II SA/SZ 519/07

II SA/Sz 519/07 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2007-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Henryk Dolecki /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. Ż. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego
decyzją [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, po rozpoznaniu odwołania J. Ż. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że w latach [...], na działce nr [...]w miejscowości [...], dobudowano do budynku gospodarczego wiatę o wymiarach 5,0 x 5,60 m oraz wybudowano trzy inne wiaty pod klatki na lisy, o wymiarach: 3,60 x 26,15 m, 3,10 x 26,15 m i 2,85 x 22,0 m, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas kontroli nieruchomości w dniu
[...]r., na podstawie oświadczenia inwestora J. Ż. i odnotował
w sporządzonym protokole z kontroli. Do tego samego protokołu inwestor wniósł, że w [...] r. wykonał remont budynku gospodarczego o wymiarach 5,60 x 23,80 m, zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...]r., nie rozbudowując go.
Zdaniem organu odwoławczego materiał zgromadzony przez organ I instancji wskazuje, że w budynku gospodarczym wykonano roboty budowlane wykraczające poza zakres dokonanego zgłoszenia. Potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia przez Wójta Gminy z dnia [[...]r. dotyczyło tylko wymiany pokrycia dachu
i remontu elewacji. Organ odwoławczy wskazał nadto, że w wyjaśnieniu z dnia
[...] r. J. Ż. przyznał, iż podczas prac remontowych uległa zawaleniu drewniana część budynku, którą odbudował z bloczków betonowych. Wybudowanie, w miejsce drewnianej szopy (dobudowanej do budynku gospodarczego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia
[...]r.) murowanego obiektu, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownych decyzji o pozwoleniu na budowę wymagała także rozbudowa budynku gospodarczego kolejno o 3,0 m i 3,5 m. Dobudowana część obiektu, jak
i wybudowane bez pozwolenia na budowę wiaty, podlegały rygorom art. 48 Prawa budowlanego.
W związku ze stwierdzeniem samowoli budowlanych organ I instancji, postanowieniem z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na J. Ż. obowiązek przedstawienia,
w terminie do dnia [...]r., określonych dokumentów. Ponieważ J. Ż. nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, organ I instancji decyzją z dnia
[...]r., na podstawie art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę obiektów.
Zdaniem organu odwoławczego przyjęty, przez organ I instancji, tryb postępowania był właściwy i dlatego należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Ż, podniósł, iż nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym
w sprawie samowolnie wykonanych obiektów budowlanych, bowiem w dniu
[...]r. dokonał sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada istniejącemu ze względu na dokonanie częściowej rozbiórki obiektów budowlanych, a ponadto klatki dla zwierząt nie stanowią obiektów budowlanych w myśl przepisów Prawa budowlanego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego
odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Uczestnicy postępowania M. F. i S. S. wnieśli
o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006r. oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jej podstawą materialnoprawną stanowi art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 31. Skarżący J. Ż. dobudował do budynku gospodarczego wiatę o wymiarach 5,0 x 5,60 m oraz wybudował trzy wiaty pod klatki na lisy, o wymiarach: 3,60 x 26,15 m, 3,10 x 26,15 m i 2,85 x 22,0 m, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wybudowane w latach [...] wiaty oraz wykonane roboty budowlane
w budynku gospodarczym polegające na wybudowaniu w miejsce drewnianej szopy (dobudowanej do budynku gospodarczego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]r.) murowanego obiektu oraz rozbudowie obiektu (kolejno o 3,0 m i 3,5 m), nie podlegały zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W wyniku wykonanych robót długość budynku gospodarczego zwiększyła się z 11,5 m do ok. 23,80 m. Roboty budowlane polegające na zastąpieniu części starego obiektu budowlanego nowym obiektem budowlanym (budowa w tym samym miejscu), bardziej nowoczesnym pod względem technologicznym są budową, a nie rozbudową, czy modernizacją obiektu.
Nieświadomość prawna skarżącego oraz okoliczności, które spowodowały dopuszczenie się samowoli budowlanej nie mają znaczenia dla podjęcia orzeczenia o rozbiórce. Również sytuacja majątkowa skarżącego nie może sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym.
