II SA/Sz 506/22

II SA/Sz 506/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 341
art.12 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art .156 par.1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2006 nr 403 poz 18 art. 11 ust.4, art. 7 ust. 5 lit.a
Dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) (Tekst mający znaczenie dla EOG)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. P. kwotę 697 (sześćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Starosta M. orzekł o przyznaniu M. P. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") uprawnienia do kierowania pojazdami i wydał prawo jazdy nr [...], nr druku [...] z datą ważności do dnia 25 listopada 2020 r., w zakresie kategorii AM, B, BI.
2. Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r., Wojewoda Z. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty M., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Motywując powyższy zarzut Wojewoda Z. wskazał, iż wbrew wymogom art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, Skarżącej wydane zostało prawo jazdy pomimo faktu, iż uprawnienia do kierowania pojazdami zostały jej odebrane w Szwajcarii, z powodu kierowania pojazdami mechanicznymi pod wpływem środków odurzających oraz alkoholu. Wnioskodawca wyjaśnił dalej, że ponowne uzyskanie uprawnień zostało uzależnione przez władze szwajcarskie od poddania się przez kierowcę badaniom w specjalistycznej placówce medycznej w Z..
Wnioskodawca wskazał nadto, że wydanie zakwestionowanej decyzji poprzedzone zostało skierowaniem Skarżącej na badania lekarskie i psychologiczne, których pozytywny wynik stanowił podstawę poddanej kontroli decyzji.
Wobec powyższego, Wojewoda Z. uznał za konieczne zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) oraz art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 3411), po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu, w związku z sygnalizacją Wojewody Z. o potrzebie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie wydania Skarżącej prawa jazdy (dokument nr druku [...], wydany dnia 26 listopada 2019 r.), jako rażąco naruszającej przepis art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie wydania Skarżącej prawa jazdy, potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B, BI.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ przypomniał na czym polega instytucja stwierdzenia nieważności decyzji oraz rażące naruszenie prawa i wskazał, że ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi (istotnymi) wadami, których katalog zawarty jest art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Wady przedmiotowe muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Celem postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie - czy dotknięta jest ona jedną z wad kwalifikowanych z katalogu art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się zatem - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, lecz ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
Dalej Organ zauważył, że przy wykładni przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności uwzględnić należy zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji i wobec tego przesłanki nieważności, wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. muszą być interpretowane ściśle. Przełamanie powyższej zasady nie może opierać się na wykładni rozszerzającej przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.
Dodał, że przyjęty tryb weryfikacji decyzji administracyjnej wymaga uwzględnienia ustalonego stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania.
W ocenie Organu wada kontrolowanej decyzji wypełnia przesłankę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Organ wskazał na treść art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji wskazując, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte - w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. W tych granicach organ administracji publicznej zobligowany jest uwzględnić kategoryczny zakaz wydania prawa jazdy.
Przedłożony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Organu, uzasadnia ustalenie pozostawania w okresie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Dalej Organ wywiódł, że uwarunkowanie w powołanym przepisie wydania prawa jazdy zakazem pozostawania w okresie cofnięcia uprawnienia, wymaga ustalenia tego okresu, co wobec braku terminowości cofnięcia, wymaga dokonania interpretacji tego pojęcia w powiązaniu z przyczyną cofnięcia uprawnienia i jego skutkami.
Na gruncie ustawodawstwa polskiego okres cofnięcia uprawnienia trwa od momentu jego ostatecznego orzeczenia do dnia przywrócenia uprawnienia.
Analizowane ograniczenie narzuca zatem dodatkowo obowiązek ustalenia czy cofnięcie uprawnienia skutkuje koniecznością ustania przyczyny cofnięcia dla uzyskania ponownie uprawnienia do kierowania pojazdami w Szwajcarii, czy też możliwym jest w takiej sytuacji ubieganie się o nowe prawo jazdy przy spełnieniu wyłącznie wymagań ustawowych takich, które obowiązują dla osób nabywających to uprawnienia po raz pierwszy.
Dokonując oceny przedłożonych w sprawie dowodów, uprawnionych w ramach regulacji z art 12 ust. 2a i 2b oraz 14a ustawy o kierujących pojazdami, Kolegium przyjęło, że Skarżącej odebrano uprawnienia do kierowania pojazdami, aż do wyjaśnienia zdolności do prowadzenia pojazdów, mocą decyzji Urzędu Ruchu Drogowego i Żeglugi, Dyrekcji Policji i Wojska Kantonu B. Administracji Urzędu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w B. Do czasu wyjaśnienia zdolności do prowadzenia pojazdów zarządzono badanie tej zdolności poprzez Medyczne Centrum Opiniodawcze do spraw Ruchu Drogowego. Decyzja w przedmiotowym postępowaniu zostanie podjęta, jak tylko kierowca podda się wymaganym badaniom i przedstawi odpowiednie wyniki lub najpóźniej w ciągu 6 miesięcy.
