II SA/Sz 533/21

II SA/Sz 533/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Maria Mysiak
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 77/22 - Wyrok NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 9, art. 29, art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], wstrzymujące budowę ściany oporowej, usytuowanej na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K. realizowanej przez Spółkę A w S., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto nakazujące bezzwłoczne wykonanie niezbędnego zabezpieczenia terenu budowy, skarp i wykopu przed osuwaniem się gruntu oraz ściany oporowej realizowanej na opisanej wyżej działce, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r., nr 47, poz. 401).
W postanowieniu z dnia 26 listopada 2020 r. organ I instancji zawarł ponadto informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz wysokości i zasadach obliczenia opłaty legalizacyjnej.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, powiatowy organ nadzoru budowlanego, po otrzymaniu pisma Spółki B z dnia 21 października 2020 r., zawierającego "prośbę o interwencję w związku z prowadzeniem robót budowlanych (robót ziemnych) na działce nr [...] przy ul. [...] w K. przez przedsiębiorstwo Spółkę A niezgodnie z prawem budowlanym, warunkami technicznymi i BHP jakie obowiązują przy robotach ziemnych", przeprowadził na tej nieruchomości w dniu 22 października 2020 r. czynności kontrolne. W trakcie wspomnianych czynności ustalono, że na wskazanej wyżej działce wykonana została skarpa od ul. [...] po stronie południowo-zachodniej działki oraz realizowana jest ściana oporowa z elementów prefabrykowanych. W trakcie kontroli uzyskano informację, że ściana oporowa zaprojektowana została dla budynków nr 2 i 3 oraz dla budynku nr 1, a jej wykonanie zakwalifikowano jako zmianę nieistotną gdyż stanowi ona urządzenie budowlane zabezpieczające drogę przed zalewaniem oraz osuwaniem się gruntu ze skarpy. Stwierdzono wykonanie ściany oporowej składającej się z 7 elementów (7 m długości).
Następnie, w dniu 26 listopada 2020 r. organ powiatowy dokonał kolejnych oględzin nieruchomości, w trakcie których stwierdzono wykonanie 42 żelbetowych elementów prefabrykowanych o długości 42 mb w odległości 1,8 m od granicy z działką nr [...].
Po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1 realizowanego na działce nr [...], organ ten stwierdził, że w dokumentacji (zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...]) nie przewidziano budowy przedmiotowego muru oporowego.
Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r. o wstrzymaniu budowy wspomnianej ściany oporowej oraz nakazujące wykonanie niezbędnego zabezpieczenia terenu budowy, skarp i wykopu, a także ściany oporowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że nie podziela kwalifikacji muru oporowego jako urządzenia budowlanego zabezpieczającego drogę wewnętrzną przed zalewaniem oraz osuwaniem się gruntu ze skarpy. Zaznaczył, że budowa przedmiotowego muru nie była objęta pozwoleniem i nie została ujęta w projekcie zagospodarowania terenu. Mur oporowy, jako budowla zdefiniowana w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie został zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże jego budowa w realiach niniejszej sprawy nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie spełnia żadnej z przesłanek wskazanych w art. 36a tej ustawy. Jednocześnie organ wskazał, że budowę przedmiotowego obiektu budowlanego należy zakwalifikować jako budowę w warunkach samowoli budowlanej, podlegającej legalizacji w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W zażaleniu na powyższe postanowienie, Spółka A w S. zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak załatwienia sprawy zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem Spółki, a także oparcie się na niepełnym materiale dowodowym,
- przepisów ustawy Prawo budowlane w postaci art. 48, art. 48a i art. 49d poprzez uznanie, że znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie,
- przepisów ustawy Prawo budowlane w postaci art. 36 pkt 6 oraz art. 50, art. 51 i art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie.
Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r. w mocy.
