II SA/Sz 524/06

II SA/Sz 524/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska /przewodniczący sprawozdawca/
Henryk Dolecki
Maria Mysiak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi I. B. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 61 ust. 1, art. 64. ust. 1 oraz Art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.Dz. U z 2003r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku I. B. i M. L. w sprawie budowy kompleksu [...] na działkach [...] i [...] w obrębie [...], Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Powodem wydania odmownej decyzji było niespełnienie przez stronę wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście wymogów przepisów odrębnych ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) i Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U 1999 L, nr 43, poz. 430).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że I. B. w dniu [...] roku wystąpił z wnioskiem o lokalizację inwestycji polegającej na budowie [...] na działkach nr [...] i [...] w [...]. W programie zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawca założył budowę [...] z zapleczem [...], terenami [...] ,komunikacją[...] i infrastrukturą techniczną. Uzupełniając powyższy wniosek wnioskodawca zadeklarował realizację drogi obsługującej w/w kompleks [...] na gruntach odrębnych właścicieli. Organ ustalił, iż zainteresowany nie wykazał praw do dysponowania tymi gruntami, co jest warunkiem niezbędnym do podjęcia działań inwestycyjnych.
I. B. dołączył do wniosku wykonaną przez siebie analizę sąsiedztwa, o której mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 19 września 2003 r., Nr 164, poz. 15122/7). Wójt Gminy podkreślił, iż strona podejmując taką analizę weszła w kompetencje przysługujące wyłącznie organom gminy, albowiem to właściwy organ tj. wójt wykonuje takie opracowanie i jest w tym zakresie niezawisły, a wnioskodawca podejmując czynności wyprzedzające i jemu nie przynależne, jednocześnie zignorował konieczność badania przez gminę uwarunkowań wynikających z art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy.
Organ podkreślił, iż analiza, wynikająca z art. 53, ust 3 pkt. 1 i 2. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została przeprowadzona z należytą starannością i w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku w trakcie, którego ustalono ponownie stan faktyczny i prawny sprawy w odniesieniu do wymogu przewidzianego art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystarczający do wydania decyzji. Dalej organ wyjaśnił, że na mapie stanu władania ujawniono, że działki nr [...] i [...] położone są w środku kompleksu [...] ograniczonego [...] (działka nr [...]), od [...] działką zagrodową (nr [...]) z istniejącym budynkiem mieszkalnym [...] i działką [...] (nr [...]), na [...] natomiast teren objęty wnioskiem ma wspólną granicę z działką autostrady [...]. Nie oznacza to jednak zdaniem organu, że wskazane działki nr [...] i [...] mają dostęp do autostrady w rozumieniu obowiązujących ustaw. Następnie organ wskazał w oparciu o treść ustawy o drogach publicznych oraz wspomniane już rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 43, poz. 430/, że autostrada nie jest drogą obsługującą tereny bezpośrednio przyległe do niej, tzn., że nie można tworzyć na niej zjazdów do poszczególnych nieruchomości przyległych. Rozmieszczenie węzłów komunikacyjnych i tzw. MOP-ów (miejsca obsługi podróżnych) podlega ściśle określonym zasadom i nie jest możliwe w przedmiotowym miejscu. Potwierdzone to zostało przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w postanowieniu z dnia [...]r., Nr [...]. Wójt podkreślił także, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, dostęp nieruchomości do drogi publicznej oznacza realną możliwość używania danej drogi do obsługi komunikacyjnej tej nieruchomości. Brak możliwości "konsumpcji" dostępu do drogi publicznej, nie może być uznany za dostęp w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zdaniem organu treść tego artykułu wskazuje na różne rodzaje pojęcia dostępu - zjazdu.
