II SA/Sz 523/06

II SA/Sz 523/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Iwona Tomaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Służba zdrowia
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skarg E. B. i Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych [...] na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Szpitala I. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, II. oddala skargę Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Rady Powiatu na rzecz E. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Rada Powiatu podjęła w dniu [...]r. uchwałę Nr [..] w sprawie likwidacji Szpitala [...] w [...].
Podstawę prawną uchwały stanowiły wskazane w niej przepisy: art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36, art. 43, art. 53a ust. 2 w związku z art. 60 ustawy z dnia
30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.)
i stanowiące załącznik nr 1 do niniejszej uchwały opinie Wojewody oraz właściwych organów gmin, których ludności szpital udziela świadczeń zdrowotnych.
W § 1 uchwały Rada postanowiła, że likwiduje Szpital [...]w [...], zwany dalej "Zakładem" (ust.1).
Dniem otwarcia likwidacji jest dzień [...]r. (ust.2).
W § 2 uchwalono, że osobom korzystającym dotychczas ze świadczeń zdrowotnych zlikwidowanego zakładu w dotychczasowym zakresie, świadczenia te zostaną zapewnione nieprzerwanie i bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków ich udzielania i jakości przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej prowadzony przez spółkę prawa handlowego, który rozpocznie działalność na bazie obiektu likwidowanego Zakładu, z którym NFZ podpisze odpowiednie umowy.
Do czasu przejęcia zadań Szpital [...] w [...] przez podmiot wskazany w § 2 ust.1 i zarejestrowania tego podmiotu w prowadzonym przez Wojewodę Rejestrze Zakładów Opieki Zdrowotnej, zapewnia się nieprzerwanie udzielanie świadczeń zdrowotnych w dotychczasowy sposób i w niezmienionej formie bez ograniczenia ich dostępności, warunków ich udzielenia i jakości przez Szpital [...] w [...] w likwidacji (ust.2).
Ponadto, uchwalono, że zobowiązania i należności Zakładu po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami powiatu [...] (§ 3). W § 4 ust.1 postanowiono, że zagospodarowanie mienia likwidowanego Zakładu polegać będzie na: a/ sprzedaży lub oddaniu w dzierżawę majątku ruchomego, b/ oddaniu niezbędnych do prowadzenia działalności obiektów, lokali na podstawie umowy w najem lub dzierżawę; ust.2 sprzedaż, najem lub dzierżawa dokonywana będzie w trybie przetargu w pierwszej kolejności na rzecz Zakładów Opieki Zdrowotnej lub innych podmiotów udzielających bezpłatnych świadczeń medycznych dla ogółu ludności.
Ponadto Rada uchwaliła w § 5, że Zarząd Powiatu w [...] powoła likwidatora Zakładu (ust.1), którego zadania określono w ust.2 oraz w § 6 ust.1, że termin zakończenia działalności medycznej Zakładu ustala się na dzień przekazania umową cesji kontraktu na świadczenia usług medycznych zawartego przez Szpital w [...] na [..]r. z Narodowym Funduszem Zdrowia, termin zakończenia czynności likwidacyjnych ustalono na dzień [...]r. (§ 7), uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§8).
E. B. działając w imieniu własnym i jako przewodnicząca Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych [...], pismem z dnia [...]r., wezwała Radę Powiatu na podstawie art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym do uchylenia uchwały z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szpitala [...] w [...] - jako podjętej niezgodnie z prawem.
Wobec nie otrzymania odpowiedzi Rady Powiatu na powyższe wezwanie, E. B. i Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych [...] w dniu [...] r. zaskarżyli opisaną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie, domagając się stwierdzenia jej nieważności, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o zawiązkach zawodowych (Dz.U. Nr 79, poz. 854 ze zm.) oraz art. 43 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, po. 408 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Rada Powiatu nie przedstawiła projektu uchwały o likwidacji szpitala związkom zawodowym, a tym samym pozbawiła Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych, jak i inne związki zawodowe działające w szpitalu, możliwości wypowiedzenia się w tak istotnej kwestii, jak całkowita likwidacja szpitala.