W ocenie organu odwoławczego, budowa obiektu budowlanego – konstrukcji oporowej nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ ten w pełni podzielił stanowisko organu powiatowego zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r. W uzupełnieniu tego stanowiska wskazał, że wykonanie przedmiotowej konstrukcji oporowej nie może być taktowane jako nieistotne czy nawet istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu architektonicznego, projektu zagospodarowania terenu, ani też innych warunków pozwolenia na budowę bowiem dotyczy nowego obiektu budowlanego – budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który to obiekt nie był objęty tym, ani jakimkolwiek innym pozwoleniem na budowę.
Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi również urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 wspomnianej ustawy. Do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem takich obiektów budowlanych jak budynki mieszkalne, czy drogi wewnętrzne nie jest wcale konieczne powiązanie ich funkcjonowania z murami oporowymi. Takie konstrukcje oporowe nie mają w żaden sposób wpływu na właściwości użytkowe innych obiektów budowlanych, jakie mają chociażby urządzenia instalacyjne czy place pod śmietniki dla budynków mieszkalnych.
Dodał, że kwestia głębokości posadowienia przedmiotowego muru oporowego względem poziomu terenu dolnej półki/ poziomu skarpy, a także kwestia wysokości tego muru (jego części wystającej ponad poziom terenu dolnej półki/ poziomu skarpy), nie mają w świetle przepisów prawa budowlanego – żadnego znaczenia dla legalności wykonania przedmiotowej konstrukcji. Kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego dokonuje co prawda projektant, jednak kontroli zgodności z prawem takiej kwalifikacji dokonują organy nadzoru budowlanego, w ramach kompetencji przyznanych im na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem organu odwoławczego, inwestor obowiązany jest zabezpieczyć tę część skarpy, w której ścięto jej dotychczasowy stok i nie zabezpieczono w należyty sposób konstrukcją oporową, przed osunięciem się z niej gruntu. Wybór sposobu wykonania zabezpieczenia należy do inwestora, jedyny wymóg jest taki, aby sposób ten rzeczywiście zabezpieczał przedmiotową skarpę przed osunięciem. Najprostszym sposobem jest odtworzenie dotychczasowego stoku tej skarpy poprzez nawiezienie z powrotem usuniętego z niej gruntu i ustabilizowanie go – w razie konieczności poprzez dodatek spoiwa, albo zbrojenie go np. specjalną siatką lub włókniną – z przywróceniem kąta nachylenia tej skarpy, istniejącej przed jej ścięciem.
W skardze na powyższe postanowienie, Spółka A w S. wniosła o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a także o zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania i o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem strony, a także oparcie się na niepełnym materiale dowodowym,
- naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane w postaci art. 48, 48a i 49d poprzez uznanie, że znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie,
- naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane w postaci art. 36 pkt 6 oraz art. 50, 51 i 52 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie.
Skarżąca podniosła, że postanowienie zawiera nakazy wewnętrznie sprzeczne bowiem z jednej strony nakłada obowiązek wstrzymania budowy ściany oporowej, a z drugiej nakazuje wykonać zabezpieczenie m.in. skarpy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy budowa ściany oporowej pozostaje jedynym zgodnym ze sztuką budowlaną sposobem na zabezpieczenie istniejącej skarpy.
Ponadto, w toku realizowanych prac strona kierowała się opinią autora projektu, który oświadczył, że jeżeli roboty dodatkowe konieczne przy realizacji drogi nie są głębsze niż 1 metr, to kwalifikują się one do małej architektury na co nie jest wymagane osobne pozwolenie na budowę. Według projektanta, w zaistniałej sytuacji (skarpa o wysokości ok. 5 metrów) konieczne jest posadowienie ściany oporowej, która jest urządzeniem budowlanym związanym z drogą wewnętrzną. W realiach niniejszej sprawy organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, że głębokość wykopu jest większa niż 1 metr, w szczególności brak jest takiej wzmianki w protokole kontroli.
