia odwołania I. S. od decyzji nr [...] z dnia [...] r. wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Następnie Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...], na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] r. podjął postępowanie administracyjnego w sprawie wydania [...] Centrum Edukacyjnemu w [...] zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Podejmując postępowanie organ wyjaśnił, że [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania I. S. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, w związku z czym, ustały przyczyny uzasadniające dalsze zawieszenie postępowania.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...], powołując się na art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 10, 11, 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) odmówił [...] Centrum Edukacyjnemu w [...] czasowego zajęcia pasa drogowego ul. [...]. Uzasadniając treść dokonanego rozstrzygnięcia organ podał, że nie było możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r., bowiem sporny teren został udostępniony I. S. decyzją z dnia [...] r., nr [...].
Centrum Edukacyjne w [...] wniosło od tej decyzji odwołanie.
Na skutek rozpatrzenia powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji stwierdzenie, iż wniosek strony nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż przedmiotowy teren został udostępniony innemu podmiotowi decyzją z dnia [...] r., mając na uwadze datę złożenia wniosku przez stronę, nie stanowi wyczerpującej oceny stanu faktycznego i nie spełnia wymogu określonego w art. 107 § 3 k.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...], na mocy art. 19 ust. 4, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił Centrum Edukacyjnemu w [...] wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] celem przeznaczenia go pod parking. Przywołując treść art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ wskazał, że decyzja wydawana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy.
Ponadto, organ zwrócił uwagę, że z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego ul. [...] w dniu [...] r. zwrócił się I. S. W wyniku tego wniosku, Zarząd Dróg zezwolił I. S. na zajęcie powyższego terenu celem utworzenia tymczasowego parkingu dla samochodów osobowych wraz ze stróżówką kontenerową. Zatem złożenie przez [...] Centrum Edukacyjne wniosku z dnia [...] r. o tą samą lokalizację nastąpiło po pierwszym wniosku I. S.
Dalej organ podał, że wniosek [...] Centrum Edukacyjnego nie mógł być rozpatrzony pozytywnie, gdyż przedmiotowy teren został udostępniony I. S. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. a następnie decyzją z dnia [...] r. W trakcie rozpatrywania wniosku I. S. nie zostały ujawnione żadne okoliczności mogące powodować odmowę zezwolenia, takie jak np. planowana przebudowa ulicy, zagrożenia bądź utrudnienia w ruchu drogowym.
Od decyzji odwołało się [...] Centrum Edukacyjne w [...] zarzucając organowi I instancji naruszenie zasad współżycia społecznego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), orzeczeniem z dnia [...] r., nr SKO.N.421.761/2005, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zarządcy drogi, że wobec zajęcia spornego pasa drogowego przez inny podmiot – I. S., zastała negatywna przesłanka do udzielenia zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego [...] Centrum Edukacyjnemu w [...].
Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło [...] Centrum Edukacyjne zarzucając działaniom organów rażące naruszenie zasad współżycia społecznego, polegające na udostępnienie zagospodarowanego przez uczniów szkoły placu parkingowego prywatnej osobie. Ponadto, strona skarżąca podniosła, że usytuowanie płatnego parkingu przy jedynej drodze wyjazdowej do posesji zajmowanej przez [...] Centrum Edukacyjne, nie tylko zmusza uczniów do przysparzania zysków prywatnej osobie ale również stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa osób uczących się w placówce, gdyż bardzo często wjazd na teren posesji jest zatarasowany przez samochody które wjechały na jej teren i nie mogą wyjechać.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Przed zbadaniem zarzutów merytorycznych skargi w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestie formalne, a w tym ocenić, czy [...] Centrum Edukacyjne jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Centrum Edukacyjne im. [...] w [...], jest placówką publicznej oświaty, której organem prowadzącym jest Rada Miasta [...], co jest zgodne z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572).
Przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej z up. Prezydenta Miasta [...] przez Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...], stała się indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a.
Podstawowym aktem prawa materialnego w oparciu o które podjęto kwestionowane decyzje dotyczące zajęcia pasa drogowego jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.)
Zgodnie z art. 2a ust. 2 tej ustawy, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Uprawnienie do wydawania przez Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...] decyzji administracyjnych w sprawach zajęcia pasa drogowego stanowi konsekwencję upoważnienia jakie dano zarządcy drogi do powierzenia wykonywania swoich obowiązków jednostce organizacyjnej, będącej zarządem drogi - art. 21 ust. 1 ustawy. Przy czym zarządca drogi, na mocy art. 21 ust. 1a w/w ustawy, może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.
Stosownie do postanowień art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
W rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja w której decyzję I instancyjną wydał Prezydent Miasta [...], jako zarządca dróg publicznych miasta na prawach powiatu, a odwołanie od tej decyzji i skargę do sądu administracyjnego wniosła jednostka organizacyjna - [...] Centrum Edukacyjne, której organem prowadzącym jest Rada Miasta [...]. Ponadto, przedłożone na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnictwo dla radcy prawnego do reprezentowania Gminy Miasto [...] w sprawie ze skargi [...] Centrum Edukacyjnego – jednostki organizacyjnej Gminy Miasto [...], podpisane zostało przez Prezydenta Miasta [...].
Okoliczności te, wzbudziły w składzie orzekającym Sądu wątpliwości co do dopuszczalności wniesienia przez stronę skarżącą skargi w niniejszej sprawie.
W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją rozbieżności co do dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez gminę, której organ, wykonując powierzone mu obowiązki, wydał decyzję w sprawie. Wśród prezentowanych poglądów, przeważa stanowisko, zgodnie z którym, organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie korzysta z uprawnień przysługujących w tej sprawie stronom postępowania, w tym do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 398/00, publ. Lex nr 54728, wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33).
Wątpliwości powstają również na gruncie spraw w których skargę do sądu wnosi gmina na decyzję wydaną przez jej organ. W tym zakresie, tut. Sąd w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/00 (ONSA 2001, nr 1, poz. 17) i z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), wedle którego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Jednoznaczne stanowisko w kwestii legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi w sprawie w której organ wykonawczy tejże jednostki orzekał w I instancji zajął Naczelny Sąd Administracyjny, w orzeczeniu z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1017/04 stwierdzając, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, ani on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie.
W ocenie Sądu, nie do przyjęcia jest stanowisko w której organ jednostki samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Nie do zaaprobowania jest sytuacja w której Prezydent Miasta [...] – miasta na prawach powiatu, najpierw wydaje decyzję jako organ I instancji, następnie w imieniu jednostki organizacyjnej Gminy, której jest równocześnie organem składa od tej decyzji odwołanie, aby później ten sam Prezydent Miasta [...], jako przedstawiciel jednostki organizacyjnej Gminy Miasto [...], wniósł skargę do sądu administracyjnego. Oznaczałoby to w istocie możliwość wniesienia przez Prezydenta Miasta [...] odwołania od wydanej przez siebie decyzji w I instancji a następnie skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie.
W opisanej wyżej sytuacji, zdaniem Sądu, Prezydent Miasta [...] jako organ wykonawczy i reprezentujący interesy Gminy Miasto [...] (i jej jednostek organizacyjnych), a zarazem wykonując zadania zarządcy drogi - o której zajęcie pasa drogowego wystąpiła jednostka organizacyjna tejże Gminy - winien rozważyć przesłanki uzasadniające wyłączenie się od udziału w sprawie na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził, że [...] Centrum Edukacyjne w [...], jako jednostka organizacyjna Gminy Miasto [...] nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której w I instancji orzekał Prezydent Miasta [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).