Odnosząc się do dalszych zarzutów Sąd stwierdził, że zbycie nieruchomości przez skarżącego w formie darowizny na rzecz M. Ż. nie przesądza
o tym, że nie może być on adresatem decyzji rozbiórkowej. Istotne jest prawidłowe oznaczenie, w decyzji nakazującej rozbiórkę, adresata w kontekście art. 52 Prawą budowlanego. Przepis ten określa podmioty, do których może być kierowany nakaz przymusowej rozbiórki wymieniając wśród nich inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność wyszczególnienia tych podmiotów nie może być uznana za przypadkową.
W ocenie Sądu, orzekając o przymusowej rozbiórce, organ w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora. Za takim stanowiskiem opowiada się również orzecznictwo sądowe (vide: wyrok SN z dnia 26 marca 1993 r., III AZP 4/93, OSNC 1993/12/212).
W przypadku nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, kiedy istnieją wątpliwości co do tożsamości między inwestorem a właścicielem, ustalenie adresata nakazu wymaga szczególnej wnikliwości. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia inwestor. Według definicji słownikowej, inwestor to osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji. Inwestycja zaś to nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących środków trwałych (Słownik języka polskiego, pod red. M Szymczaka, wyd. PWN, Warszawa 1996).
Inwestorem może więc być zarówno osoba prywatna, realizująca inwestycję na użytek własny (np. dom, mieszkanie), bądź w celu czerpania korzyści w formie czynszów z obiektów lub budynków dzierżawionych, jak również instytucje zorganizowane w formie spółek osobowym, kapitałowych itp. Inwestor może być sam fizycznym organizatorem procesu przygotowania i wykonania obiektu, bądź przez zlecenie wykonawstwa wyspecjalizowanym firmom inwestycyjno-budowlanym (szerzej: W. Flak "Inwestor. Inwestycje rzeczowe", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2000). Prawo budowlane z 1994r. wymienia w art. 48 przesłanki stanowiące podstawę orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego. Prawo do terenu i to innej osoby, nie będącej inwestorem, nie może przesądzać ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym w zakresie rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu budowlanego. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od spełnienia materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. Ż. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowanego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na utrzymaniu w obrocie niewykonalnej, której niewykonalność ma charakter stały. Skarżący podkreślił, że w dacie wydania decyzji o rozbiórce nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani nie posiadał innego tytułu prawnego do tej nieruchomości. Tak więc nie miał i nie ma możliwości wykonania nakazu rozbiórki.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2007r., II OSK 522/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu . W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podstawą materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego jest art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ((t.jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Dokonanie czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w szczególności
w art. 48 Prawa budowlanego obowiązany jest wykonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co wprost wynika z dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że inwestor, nie mający już tytułu prawnego do nieruchomości w chwili podejmowania rozstrzygnięcia administracyjnego, może być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu
w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Poglądu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił i tym samym uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego zasługują na uwzględnienie.
W okolicznościach sprawy niespornym było, co prawidłowo ustalił Sąd I instancji, że przed upływem terminu wykonania obowiązku wynikającego
z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
z dnia [...] r. nałożonego na J. Ż. w trybie art. 48 ust. 2 i
3 Prawa budowlanego, zbył on nieruchomość, na której samowolnie wybudował
i przebudował przedmiotowe obiekty budowlane.
Tym samym, kiedy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej właściciel nieruchomości, który wcześniej był inwestorem zbywa swoją nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej, to w świetle art. 52 Prawa budowlanego - nowy właściciel wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego powinien być podmiotem, do którego kierowane winny być wszelkie postanowienia organów administracji w tym przede wszystkim nakaz rozbiórki jako konsekwencja niewykonania nałożonych wcześniej obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Inwestor, który w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego wyzbywa się prawa do nieruchomości, traci status strony w postępowaniu administracyjnym, zaś adresatem wydawanych następnie w sprawie decyzji winien być nowy właściciel, który stał się następcą prawnym .
