II SA/Bk 645/21

II SA/Bk 645/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu dodatku energetycznego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. (dalej powoływanego jako Dyrektor MOPR, organ pierwszej instancji), po rozpatrzeniu wniosku B. O. (dalej powoływana jako skarżąca, wnioskodawczyni) z dnia [...] stycznia 2021 r., przyznał skarżącej dodatek energetyczny w kwocie 10,94 zł za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 lipca 2021 r. Decyzja to uzyskała walor ostateczności.
Następnie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Dyrektor MOPR, działając z urzędu, zmienił ww. decyzję w ten sposób, że dodatek energetyczny na okres od 1 maja 2021 r. do 31 lipca 2021 r. przyznał w wysokości 12,09 zł miesięcznie.
Wnioskodawczyni złożyła odwołanie się od decyzji z dnia [...] maja 2021 r. wskazując na błędy proceduralne i przewlekłość postępowań. Zdaniem wnioskodawczyni sprawy dotyczące dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego powinny być rozpatrywane i rozstrzygane w jednej decyzji za całe odrębne okresy świadczeniowe, tj. od lutego do lipca oraz od sierpnia do stycznia,
a zatem powinna zostać wydana jedna decyzja za cały okres od 1 lutego 2021 r. do 31 lipca 2021 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej powoływane jako SKO, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w trakcie obowiązywania decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] zmianie uległa ustawowa wysokość dodatku energetycznego. Dodatek przyznany skarżącej był niższy od przewidzianego w obwieszczeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 kwietnia 2021 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r. (M.P. z 2021 r., poz. 393, dalej: obwieszczenie). Organ odwoławczy zauważył, że w okresie od 1 maja 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. dodatek energetyczny dla gospodarstwa domowego prowadzonego przez osobę samotną wynosi 12,09 zł. Zdaniem SKO należało zatem zmienić decyzję przyznającą dodatek energetyczny, podwyższając jego miesięczną kwotę na okres od 1 maja 2021 r. do końca obowiązywania decyzji, tj. 31 lipca 2021 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO stwierdziło, że skarżąca odwołała się od decyzji, której przedmiotem była zmiana decyzji przyznającej dodatek energetyczny w części dotyczącej jego wysokości, a nie terminu przyznania. Według SKO skarżąca mogła kwestionować termin przyznania dodatku, odwołując się od decyzji z dnia [...] lutego 2021 r.
nr [...], w której został ustalony. Organ odwoławczy wskazał również, że brak jest podstaw prawnych do tak ścisłego powiązania okresu przyznania dodatku energetycznego z okresem przyznania dodatku mieszkaniowego, jak tego domaga się strona. Wyjaśnił przy tym, że otrzymywanie każdego z dodatków wymaga złożenia oddzielnych wniosków i spełnienia innych kryteriów ustawowych określonych w dwóch różnych ustawach. Wskazał, że obydwa dodatki nie mogą być przyznawane jedną decyzją, jak tego domaga się skarżąca.
W skardze na powyższą decyzję, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione
w odwołaniu. Skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z działania organów nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora MOPR, ale także wcześniej wydawanych decyzji w okresie od 2014 r. W tym celu wskazała wcześniej wydawane orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 364/18; II SA/Bk 281/19; II SA/Bk 1043/14; II SA/Bk 1130/14 i II SA/Bk 1131/14, celem zobrazowania, że nieprawidłowości działań organów mają w ocenie skarżącej stały charakter. W swojej wypowiedzi skarżąca wskazała na szereg bliżej niesprecyzowanych nieprawidłowości dotyczących postępowań od 2014 r. Skarżąca wywodzi na tej podstawie uprawnienia do odszkodowań od organów, a także żąda nałożenia kar finansowych na organy. Skarżąca zażądała również dokonania kontroli sądowej sprawy od 2014 r. Z tego względu skarżąca wyraża swoje niezadowolenie co do prowadzonych postępowań w przedmiocie dodatku energetycznego od 2014 r.