Ponadto Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę, nie posiadała opinii właściwych gmin, a więc rażąco naruszyła art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
Przedstawiony projekt uchwały o likwidacji szpitala nie został do dnia sesji tj. do
[...]r., zaopiniowany przez Gminę, gdyż Sesja Rady Miejskiej podjęła stosowną uchwałę w sprawie opinii do projektu uchwały o likwidacji szpitala - w dniu [...]r.
W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazali, że Rada Miejska nie przyjęła uchwały opiniującej pozytywnie przedstawiony projekt uchwały, a także nie podjęła uchwały opiniującej przedłożony projekt negatywnie.
Ponadto przedstawiony projekt uchwały do zaopiniowania wojewodzie i gminom, nie był projektem uchwały poddanym pod głosowanie przez Radę Powiatu na sesji w dniu [...]r., bowiem Zarząd Powiatu wprowadził autopoprawki, które zmieniły w sposób istotny projekt uchwały przedstawiony do zaopiniowania gminom i wojewodzie.
W tych okolicznościach skarżący uznali, że zaskarżona uchwała została podjęta
z pominięciem jakichkolwiek zasad, bez uzyskania opinii wymaganych przepisami ustawy, a zatem została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.
Rada Powiatu odpowiadając na skargę wniosła:
1/ o odrzucenie skargi E. B. i innych ze względu na brak legitymacji procesowej do występowania w niniejszym sporze na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2/ o zasądzenie na rzecz Powiatu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz alternatywnie, z ostrożności procesowej, w razie niepodzielenia argumentów przedstawionych w pkt 1 - o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Powiatu podniosła, że skarżąca nie wykazała, iż po Jej stronie występuje interes prawny, co stanowi jedną z przesłanek dopuszczalności skargi.
W niniejszej sprawie można ewentualnie (czego i tak organ nie przyjmuje) mówić
o interesie majątkowym występującym po stronie skarżącej, aczkolwiek nie sposób dostrzec jakiegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącej
w przypadku ewentualnego korzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia. W ocenie organu, istotne w tym zakresie jest przyjęte w orzecznictwie stanowisko, wyrażone m.in. wyroku NSA z dnia 9 listopada 2004r. (sygn. akt GSK 637/04 LEX 162213) "że interes prawny spółki wywiedziony ze stosunku cywilnoprawnego, poprzez wskazanie na niezaspokojenie jej roszczeń cywilnoprawnych i nadal posiadaną przez nią wierzytelność w odniesieniu do ZOZ i znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym nie dotyczy sprawy "z zakresu administracji publicznej" (art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym)". Rada Powiatu wskazała, że bezsporne jest, iż stosunek pracowniczy, jest rodzajem stosunku cywilnoprawnego, a skarżąca swoje prawa do wniesienia skargi wywodzi właśnie z takiego stosunku.
Ponadto Rada Powiatu wskazała, że E. B. wniosła skargę jako rzekomy uprawniony reprezentant Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych - [...] w [...]. Uprawnienia takiego nie wykazała, a nadto obecnie z uwagi na rozwiązanie stosunku pracy praktycznie ze wszystkimi pracownikami w szpitalu tym nie działają żadne związki zawodowe. W związku powyższym - w ocenie organu-wniosek o odrzucenie skargi jest zasadny.
W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę Rada Powiatu przedstawiła argumenty przemawiające za oddaleniem skargi gdyby Sąd skargi nie odrzucił.
Zdaniem organu, przedmiotowa uchwała nie może być rozpatrywana jako przepisy prawa miejscowego czy też akt wykonawczy do ustawy, który podlegałby, dla swej skuteczności, konsultacjom z właściwą organizacją związkową w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Uchwała tak nie jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym zaliczonym do kategorii źródeł prawa wskazanych w art. 87 Konstytucji RP, gdyż nie kreuje praw i obowiązków mieszkańców powiatu, a jedynie reguluje sytuacje określonej jednostki organizacyjnej jaką jest szpital powiatowy.