Władnym w kwestii orzekania dostępu w rozumieniu ustawowym jest zarządca drogi, który w procesie dalszej procedury (inwestycyjnej) wydaje zezwolenie na zjazd. Na etapie ustalania warunków zabudowy niezbędne jest natomiast uzgodnienie stanowiące prolongatę takiego zjazdu, czyli uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi, o czym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 9 cytowanej ustawy. Postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]r Nr [...] w sposób ostateczny potwierdza brak dostępu działek nr [...] i [...] do autostrady.
Nadto działka nr [...] zdaniem organu nie ma styku z działką drogi krajowej nr [...], natomiast działka [...] ma tylko jeden punkt wspólny z granicą tej działki z drogą krajową. Punkt ten jednakże w żadnym razie nie może oznaczać dostępu bezpośredniego do drogi krajowej, co również potwierdził zarządca drogi
w w/w postanowieniu z dnia [...]r. Wójt Gminy oceniając stan prawny gruntu, przez pryzmat dostępu pośredniego do działki, na której planowana jest inwestycja wskazał, iż nie ujawniono żadnego istniejącego układu drogi dojazdowej połączonej z drogą publiczną. W szczególności stwierdził brak połączeń z drogą krajową według zasad określonych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad tj. na odcinku pomiędzy określonym przez zarządcę drogi punktem włączenia do drogi nr [...], a granicą działki [...]. Przeprowadzone przez organ badanie nie ujawniło również istnienia służebności gruntów przyległych do pasa drogowego na rzecz "potencjalnej drogi obsługującej, która, aby spełnić wszystkie parametry dotyczące skrzyżowań z drogą klasy [...] – (drogą krajową nr [...]),, musiałaby biec po terenach szeregu odrębnych użytkowników, w tym właścicieli prywatnych. W przedstawionej sytuacji zdaniem Wójta zobowiązanie się inwestora do realizacji drogi wspomagającej na cudzym gruncie jest w obecnym stanie prawnym nadużyciem, ponieważ każdy inwestor chcący realizować inwestycję musi dysponować gruntem, którego inwestycja dotyczy.
Reasumując organ stwierdził brak podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku, bowiem występuje "brak dostępu do drogi publicznej".
Pełnomocnik I. B. i M. L. wniósł za pośrednictwem Wójta Gminy odwołanie od decyzji organu I instancji kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na poparcie swojego stanowiska odwołujący wskazali, że postępowanie administracyjne związane z wydaniem decyzji z dnia [...]r. zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
Zarzucili organowi I instancji, iż nie odniósł się w sposób prawidłowy do wniosku strony z dnia [...]r., a chodzi przede wszystkim o skomunikowanie terenu przyszłej inwestycji z jezdnią drogi krajowej nr [...] relacji [...]. Odwołujący wnieśli o przedłożenie opracowanej na bazie istniejącego zjazdu obsługującego bezpośrednio sąsiednią działkę terenu inwestycji nr ew. [...], dwuwariantowej koncepcji zjazdu/zarządcy drogi krajowej, jakim jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Nadto zarzucili organowi, iż kończąc swoje postępowanie przesłał decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego powiadomienia stron o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed jej wydaniem.
B. i M. L. nie zgodzili się z treścią uzasadnienia decyzji Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy zaznaczając, iż nie składali wniosku dotyczącego realizacji inwestycji w zakresie komunikacji na terenie innym niż teren [...]. Odnośnie zarzutu o naruszeniu przez stronę kompetencji organu, czyli wykonania samodzielnie analizy odpowiedzieli, iż ich zadaniem nie ma przepisu prawa zabraniającego wnioskodawcy wykonanie takiej czynności tym bardziej, że organ nie przeprowadził ich zdaniem właściwie takiej analizy i nie wyznaczył odpowiedniego obszaru analizowanego do jej sporządzenia. Podkreślili nadto, że projektowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Strona nie zgadza się ze stwierdzeniem, że nie ma realnej możliwości używania drogi krajowej nr [...] do obsługi komunikacyjnej ich nieruchomości skoro działce nr ewidencyjny [..] taka możliwość została zagwarantowana, jak również z tym, że istnieje brak jakiejkolwiek możliwości dostępu do tej drogi.