Spośród wielu ogólnych zarzutów względem organów, tj. niezgodności z materiałem dowodowym, przewlekłości postępowania, a zarazem jego przedwczesności, skarżąca wyraziła niezadowolenie z faktu, że sprawy dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego nie są rozpatrywane w jednym postępowaniu i nie są rozstrzygane jedną decyzją. Wskazała również, że nie może złożyć wniosków o obydwa dodatki w tym samym czasie. Według skarżącej decyzje powinny być wydawane za te same okresy, dodając jednak, że obecnie organ przyjmuje już wnioski skarżącej złożone jednocześnie. Skarżąca wyraziła również dezaprobatę odnośnie faktu, że decyzje wydawane są na czas określony od lutego do lipca oraz od sierpnia do stycznia, tj. na okresy sześciomiesięczne, co powoduje "obowiązek ciągłego wywoływania ustalania uprawnień", choć skarżąca pobiera dodatek mieszkaniowy od 1995 r., a dodatek energetyczny od 2013 r. Zdaniem skarżącej zataja się dane mające wpływ na rozstrzyganie i treść decyzji. Skarżąca zwróciła również uwagę, że decyzje są zmieniane i zmieniana jest wysokość świadczenia.
Oprócz wniosków dotyczących odszkodowań od organów, a także nałożenia kar finansowych na organy, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację.
Pismem z 19 września 2021 r. skarżąca uzupełniła argumentację skargi. Odnośnie żądania dokonania kontroli sądowej sprawy od 2014 r. wyraziła przekonanie, że jest to jedna sprawa administracyjna. Natomiast odnośnie faktu,
że sprawy dodatku mieszkaniowego oraz dodatku energetycznego nie są rozpatrywane w jednym postępowaniu i nie są rozstrzygane jedną decyzją wskazała, że sprawy te powinny być rozpatrywane wspólnie z uwagi na to, że są te same procedury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Mając na uwadze twierdzenia i wnioski wyrażone w skardze, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zakres rozpoznania sądu ogranicza się do kontroli działań administracji publicznej w granicach sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice orzekania wyznaczone są w rozumieniu cytowanego przepisu wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 68/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej "CBOSA").
Sąd jest zatem obowiązany do oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję MOPR z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. W decyzji tej, Dyrektor MOPR zmienił własną decyzję w przedmiocie przyznania dodatku energetycznego, podwyższając jego wysokość od maja do lipca 2021 r. do kwoty 12,09 zł miesięcznie. Sąd może ocenić działanie organów wyłącznie w zakresie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję zmieniającą. Ocena pierwotnej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wykraczałaby poza granice sprawy. Zasadnie zatem wskazał organ odwoławczy, że skarżąca miała możliwość odwołania się od tej decyzji, z którego to prawa nie skorzystała. Na tej samej zasadzie także ocena wcześniejszych postępowań skarżącej w przedmiocie dodatku energetycznego również nie jest możliwa w ramach niniejszej sprawy. Poszczególne decyzje w przedmiocie dodatku energetycznego wydawane przez Dyrektora MOPR mogły być odrębnie wzruszane poprzez odwołanie do SKO. Następnie decyzja organu odwoławczego mogła być zaskarżona skargą do sądu administracyjnego i poddana przez sąd odrębnej kontroli. Skarżąca w uzasadnieniu skargi w niniejszej sprawie powołuje się na wyroki tut. sądu w przedmiocie dodatku energetycznego, a zatem część z decyzji adresowanych do skarżącej a dotyczących dodatków energetycznych podlegała już kontroli sądu administracyjnego.
Odnosząc się do wniosków skarżącej o odszkodowanie od organów na jej rzecz, a także nałożenie kar finansowych, należy wskazać, że sąd nie jest uprawniony do tego typu działań. Rozstrzygnięcie sprawy w zakresie odszkodowania nie leży w kognicji sądów administracyjnych. Sprawa odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej należy do kognicji sądów powszechnych jako sprawa cywilna. Natomiast uprawnienia sądu administracyjnego w zakresie nakładania kar (grzywna) wynikają z art. 154 p.p.s.a. i dotyczą jedynie niewykonywania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ewentualnie przypadku zastosowania art. 145a p.p.s.a., co nie dotyczy niniejszej sprawy.
Po tych koniecznych wyjaśnieniach co do zakresu sprawy i kognicji sądu można przejść do oceny działań organów w niniejszej sprawie i odnieść się do pozostałych twierdzeń i zarzutów skarżącej. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Dyrektor MOPR dokonał zmiany decyzji z [...] lutego 2021 r. poprzez przyznanie dodatku energetycznego w wysokości 12,09 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2021 r. do 31 lipca 2021 r., a SKO zaskarżoną decyzją utrzymało tę decyzję w mocy. Nie ma podstaw, by uznać te działania organów za nieprawidłowe z punktu widzenia przepisów prawa.