Artykuł 19 ustawy o związkach zawodowych odnosi się do aktów normatywnych jako przepisów prawa obowiązującego na terenie określonej jednostki samorządu, a nie do wszystkich uchwał podejmowanych przez odpowiedni organ samorządu terytorialnego. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do uchwał będących aktami wykonawczymi do ustaw, a aktem takim nie jest uchwała w sprawie likwidacji szpitala jako akt decyzyjny skierowany do określonego podmiotu. Pogląd taki wyraził NSA
w wyroku z dnia 3 listopada 1995r. w sprawie SA/Sz 1845/95.
Niezależnie jednak od powyższego stanowiska, Rada zasygnalizowała, że Starosta, pełnomocnik zarządu powiatu ds. restrukturyzacji szpitala i sekretarz Starostwa w dniu [...]r. odbyli spotkanie z przedstawicielami związków zawodowych działających w przedmiotowym szpitalu, podczas którego przedstawiono plany związane z likwidacją szpitala i nie zostały one zanegowane.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, Rada Powiatu wskazała, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały spełnione wymogi formalne określone w art. 43 ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
W dniu [...]r. przesłano projekt uchwały do burmistrzów i przewodniczących rad gmin, do Wojewody oraz Dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia, w celu wyrażenia opinii w sprawie likwidacji szpitala.
Wszystkie gminy Powiatu tj. [...] wyraziły opinie w przedmiocie likwidacji szpitala i rada dysponuje ich uchwałami.
Odnosząc się do uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie opinii w sprawie likwidacji szpitala, rada powiatu podniosła, że przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu [...] r.. Natomiast uchwała Rady Miejskiej zapadła na sesji zwołanej w dniu [...] r., jednak sam akt głosowania nad projektem uchwały o likwidacji szpitala odbył się [...] r. na skutek przedłużenia obrad rady.
Rada powiatu wskazała, że wprawdzie art. 43 ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje obowiązek uzyskania opinii w przedmiocie projektu uchwały o likwidacji szpitala, lecz nie wskazuje terminu uzyskania tych opinii. Ponadto opinia taka nie ma charakteru wiążącego, a więc znaczenie opinii i "ewentualną konieczność istnienia uprzednio do uchwały o likwidacji należy poddać pod rozwagę".
Odnosząc się do zarzutu wadliwości uchwały o likwidacji szpitala na skutek braku odpowiedniej uchwały Rady Miejskiej, Rada Powiatu podkreśliła, że przepis art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie stanowi wprost o konieczności podjęcia uchwały pozytywnej w przedmiocie zaopiniowania projektu uchwały o likwidacji szpitala. Ustawodawca wskazał jedynie na konieczność wyrażenia opinii w powyższym zakresie, która może przybrać postać uchwały pozytywnie lub negatywnie opiniującej.
Negatywna opinia Rady Miejskiej wyrażona została w sposób nie budzący wątpliwości w głosowaniu w dniu [...]r. poprzez odrzucenie uchwały opiniującej pozytywnie przedstawiony projekt uchwały.
W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wskazała, że przedmiotem autopoprawki do pierwotnego projektu uchwały o likwidacji szpitala zgłoszonej przez zarząd powiatu było wyłącznie dodanie do treści uchwały ust.2 w § 2. Czynność taka zmieniała uchwałę jedynie w tym zakresie, że zgodnie z tym ustępem "do czasu przejęcia zadań Szpital [... ]przez podmiot wskazany w (dotychczasowym) § 2 ust.1 i zarejestrowaniu w/w podmiotu w prowadzonym przez Wojewodę Rejestrze Zakładów Opieki Zdrowotnej, zapewnia się nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych w dotychczasowy sposób i w niezmienionej formie bez ograniczeń ich dostępności, warunków ich udzielania i jakości Szpital [...] w likwidacji.
Powyższa poprawka nie zmieniała zatem w sposób istotny projektu uchwały, a jedynie dla "uspokojenia" społeczności lokalnej wskazane zostało wprost, że likwidowany szpital do czasu przejęcia zadań przez inny podmiot będzie zapewniał świadczenie usług medycznych.