Tak uwarunkowane uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami, w ocenie Organu, uprawnia go do uznania, iż co najmniej do czasu przedłożenia wymaganego dokumentu Skarżąca pozostaje w okresie cofnięcia uprawnienia na terytorium Szwajcarii, co konsekwentnie, zdaniem Organu, stanowi przeszkodę w uzyskaniu tego uprawnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Organu tylko legitymowanie się pozytywnym wynikiem badania spełnia warunek wydania prawa jazdy
Weryfikacja okoliczności, w związku z którymi doszło do cofnięcia uprawnienia musi nastąpić na gruncie przepisów, które wywołały taki skutek i które mogą doprowadzić do jego ustąpienia.
Organ przy tym zaznaczył, że według przepisów prawa polskiego - ustawy o kierujących pojazdami - aby nastąpiło wydanie prawa jazdy kategorii B nie jest wymagane przedłożenie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (por. art. 11 ust. 1 pkt 2 lit.b w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o kierujących pojazdami), co powoduje, że organ nie jest uprawniony do czynienia ustaleń w tym względzie. Tym samym, zdaniem Organu, uniemożliwiona jest de facto ocena tej okoliczności (spełnienia wymagań lekarsko - psychologicznych), niezbędnej dla wydania prawa jazdy w Szwajcarii, w przypadku gdy osoba ubiega się w Polsce o uzyskanie prawa jazdy po jego zatrzymaniu, czy cofnięciu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej.
Wobec faktu, iż wymóg ten nie może zostać spełniony przez Wnioskodawcę wydania prawa jazdy w Polsce, przeszkodą w jego uzyskaniu jest brak orzeczenia psychologicznego, wymaganego w związku z odebraniem prawa jazdy do kierowania pojazdami w Szwajcarii, a nieuprawnionego wedle regulacji prawa polskiego, w sytuacji ubiegania się o prawo jazdy kategorii B (po raz pierwszy).
Uzasadnione - w obliczu powyższych dowodów – zdaniem Organu jest uznanie, iż w świetle przepisu art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami Skarżąca pozostaje w stanie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, wobec jego odebrania w Szwajcarii, a fakt ten w obliczu zacytowanego wyżej zakazu wydania prawa jazdy osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte - w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia, stanowi przeszkodę w uwzględnieniu wniosku o wydanie prawa jazdy.
Kolegium dodatkowo wskazało, iż skutki zarówno cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, jak też zatrzymania prawa jazdy w kontekście art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, dla wydania prawa jazdy, są tożsame. Stanowią bowiem przesłankę negatywną, uniemożliwiającą wydanie prawa jazdy. Nie ma zatem potrzeby ścisłego podporządkowania stanu faktycznego wyłonionego na podstawie informacji władz szwajcarskich, stanowiącej z woli ustawodawcy uprawniony dowód w sprawie, do konkretnej instytucji i dalsze dowodzenie faktu, w obliczu wskazania odebrania prawa jazdy Wnioskodawcy i uwarunkowania wydania nowego prawa jazdy przedłożeniem pozytywnego orzeczenia lekarsko -psychologicznego, zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku.
Ta konsekwencja odebrania prawa jazdy jest istotna dla wymaganej przepisem art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami oceny trwania stanu cofnięcia uprawnienia lub zatrzymania prawa jazdy.
Rozbieżność w nomenklaturze dotyczącej instytucji uwzględnianych w procesie wydania prawa jazdy, przy jasno określonych skutkach, pozwalających na ich zakwalifikowanie wedle prawa polskiego, nie niweczy wniosków opartych na tej interpretacji. Skoro zatem wprost wynika z powołanych informacji warunek, spełnienie którego doprowadzić może do wydania prawa jazdy w Szwajcarii, a warunek ten stanowi następstwo aktu zakazującego legalnego korzystania z nabytego uprawnienia do kierowania pojazdami, to jest on wystarczający dla zasadnego uznania braku podstaw do wydania prawa jazdy w Polsce w oparciu o art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, wobec kierowcy, któremu zarówno zatrzymano prawo jazdy, jak też cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami.
4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżonej decyzji zarzucając:
1) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 oraz 138 § 2 poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia w nieważności decyzji w sytuacji, gdy ich nie było, a nadto zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w sytuacji, gdy decyzja, której nieważność stwierdził organ wywarła nieodwracalny już skutek w postaci uprawnienia do kierowania pojazdów, które utraciło już ważność,
2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. oraz 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i zaufania obywateli do organów Państwa wskutek stwierdzenia nieważności decyzji skutkującej przyznaniem uprawnień do kierowania pojazdami po ponad dwóch latach od jej wydania,
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak inicjatywy dowodowej i niewyjaśnienie stanu faktycznego umożliwiającego stwierdzenie, z jakich przyczyn Skarżąca nie posiadała uprawnień do kierowania pojazdów oraz, czy w dacie stwierdzenia nieważności decyzji przesłanka ta nadal trwała, tj. czy posiada legalne uprawnienie do kierowania pojazdami nie tylko w Szwajcarii ale i innych krajach,
Argumentując zarzuty skargi Skarżąca dodatkowo wskazała, że w sprawie mamy do czynienia z prawem jazdy, którego ważność już wygasła i to ponad rok od sygnalizacji organu.