W ocenie sądu, w szczególności za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego okresu, na jaki przyznano skarżącej dodatek energetyczny. Uprawnienie do wydania decyzji zmieniającej w przedmiocie dodatku energetycznego znajduje swoją podstawę w procedurze przyznawania tego świadczenia. Wykładnia przepisów regulujących przyznawanie dodatku energetycznego powinna umożliwiać jego przyznawanie w prawidłowej wysokości, bez uszczerbku dla osoby uprawnionej. Podstawowe cechy regulacji w przedmiocie dodatku energetycznego stanowią: przyznawanie tego świadczenia na wniosek osoby uprawnionej, powiązanie przesłanek jego przyznania z faktem uprzedniego przyznania dodatku mieszkaniowego, a także brak określenia wysokości tego świadczenia w sposób stały i przewidywalny. Omówienie tychże kwestii powinno zatem stanowić punkt wyjścia dla dalszych rozważań odnośnie uprawnienia do wydania decyzji zmieniającej wysokość dodatku energetycznego. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2133 ze zm., dalej: u.d.m.) dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. W ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 716, dalej: u.p.e.) nie przewiduje się takiego okresu, jednakże jak wynika
z art. 5c ust. 1 u.p.e. odbiorcy wrażliwemu energii elektrycznej przysługuje zryczałtowany dodatek energetyczny. Definicję odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej przewiduje natomiast art. 3 pkt 13c u.p.e., wskazując, że określenie to oznacza osobę, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.m., która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Przyznanie dodatku energetycznego zależne jest zatem od posiadania statusu odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej, zaś ten status wymaga spełnienia kilku przesłanek, a jedną z nich jest fakt przyznania dodatku mieszkaniowego. Należy zatem zwrócić uwagę, że dodatek energetyczny został przez ustawodawcę powiązany z przyznaniem dodatku mieszkaniowego osobie wnioskującej. Dzięki temu organ nie musi powtórnie badać sytuacji materialnej danej osoby, lecz opiera się na samym fakcie, że tej osobie przysługuje dodatek mieszkaniowy. Otrzymanie bowiem dodatku mieszkaniowego wymaga ustalenia czy osoba ta spełnia kryteria dochodowe (art. 3 ust. 1 u.d.m.) i inne (np. powierzchnia użytkowa lokalu nie może przekraczać określonego poziomu – art. 5 ust. 5 u.d.m.). Celem odesłania do instytucji dodatku mieszkaniowego było zatem uproszczenie procedury jego przyznawania, a jednocześnie zapewnienie, by dodatek energetyczny przysługiwał osobom o określonej sytuacji socjalno-bytowej. Dodatek mieszkaniowy może być przyznany na 6 miesięcy. Status odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej osoba wnioskująca będzie posiadać jedynie w okresie, na jaki przyznano dodatek mieszkaniowy. W związku z tym uznaje się, że prawo do otrzymania dodatku energetycznego ma charakter czasowy - jako powiązane z przyznaniem dodatku mieszkaniowego obowiązuje jedynie w okresie, na który dodatek mieszkaniowy został przyznany ma mocy decyzji (por. M. Gutowski, K. Smagieł [w:] Prawo energetyczne. Tom I. Komentarz do art. 1-11s, wyd. II, red. Z. Muras, M. Swora, Warszawa 2016, art. 5(c). Zatem fakt przyznawania obu dodatków co do zasady na okres 6 miesięcy wynika z wprost z przepisów u.d.m. w przypadku dodatku mieszkaniowego, zaś w przypadku dodatku energetycznego jest wynikiem określonej wykładni przepisów u.p.e., zgodnie z którą uprawnienie do dodatku energetycznego ma czasowy charakter, ściśle powiązany z przyznaniem dodatku mieszkaniowego.
Wysokość dodatku energetycznego nie jest stała i podlega zmianie co 12 miesięcy na okres od 1 maja danego roku do 30 kwietnia następnego roku. Zgodnie z art. 5c ust. 4 u.p.e. minister właściwy do spraw energii ogłasza, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość dodatku energetycznego na kolejne 12 miesięcy, biorąc pod uwagę środki przewidziane na ten cel w ustawie budżetowej. W orzecznictwie zasadnie przyjęto, że organ nie może odmówić przyznania dodatku energetycznego z tego względu, że nie zostało wydane obwieszczenie, skoro dana osoba posiada prawo do dodatku energetycznego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 364/18, CBOSA). Powoduje to konieczność wydania decyzji na okres, w którym wnioskodawcy przysługuje dodatek energetyczny, nawet jeśli organ nie zna jeszcze wysokości tego dodatku ogłoszonej w kolejnym obwieszczeniu. Z zasady zatem decyzja w tym przedmiocie na okres, co do którego wysokość dodatku nie jest określona, zawsze będzie wymagała zmiany. Nie jest to jednak wynikiem nieprawidłowości w działaniach organu, lecz określonego ukształtowania procedury przyznawania dodatku energetycznego przez ustawodawcę. Wykładnia tych przepisów wymaga z jednej strony, by osoba uprawniona do dodatku energetycznego nie była pozbawiona tego świadczenia, jeśli spełnia ustawowe przesłanki, a z drugiej strony, by wysokość dodatku energetycznego określona w decyzji odpowiadała wysokości określonej w obwieszczeniu na podstawie art. 5c ust. 4 u.p.e.