Niezależnie od powyższego, Rada Powiatu podkreśliła, że przedmiotowa uchwała podlegała kontroli co do jej zgodności z prawem przez Wojewodę, dlatego w ocenie Rady Powiatu nie są znane jej obecnie przesłanki pozwalające kwestionować legalność tej uchwały. Wydaje się bowiem, że kontrola zgodności uchwały z prawem została przeprowadzona i zakończona.
Ponadto Rada wskazała, że w [...] r. mają być podjęte czynności mające na celu konwalidację lub uchylenie wskazanej uchwały i wówczas postępowanie niniejsze, jako bezprzedmiotowe będzie podlegało umorzeniu w trybie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...]r. podtrzymali stanowisko wyrażone w skardze, dodatkowo podnosząc, że przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych stanowi, iż przedmiotem opinii ze strony związków zawodowych są akty prawne, a nie akty wykonawcze do ustaw.
W [...] r. nastąpiła zmiana ustawy o związkach zawodowych na skutek której, nastąpiło rozszerzenie uprawnień opiniodawczych związków zawodowych. Uprawnienia te obecnie obejmują nie tylko akty wykonawcze, ale również projekty aktów prawnych, o ile dotyczą zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. Nawet więc gdyby zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego, a jest, to i tak musiałaby podlegać konsultacjom ze związkami zawodowymi, ponieważ dotyczyła ona zadań związków zawodowych, określonych w art. 1 i art. 7 ustawy o związkach zawodowych.
Ponadto E. B. działająca w imieniu własnym i w imieniu związku zawodowego wskazała, że zaskarżona uchwała naruszyła Jej interes prawny jako mieszkańca powiatu [...], któremu ograniczono dostęp do instytucji ochrony zdrowia oraz osoby, którą pozbawiono pracy. Zaskarżona uchwała naruszyła też interes prawny prezentowanego przez nią związku zawodowego, który został pozbawiony prawa do przestawienia opinii w sprawie dotyczącej likwidacji zakładu pracy, a więc w sprawie, która dotyczy najbardziej podstawowych interesów pracowniczych zrzeszonych w nim osób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /.Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych , kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w art. 147 § 1 stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał organów samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (.Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego.
Kontrola zaskarżonej uchwały dokonana pod kątem jej zgodności z prawem, doprowadziła do uznania, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
W rozpoznawanej sprawie jednym pismem procesowym, zostały wniesione dwie skargi, pierwsza przez E. B. w imieniu własnym, druga przez [...] Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych - [...] w [...] - reprezentowana przez przewodniczącą E. B..
Skargi zostały wniesione w oparciu o przepis art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który stanowi "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego ".
Przed rozpoznaniem skargi sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania przesłanek jej dopuszczalności .
W ocenie Sądu, zarówno skarżąca E. B. działając w imieniu własnym, jak też [...] Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych - [...] w [...] reprezentowany przez E. B., określony ustawą tryb zachowali. Przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wyczerpali bowiem określony w art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, tryb wezwania rady powiatu do usunięcia naruszenia oraz wnieśli skargę z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały sąd stwierdził, że skarga wniesiona przez E. B. w imieniu własnym zasługuje na uwzględnienie.
E. B. jako mieszkanka Powiatu [...] ma prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnionej przez Powiat, a zatem likwidacja jednostki organizacyjnej powiatu jaką jest [... ] Szpital [...] w [...] godzi w Jej interes prawny rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu do placówek opieki zdrowotnej.
Uznając zatem, że E. B. wykazała istnienie interesu prawnego
w zaskarżeniu spornej uchwały, Sąd zbadał czy uchwała ta obiektywnie narusza przepisy prawa.
Zasady likwidacji (podobnie jak i tworzenia oraz przekształcenia) publicznych zakładów opieki zdrowotnej uregulowane zostały w Dziale II, Rozdziale 2 ustawy
z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (.Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.).
Zgodnie z art. 43 ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeżeli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część.