Z dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego wynika, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, czego w tej sprawie skarżący
w chwili wydawania zaskarżonych decyzji nie spełniał. Przypomnieć należy, iż fakt nie dysponowania nieruchomością na cele budowlane był zgłaszany przez skarżącego (stwierdzenie takie znajduje się chociażby w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej), lecz zostało pozostawione poza zakresem oceny organów administracji.
Przywoływana na poparcie zajętego przez Sąd I instancji stanowiska uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 1993 r. sygn. akt II AZP 4/93, OSNC 1993, nr 12, poz. 212 wskazująca, iż nakaz rozbiórki okratowanego balkonu, wykonanego bez pozwolenia na budowę, zawarty w decyzji administracyjnej, powinien być skierowany do inwestora, podjęta została na tle innej sytuacji faktycznej oraz przy uwzględnieniu odmiennego stanu prawnego sprawy stąd też teza zawarta w tej uchwale nie może być bezpośrednio transponowana na grunt niniejszej sprawy. Należy zgodzić się
z argumentacją skargi kasacyjnej, iż wskazywane w zaskarżonej uchwale stanowisko dotyczy inwestora - lokatorki bloku mieszkalnego, która dysponując ograniczonym prawem rzeczowym wbrew wiedzy właściciela budynku - Spółdzielni Mieszkaniowej
i bez zgody tejże dokonuje samowolnego zabudowania balkonu, zaś sytuacja J. Ż. jest zupełnie inna.
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań jak też mając na uwadze poglądy doktryny /zob. Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 546) Sąd uznał, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero
w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd. Jednocześnie zauważyć należy, że z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę powinni być małżonkowie, jeżeli są inwestorami i pozostają we wspólności ustawowej, ponadto adresatami decyzji rozbiórkowej powinni być również wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Niespornym jest również, że likwidacja skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu ani też nie wygasa w następstwie zbycia obiektu na rzecz innych osób. Poza tym podmiot, do którego skierowano decyzję nie będąc stroną nie będzie miał interesu prawnego ani obowiązku, o którym zgodnie z prawem należało rozstrzygnąć w decyzji administracyjnej. Poza tym decyzja taka może być niewykonalna prawnie albowiem istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków ustanowionych w decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie na J. Ż, został nałożony obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego prawem pozwolenia. W toku postępowania administracyjnego, a także w treści odwołania od decyzji organu I instancji, jak i w skardze skierowanej do Sądu administracyjnego J. Ż. podnosił, że nie posiada przymiotu strony, ponieważ nie dysponuje prawem do przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] r. przeniósł bowiem na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego (repertorium "A" [...]) własność nieruchomości na M. Ż. Zmianę właściciela potwierdza treść wpisu w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy
([..]).
Pomimo informacji o zaistniałych zmianach w stanie prawnym nieruchomości organy obu instancji zmian tych nie wzięły pod uwagę kierując nakaz rozbiórki do inwestora.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej właściciel nieruchomości, który wcześniej był inwestorem zbywa swoją nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej to w świetle art. 52 Prawa budowlanego nowy właściciel wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego powinien być podmiotem, do którego kierowane winny być wszelkie postanowienia organów administracji w tym przede wszystkim nakaz rozbiórki jako konsekwencja niewykonania nałożonych wcześniej obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Inwestor, który w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego wyzbywa się prawa do nieruchomości, traci status strony w postępowaniu administracyjnym, natomiast adresatem wydawanych następnie w sprawie decyzji powinien być nowy właściciel jako następca prawny. Treść art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być skierowany do inwestora, lecz tylko to takiego, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Tego wymogu skarżący w chwili wydawania zaskarżonych decyzji nie spełniał.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja jak
i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, ponieważ skierowano je wprawdzie do inwestora, ale który w chwili ich wydania, nie dysponował już prawem własności przedmiotowej nieruchomości.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem, mając na uwadze powyższe rozważania, prawidłowo określić kto jest stroną postępowania, a następnie w stosunku do tej osoby wyprowadzić skutki prawne wynikające z zaistniałej samowoli budowlanej.
W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c w związku z art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.