Odwołujący nie zgadzają się także z przytoczonym w uzasadnieniu decyzji postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]r, które stoi w sprzeczności z ich wnioskiem. Działka strony ma być obsługiwana poprzez teren działki nr ewid [...]. [...] poziomowe połączenie drogi krajowej i autostrady znajduje się w odległości około [...] m od ich [...] poziomowego skrzyżowania, w zupełnie innym miejscu, niekolidującym z istniejącym zjazdem obsługującym działkę nr ewid – [...].
Projektowany przez wnioskodawców zjazd zakłada nieznaczne wejście na niezagospodarowany teren działki autostrady stanowiący jej pobocze,
w pobliżu wiaduktu w odległości ok. [...] m od jezdni autostrady
i nie koliduje w żaden sposób z ruchem drogowym. Zjazd ten jest niewidoczny dla użytkowników jezdni autostrady gdyż przesłania go [...] wiaduktu. Projektowany zjazd wykorzystuje istniejący zjazd na drodze krajowej
nr-[...] (obsługa działki sąsiedniej nr ewid – [...]). Wskazany teren pobocza drogi krajowej nr-[...] i autostrady [...] na projektowany zjazd włączony jest w granice działki nr ewid [...].
Nadto odwołujący zwrócili uwagę na stwierdzenie, że przy badaniu stanu prawnego gruntów odnośnie dostępu pośredniego nie ujawniono
żadnego istniejącego układu drogi dojazdowej połączonej z droga publiczną.
W ocenie strony takie stwierdzenie jest niezgodne ze stanem faktycznym,
bo pośrednim dostępem do ich nieruchomości jest istniejący w chwili obecnej zjazd obsługujący zabudowaną działkę nr ewid [...].
Zawarte w konkluzji uzasadnienia decyzji autorytatywne twierdzenie organu, że nie można ustalić warunków zabudowy ze względu na brak dostępu do drogi publicznej jest zdaniem strony przedwczesne w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził swojego postępowania w sposób należyty, do czego zobowiązują go odpowiednio przepisy prawa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa i kodeksem postępowania administracyjnego tj. z przepisami określonymi w art. 7, 8 i 10 Kpa, co świadczy o tym, że zagwarantowana prawem dbałość organów administracji publicznej o interes społeczny jak i danie prawa czynnego udziału stronie na każdym stadium postępowania jest w postępowaniu Wójta pozorem, bo rozstrzygnięcia dokonał już wcześniej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z późno zmianami), po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika M. F. działającego z upoważnienia I. B. i M. L. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. Nr [...]
Na wstępie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny oraz prawny sprawy, a w szczególności powołał się na fakt, iż działka Nr [...] nie ma styku z działką drogi krajowej nr [...], natomiast działka [...] ma tylko jeden punkt wspólny z granicą w/w działki drogi krajowej. Nie oznacza to jednak dostępu bezpośredniego do drogi krajowej. Przy badaniu stanu prawnego gruntów odnośnie dostępu pośredniego nie ujawniono żadnego istniejącego układu drogi dojazdowej połączonej z drogą publiczną tj. na odcinku pomiędzy określonym przez zarządcę punktem włączenia do drogi nr [...], a granicą działki [...], brak jest również służebności gruntowej.
Jak wynika z akt sprawy pierwszej instancji powyższa decyzja została wydana po otrzymaniu ostatecznego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Nr [...] z dnia [..] r. wydanego w następstwie rozpatrzenia wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem tym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu [...] na działkach nr [...] i [...] w [...] przy autostradzie [...].