Przez właściwe organy gminy należy rozumieć wszystkie rady gmin wchodzące w skład powiatu, których mieszkańcy korzystali z opieki przedmiotowego szpitala.
Z przedłożonego Sądowi przez Radę Powiatu Statutu Powiatu [...] (Załącznik nr [..] do uchwały Nr [...] z dnia [...] r. ze zm.) wynika, że Powiat [...] stanowi lokalną wspólnotę samorządową tworzoną przez mieszkańców powiatu oraz terytorium obejmujące: Gminę [...], Gminę [...], Miasto i Gminę [...], Miasto i Gminę [...], Gminę [...].
Rada gminy jak też i rada powiatu są organami samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 77b ust.1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 30 dni od doręczenia projektu rozstrzygnięcia, przy czym stosownie do ust.3 art. 77b, jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, projekt rozstrzygnięcia uważa się za przyjęty w brzmieniu przedłożony przez powiat, z upływem 30-dniowego terminu.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że kwestionowaną skargą uchwałę Rada Powiatu podjęła przed upływem terminu 30 dni od doręczenia projektu Radzie Miasta i Gminy w [...] i w [...].
Z przedłożonych Sądowi przez Radę Powiatu odpisów uchwał poszczególnych rad gmin wraz z dowodami doręczeń projektu uchwały o likwidacji [...] Szpitala [...] w [...] wynika, że projekt uchwały o likwidacji szpitala został doręczony Radzie Miasta i Gminy w [...] i w [...] w dniu [...]r.
Zdaniem Sądu, Rada Miasta i Gminy w [...] nie podjęła w ustawowym terminie 30 dni, uchwały wyrażającej opinię w przedmiocie likwidacji szpitala. Na sesji Rady w dniu [...]r. poddana była pod głosowanie uchwała pozytywnie opiniująca projekt uchwały Rady Powiatu w [...] o likwidacji [... Szpitala [...] w [...], jednakże radni powyższej uchwały nie przyjęli, bowiem za projektem głosowało [....] radnych, przeciwko [...], wstrzymał się [...] radny.
Odnośnie zaś uchwały Rady Miasta i Gminy w [...] pozytywnie opiniującej projekt Uchwały o likwidacji szpitala, to bezspornie uchwała ta została podjęta w dniu [...] r., zatem po podjęciu przez Radę Powiatu w [...] zaskarżonej uchwały.
Zasadny jest zatem zarzut skargi E. B., że sporna uchwała została podjęta z naruszeniem art. 43 ust.1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 77b ust.1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
Wobec powyższego, stwierdzić trzeba, że naruszenie przewidzianego ustawą z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, trybu likwidacji szpitala stanowi istotne naruszenie prawa i jest przesłanką do stwierdzenia nieważności tej uchwały.
W tej sytuacji zbędne jest dla wyniku sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, czynienie rozważań nad dalszymi wskazanymi w skardze naruszeniami prawa, którymi według E. B. dotknięta jest przedmiotowa uchwała.
Mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały, Sąd orzekł o jej niezgodności z prawem. Należy mieć bowiem na uwadze to, że od podjęcia uchwały upłynął [...] oraz to, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym, a także zaskarżona uchwała została przedłożona Wojewodzie w ustawowym terminie 7 dni określonym w art. 78 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym tj. w dniu [...]r.
O tym, czy dany akt normatywny jest aktem praw miejscowego decyduje między innymi jego generalny i abstrakcyjny charakter.
Tymczasem zaskarżona uchwała zawiera normy skierowane do indywidualnego adresata, w konkretnej sprawie.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2004r. w sprawie sygn. 3 II SA/Wr 2027/03 stwierdzające, że "W doktrynie prawa administracyjnego klasyfikuje się formy, działania władzy publicznej na czynności prawne i działania faktyczne. Czynności prawne dzieli się na akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych zalicza się w sferze zewnętrznej działania władzy publicznej przepisy powszechnie obowiązujące, w układzie zaś wewnętrznym: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą aktów generalnych jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Akty indywidualne (akty administracyjne), których cechą jest wywołanie konkretne, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, można sklasyfikować na akty indywidualne zewnętrzne i akty indywidualne wewnętrzne. Akty indywidualne zewnętrzne podejmowane są w formie decyzji administracyjnej, w unormowanym przepisami prawa procesowego trybie. Akty indywidualne zewnętrzne mają zatem jednolity charakter: decyzji administracyjnej. Akty indywidualne wewnętrzne nie mają jednolitego charakteru, są one skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i podległych pracowników, a zatem mogą dotyczyć regulacji organizacyjnych, mogą przybierać postać polecenia służbowego.