Zdaniem skarżącej, kwalifikacji odstępstwa od projektu budowlanego dokonuje wyłącznie projektant, a zatem działanie organu I instancji miało miejsce z przekroczeniem ustawowych uprawnień. Ponadto, organ winien w zaistniałej sytuacji wskazać sposób zabezpieczenia skarpy wobec faktu, że budowa ściany oporowej, w jego ocenie jest niedopuszczalna oraz, że lokalizacja muru jest w odległości około 2 m od granicy działki i nie ma oddziaływania negatywnego na działki sąsiednie, a także że lokalizacja muru jako formy małej architektury była uzgodniona podczas wizyty PINB na budowie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia uznając, że nie jest ono możliwe na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. bowiem dopiero wydanie takiego postanowienia (o wstrzymaniu robót budowlanych) uruchamia tryb postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sądowa kontrola sprawy, sprawowana według ww. kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CIVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).
Przedmiotem kontroli w sprawie jest postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymujące budowę ściany oporowej, usytuowanej na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. realizowanej przez Spółkę A. w S., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto nakazujące bezzwłoczne wykonanie niezbędnego zabezpieczenia terenu budowy, skarp i wykopu przed osuwaniem się gruntu oraz ściany oporowej realizowanej na opisanej wyżej działce, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r., nr 47, poz. 401).
W postanowieniu z dnia [...] listopada 2020 r. organ I instancji zawarł ponadto informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz wysokości i zasadach obliczenia opłaty legalizacyjnej.
W ocenie organu odwoławczego, budowa obiektu budowlanego – konstrukcji oporowej nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane w związku z czym wymaga pozwolenia na budowę.
Natomiast strona skarżąca dowodzi, że w tym wypadku mamy do czynienia z nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym tylko autor projektu jest uprawniony do dokonania kwalifikacji poszczególnych zmian jako istotnych lub nieistotnych. Jej zdaniem, skoro autor projektu budowlanego przyjął, że roboty dodatkowe konieczne przy realizacji drogi, które nie są głębsze niż 1 m - kwalifikują się do "małej architektury", zatem nie jest wymagane osobne pozwolenie na budowę.
W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że budowę przedmiotowej ściany oporowej należy zakwalifikować jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że budowa wspomnianej ściany w ogóle nie została w tym projekcie ujęta, nie była też objęta jakimkolwiek pozwoleniem na budowę. Jak słusznie wskazuje organ, nie można mówić o jakimkolwiek odstępstwie w sytuacji gdy roboty dotyczą zupełnie nowego obiektu.
Zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) pod pojęciem budowli - należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Przedmiotowa ściana oporowa stanowi zatem obiekt budowlany – konstrukcję oporową o jakiej mowa w cytowanym art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Konstrukcje takie nie zostały wymienione w art. 29 tej ustawy i nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z zacytowanej powyżej definicji, nie mogą też być uznane za obiekty małej architektury.
Należy zgodzić się z organem, że ściana oporowa na zalicza się także do urządzeń budowlanych.
Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 9 wspomnianej ustawy, urządzenia budowlane, są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Tymczasem jak już wspomniano, ściana oporowa stanowi nową odrębną budowlę i nie ma wpływu na właściwości użytkowe innych obiektów budowlanych, tak jak to jest np. w wypadku urządzeń instalacyjnych. Jak wskazuje sama strona, ma jedynie służyć zabezpieczeniu działki nr [...] przed osuwaniem się ziemi z działki nr [...], należącej do Spółki B z o.o. Sp.K.
Z tego względu bez znaczenia pozostaje, czy "roboty dodatkowe konieczne przy realizacji drogi" są głębsze niż 1 metr, czy też nie przekraczają tej głębokości.
Okoliczność, że projektant, zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane, dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, w żadnym razie nie zmienia faktu, że ostatecznie to organ nadzoru budowlanego kontroluje zgodność tej kwalifikacji z prawem.
Wobec tego słusznie organ uznał, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, który reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji.
Co najmniej przedwcześnie jednak organ ten uznał – bez dokonania stosownych ustaleń, że postanowienie o wstrzymaniu budowy może zawierać dodatkowe nakazy o jakich mowa w art. 48 ust. 2 tej ustawy.
Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Z kolei art. 48 ust. 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:
1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz
2) usunięcie stanu zagrożenia.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 ustawy).
Jak wynika z treści cytowanego przepisu art. 48 ust. 2 ustawy, organ powinien wskazać konkretne czynniki, które w stanie faktycznym sprawy powodują wystąpienie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz określić sposób zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, aby zagrożenie to wyeliminować.
W niniejszej sprawie organy takich czynników nie wskazały. Organ odwoławczy kwestię tę pominął, zaś organ I instancji ogólnikowo podał jedynie, że "w trakcie kontroli stwierdzono wykonanie wykopu o głębokości większej niż 1 m o ścianach pionowych nieumocnionych, bez rozparcia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia na nieruchomości sąsiedniej". Pomijając okoliczność, że zgodnie z cytowanym art. 48 ust. 2 ustawy, bezpieczeństwo mienia nie uzasadnia zastosowania nakazu o jakim mowa w tym przepisie (mowa jest jedynie o życiu lub zdrowiu ludzi), to zaznaczyć należy, że organ nie tylko nie sprecyzował na czym konkretnie wskazane przez niego zagrożenie polega, ale też oparł się protokole kontroli z dnia 22 października 2020 r., który nie zawiera zapisów dotyczących sposobu wykonania wykopu czy jego głębokości. Dodatkowo zaznaczenia wymaga, że ze względu na upływ czasu dokonano oględzin w dniu 26 listopada 2020 r., jednak w załączonym do akt protokole z tych oględzin również brak jest tego typu informacji.
Co więcej, formułując obowiązki kierowane do skarżącej Spółki organ uczynił to w sposób wyjątkowo niejednoznaczny.
Nakazał bowiem bezzwłocznie wykonać "niezbędne zabezpieczenia terenu budowy, skarp i wykopu przed osuwaniem się gruntu oraz ściany oporowej realizowanej na działce nr [...]" – na podstawie bliżej nie sprecyzowanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. 2003.47.401).
W szczególności nie sposób stwierdzić, w jaki sposób inwestor powinien zabezpieczyć ścianę oporową, której budowę wstrzymano postanowieniem z 26 listopada 2020 r.
W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się przy tym, że rozstrzygnięcie decyzji (czy postanowienia) musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji. Musi więc być sformułowane jasno, precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie może również pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a o pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 r., s. 466, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX 149489).
Rozstrzygnięcie decyzji (postanowienia), stanowiące ich obligatoryjny element, w którym stanowi się o nałożeniu obowiązków, musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku jest konieczne również z tego względu, że organ ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną.
Jak już zaznaczono powyżej, organ I instancji sformułował rozstrzygnięcie w sposób niejednoznaczny, zaś organ odwoławczy rozpoznając zażalenie od tego postanowienia wniesione przez Spółkę, utrzymał je w mocy wskazując, że w pełni podziela stanowisko PINB w K. i traktuje je jak własne.
W żaden sposób nie doprecyzował zatem nakazu skierowanego do strony i powyższego nie może zmienić okoliczność, że organ II instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia podjął próbę wskazania sposobu zabezpieczenia skarpy np. poprzez nawiezienie z powrotem usuniętego z niej gruntu (bez wskazania czy mur oporowy winien być przed nawiezieniem gruntu rozebrany czy pozostawiony).
Na marginesie jedynie należy przy tym wskazać, że art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, od chwili wejścia w życie z dniem 19 września 2020 r. noweli z dnia 13 lutego 2020 r. nie dotyczy już nakazu rozbiórki, a jedynie wstrzymania budowy w drodze postanowienia, które otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej.
Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na zasadność rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.
Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i sprecyzować orzeczony nakaz w sposób umożliwiający jego wykonanie dobrowolnie i w trybie egzekucyjnym, po wcześniejszym ustaleniu, czy w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi o jakim mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.