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ocenił negatywnie budowę przedmiotowego kompleksu wskazując, że wykonanie zjazdu z autostrady [...] (droga klasy [...]) do przedmiotowej nieruchomości, która składa się z działek nr [...] i [...] i która jest przyległa do tej drogi stanowiłoby naruszenie dyspozycji § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu Gospodarki Morskiej... zgodnie z którym "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy [...] zjazdów jest zabronione". Wykonanie tego zjazdu publicznego bo tylko taki zjazd może zapewnić dojazd do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza za niedopuszczalne również ze względu na jego lokalizację w obszarze oddziaływania węzła drogowego na autostradzie [...] w miejscu jej skrzyżowania z drogą krajową nr [...], gdzie sytuowanie zjazdów publicznych jest zabronione, gdyż są to miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia).
Organ odwoławczy poparł stanowisko organu I instancji w przedmiotowej sprawie i wyjaśnił, iż uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy konkretnej treści proponowanego rozstrzygnięcia, czyli projektu decyzji, określającego brak dostępu
do drogi publicznej. Kolegium wyjaśniło, iż stanowisko zarządcy drogi w kwestii dostępu do drogi publicznej jest wiążące dla organów orzekających w sprawach ustalania warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji był zatem związany stanowiskiem GDDKiA i miał obowiązek w swojej decyzji je uwzględnić. Zarządca drogi publicznej negatywnie ocenił możliwości dostępu do drogi publicznej mając na uwadze zarówno autostradę jak również drogę krajową Nr [...].
Organ odwoławczy podkreślił, że jest również związany postanowieniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zgodnie z przywołaną zasadą nie rozstrzygania w sprawie (co do dostępu do drogi publicznej) już raz rozstrzygniętej, a stronom przysługiwało prawo złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GDDIKA i tylko w tym postępowaniu następuje weryfikacja tego stanowiska.
Kolegium podkreśliło, iż przedmiotowy teren nie ma dostępu do drogi publicznej i bezprzedmiotowe byłoby badanie szczegółowe innych przesłanek wymaganych przepisem. Art. 61 ust. 1 skoro do wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek wynikających z tego przepisu.
W dniu [...]r. wpłynęła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego e skarga I. B. i M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r. Skarżący ponowili zarzuty, które stanowiły uprzednio treść odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej a budowie kompleksu [...] na terenie działki nr ewidencyjny [...] i[...] w [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżących nie ma dostępu do drogi publicznej ponieważ, według złożonych do sprawy dokumentów,
w szczególności map i dokumentacji fotograficznej, działka oznaczona w ewidencji numerem [...] sąsiaduje z pasem drogi publicznej. Dlatego ich zadaniem istnieje bezpośrednio oznaczony pionowo i poziomo zjazd na drogę publiczną bez konieczności korzystania z działki sąsiedniej. Nie ma zatem konieczności tworzenia nowych zjazdów i wjazdów skoro nieruchomość dostęp do drogi publicznej
już posiada. W istocie chodzi bowiem o modernizację i ulepszenie istniejącego zjazdu z drogi publicznej nie zaś o utworzenie nowych zjazdów. Skarżący, jak i właściciele działek sąsiadujących mieli i wciąż mają faktyczną możliwość korzystania z utwardzonego pasa gruntu i przechodzenia oraz przejazdu przez niego do drogi publicznej.
Błędne stanowisko organu II instancji jest w ocenie skarżących efektem powielenia błędnego rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji zarządca drogi ustosunkował się do nigdy nie podnoszonego przez skarżących wariantu budowy zjazdów na teren inwestycji z sąsiadującej autostrady [....]. Z powyższego, wynika, iż wbrew stanowisku organu II instancji zajęcie stanowiska przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie może być postrzegane jako zajęcie stanowiska przez inny organ, niezbędne dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, w rozumieniu art. 106 kpa. albowiem nie dotyczy kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący stoją na stanowisku, że w prowadzonym postępowaniu
w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostali pozbawieni konstytucyjnego prawa równości wszystkich wobec obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżących właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z ich działką (nr ewid.[...]) ma prawo korzystania z pobocza drogi krajowej i istniejącego z niej zjazdu, zatem takie samo prawo winno przysługiwać również skarżącym.