Przyjęta klasyfikacja form działania władzy publicznej daje podstawy do zakwalifikowania aktu prawnego do aktu generalnego. Przyjęcie odmiennego poglądu, który nie uwzględnia rozgraniczenia z uwagi na charakter ogólny aktu prawnego, uzasadniałyby stanowisko, że każda czynność prawna organu władzy publicznej jest aktem prawnym.
Zgodnie z ustawą z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) podstawową formą działania rady gminy (jako organu kolegialnego) są uchwały (art. 14). Podejmowane przez radę gminy uchwały nie mają jednolitego charakteru. Rada gminy może podejmować uchwały będące aktami generalnymi oraz uchwały będące aktami indywidualnymi. Do aktów generalnych należy zaliczyć stanowienie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, wydawanie innego rodzaju aktów prawnych, jak np. podejmowanie uchwał określających zasady nabywania, zbywania nieruchomości, uchwalanie programów gospodarczych. Rada gminy podejmuje również uchwały będące aktami indywidualnymi np. uchwała o powołaniu i odwołaniu skarbnika, uchwała o utworzeniu lub likwidacji przedsiębiorstwa, zakładu lub innej jednostki organizacyjnej".
Co prawda, wyrok ten dotyczył uchwały rady gminy, jednakże - w ocenie Sądu - zawarte w jego uzasadnieniu rozważania co do charakteru aktów normatywnych jednostek samorządu gminnego zachowują swoją aktualność - z uwagi na tożsamość uregulowań ustawowych - również w odniesieniu do aktów wydawanych przez radę powiatu.
Podkreślenia też wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005r. w sprawie II OSK 332/05 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Przyjąć zatem należy, że zaskarżona uchwała o likwidacji szpitala, to indywidualny akt normatywy o charakterze organizacyjnym z zakresu administracji publicznej.
W takiej sytuacji, skoro zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego,
a upłynął [...] od jej podjęcia oraz nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia organowi nadzoru, Sąd zgodnie z art. 82 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o stwierdzeniu niezgodności tego aktu z prawem oraz na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wstrzymaniu wykonania tego aktu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Wyżej przytoczone racje przemawiające za zasadnością skargi E. B., nie mogły być wzięte pod uwagę przy ocenie skargi związku zawodowego reprezentowanego przez E. B..
W ocenie Sądu związek zawodowy nie wykazał interesu prawnego do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, a Sąd działając z urzędu istnienia tego interesu również nie dopatrzył się.
O istnieniu interesu prawnego strony można mówić wtedy, gdy istnieje norma prawa materialnego, z której określony podmiot wywodzi swoje uprawnienia lub z której wypływa jego obowiązek .
W rozpoznawanej sprawie, związek zawodowy upatruje źródła swojego interesu prawnego w art. 19 ust.1 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 854 ze zm.).
Przepis ten stanowi, że "Organizacja związkowa, reprezentowana w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i Wojewódzkich Komisjach Dialogu Społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080) zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy".
Z przytoczonego wyżej przepisu nie wynika, aby do zadań związków zawodowych należało czuwanie nad zasadnością likwidacji pracodawcy, a tymczasem zaskarżona uchwała w istocie rzeczy dotyczy tej kwestii.
Ponadto nie cała działalność uchwałodawcza powiatu jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i aktów prawnych. Obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwionych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wniesioną przez związek zawodowy oddalił.
Orzeczenie w przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej E. B. oparte zostało o przepisy art.200 i art. 205 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.