Należy przy tym wskazać, że norma prawna na gruncie przepisów u.p.e. w przedmiocie przyznawania dodatku energetycznego stanowi normę szczególną w stosunku do unormowania wynikającego z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), umożliwiając organowi zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w zakresie wysokości świadczenia poprzez jego aktualizację do wysokości wynikającej z obwieszczenia. Przy tym zmiana ta nie może dotyczyć innych kwestii, w szczególności wykraczać poza zakres czasowy przyznania świadczenia oznaczony w pierwotnej decyzji. W aktualnym obwieszczeniu wysokość dodatku energetycznego obowiązująca od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r. dla gospodarstwa domowego prowadzonego przez osobę samotną została określona w wysokości 12,09 zł na miesiąc. Pierwotna decyzja z 4 lutego 2021 r. wymagała zatem zmiany na okres od 1 maja 2021 r. do 31 lipca 2021 r., gdyż wysokość dodatku energetycznego uległa zmianie w stosunku do uprzedniego obwieszczenia. Organ pierwszej instancji powołał właściwą podstawę prawną decyzji, tj. art. 163 k.p.a. i art. 5c – 5f u.p.e., gdyż należy uznać, że przepisy u.p.e. upoważniają do zmiany decyzji w przypadku wydania nowego obwieszczenia o wysokości dodatku energetycznego, stanowią zatem przepisy szczególne w stosunku do przepisu art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie uznał,
że działanie Dyrektora MOPR było prawidłowe. Zmiana decyzji ograniczała się bowiem z jednej strony do czasu, w którym obowiązywała już nowa wysokość dodatku energetycznego zgodnie z obwieszczeniem na podstawie art. 5c ust. 4 u.p.e., zaś z drugiej nie wykraczała ponad okres, na jaki przyznano świadczenie w pierwotnej decyzji.
W zakresie postulowanego przez skarżącą łącznego rozpatrywania – w jednym postępowaniu – spraw o dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny należy wskazać, że nie ma podstaw prawnych do tego typu działań. W orzecznictwie, również w sprawach z udziałem skarżącej, zasadnie wskazuje się, że przyznanie dodatku energetycznego następuje na wniosek, a nie z urzędu, ponadto przesłanki otrzymania dodatku energetycznego i dodatku mieszkaniowego nie są tożsame (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 281/19, CBOSA). Wydanie odrębnej decyzji w zakresie dodatku energetycznego nie stanowi błędu. Tym bardziej nieuzasadnione byłoby łączne rozpatrywanie kwestii obu dodatków w niniejszej sprawie, która dotyczyła wyłącznie zmiany konkretnej decyzji w przedmiocie dodatku energetycznego. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, że pierwotna decyzja z 4 lutego 2021 r. wymagała dostosowania do zmienionej sytuacji prawnej, tj. zmiany wysokości dodatku energetycznego, co organ pierwszej instancji zasadnie uczynił, a przez co skarżąca otrzymuje dodatek energetyczny w prawidłowej, wyższej wysokości.
Należy również uznać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi formalne. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję, którą Dyrektor MOPR zmienił kwotę dodatku energetycznego. SKO wskazało podstawę prawną tego działania, odniosło się także do argumentacji skarżącej, choć nie dotyczyła ona w zasadzie rozpatrywanej sprawy. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że działanie polegające na zmianie decyzji o przyznaniu dodatku energetycznego wynika z oceny prawnej przedstawionej przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 364/18. Nie można zatem uznać, że – jak wskazała skarżąca – "zataja się dane" mające wpływ na rozstrzyganie i treść decyzji. W szczególności stronie wskazano, skąd wynika zmiana dodatku energetycznego, a ponadto w sposób wystarczający wyjaśniono, dlaczego wydaje się decyzję zmieniającą.
Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.