W odpowiedzi na powyższą skargę I. B. i M. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...]r. wniosło o jej oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo organ wskazał na treść art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa, iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".
W sprawie niniejszej w kwestii dostępu do drogi publicznej wypowiadała się GDDKiA w ostatecznym postanowieniu z dnia [...]r Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, że brak jest również połączenia z drogą publiczną na odcinku pomiędzy określonym przez GDDKiA punktem włączenia do drogi nr [...],a granicą działki [...]l, nie ma także ustanowionej służebności drogowej.
Organ podkreślił, że przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca
w mocy decyzję pierwszej instancji, w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy, a nie postanowienie GDDKiA, którego ustalenia w skardze są kwestionowane. Postanowienie to zaś jako wydane w trybie art. 106 Kpa było dla organów wiążące, niezależnie od stanowiska skarżących.
. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w celu dokonania zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także dla dokonania zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego lub jego części.
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa między innymi warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.
I. B. i M. L. domagali się od Wójta Gminy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie usługowego kompleksu turystycznego na działkach [...] i [...] w obrębie [...]
Zdaniem organów powodem wydania decyzji odmownej było niespełnienie przez wnioskodawców wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście wymogów przepisów odrębnych tj.ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) i Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U 1999 r., nr 43, poz. 430).
Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym /DZ.U. Nr 80, poz. 717/ wydanie decyzji
o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W myśl tego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie
w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, w tym w myśl pkt 2 teren ma mieć dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z godnie z tym przepisem za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp
do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.. Droga publiczna jest to droga gminna, powiatowa, wojewódzka i krajowa. Status takiej drodze nadaje się na podstawie ustawy o drogach publicznych. Działka musi mieć dostęp do drogi publicznej, dostęp taki zapewnia bezpośrednie połączenie z drogą publiczną, pośrednie przez drogę wewnętrzną.
Nadto zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 9, który ma odpowiednie zastosowanie
w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 60 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkiem wydania decyzji
o konkretnej treści jest uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień, w tym takich które będą podobne do procedury wymaganej dla wydania decyzji o ustaleniu celu publicznego.
Do uzgodnień takich należy zaliczyć niewątpliwie uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to jest formą zajęcia stanowiska przez inny organ, o którym mowa w art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym decyzję można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez organ uzgadniający. Uzgodnienie następuje w formie postanowienia. Prawomocne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie posiada cechę powagi rzeczy osądzonej. Strona nie może więc skutecznie podnosić zarzutów wobec tak podjętego postanowienia w przypadku składania odwołania od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy lub skardze kierowanej do sądu administracyjnego. Ocena wyrażona w treści postanowienia w przedmiocie uzgodnienia z zarządca drogi publicznej jest wiążąca dla organu podejmującego rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego. Wydanie II. Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawie 2005. str. 431)
Kierując się kryterium wynikającym z przepisów ustawy o drogach publicznych budowę przedmiotowego kompleksu [...] na działkach [...] i [...] w obrębie [...], organ zarządzający drogą Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ocenił negatywnie, i dokonał uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu [...] na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...].
Tym samym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji miały pełne podstawy do wydania decyzji odmownej w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego że przedmiotem sporu jest decyzja w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy, a nie postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych, którego to ustalenia są kwestionowane.
Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obowiązane
do rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i należycie zbadały stan faktyczny sprawy.
W uzasadnieniach decyzji obu instancji wyjaśniono skarżącym zasadność przesłanki, która powoduje niemożliwość pozytywnego załatwienia wniosku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opinia zarządcy drogi zawarta w postanowieniu Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]r. była wiążąca dla organów wydających decyzję w sprawie warunków zabudowy terenu.
W oparciu o powyższe ustalenia Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.