5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna
6. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, według powyższych kryteriów wykazała, że akt ten nie odpowiada prawu.
7. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2022 r., którą to decyzją Organ stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie wydania Skarżącej prawa jazdy, potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami w określonych kategoriach.
8. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 341, dalej przywoływana jako: "u.k.p."), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania prawa jazdy.
9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.
Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 22 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 1279/18 oraz w wyroku z dnia 27 lipca 2022 r. (sygn. akt II OSK 2490/19), oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 28/10 – przytaczane orzeczenia dostepne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl)). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., sygn. akt II SA 2145/86 (w:) Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337).
W orzecznictwie podkreślano również, że ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych" (wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12, Lex nr 1337107).
Art. 12. ustawy o kierujących pojazdami statuuje negatywne przesłanki wydania prawa jazdy. I tak zgodnie z ust. 5 tego artykułu prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte - w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia;
Zgodnie z art. 12 ust. 2a u.k.p., w celu wydania prawa jazdy właściwy organ wydający prawo jazdy zwraca się do odpowiednich organów państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, o potwierdzenie, że osoba ubiegająca się o uprawnienie nie posiada prawa jazdy wydanego w jednym z tych państw ani nie rozpoczęła procedury wymiany prawa jazdy na krajowe prawo jazdy lub procedury wydania wtórnika polskiego krajowego prawa jazdy. Zgodnie z ust. 2b zapytanie i potwierdzenie, o których mowa w ust. 2a, następuje wyłącznie w drodze teletransmisji przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy.
Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit a u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na:
badanie lekarskie, jeżeli kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, natomiast zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a – także na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu.
Na podstawie art. 99 ust. 2 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1:
1) z urzędu:
a) na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b,
b) na podstawie informacji uzyskanych od administratora danych i informacji zgromadzonych w ewidencji - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 3 lit. a-c oraz pkt 4 i 5,
Zgodnie z art. 99 ust. 3 pkt 2) u.k.p. starosta przekazuje administratorowi danych i informacji zgromadzonych w ewidencji informację o wydaniu skierowania na badania i przeprowadzeniu badań, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.
10. Normą w rozpoznawanej sprawie, która podlegała wykładni i której rażące naruszenie stwierdził Organ w zaskarżonej decyzji, jest norma zawarta w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.
Nie ulega wątpliwości, iż art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jest wynikiem implementacji do krajowego porządku prawnego art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L 2006.403.18 z późn. zm.). Zgodnie z art. 11 Dyrektywy 126, posiadacz ważnego krajowego prawa jazdy wydanego przez jedno państwo członkowskie, który ma miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, może złożyć wniosek z prośbą o wymianę jego prawa jazdy na prawo jazdy równoważne. Obowiązkiem państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy równoważne jest sprawdzenie, jakiej kategorii uprawnienia faktycznie zachowują ważność na mocy przedstawionego prawa jazdy (ust. 1). Przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy (ust. 2). Państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego (ust. 4).
Regulacja ta, wobec przynależności Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej stanowi element obowiązującego porządku prawnego. Wyrażona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalności, zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Obowiązek ten skierowany jest również do organów krajowych stosujących prawo, a jednym z jego przejawów jest nakaz prounijnej wykładni przepisów krajowych. Reguła ta oznacza dążenie do takiej wykładni prawa krajowego, która w jak najszerszym stopniu będzie uwzględniała uregulowania prawa wspólnotowego. W dziedzinie uznawania zagranicznych dokumentów potwierdzających prawo do kierowania pojazdami, kluczowe znaczenie ma obowiązująca od dnia 19 stycznia 2007 r. ww. Dyrektywa 2006/126/WE, która w art. 11 ust. 4 wprowadza regulację pozwalającą na odmowę wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa. Nadto art. 7 ust. 5 lit. a ww. Dyrektywy wprowadza zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie. Celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej (ale także Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym), ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i nie dopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami.
Dla osiągniecia celów powyższej Dyrektywy jej przepisy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom przyjmującego państwa członkowskiego, które pozwalają, aby odmówiło ono uznania na swoim terytorium prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, jeżeli wobec posiadacza owego prawa jazdy przyjmujące państwo członkowskie nie zastosowało żadnego środka w rozumieniu art. 11 ust. 4 akapit drugi Dyrektywy, lecz w tym ostatnim państwie odmówiono mu wydania pierwszego prawa jazdy na tej podstawie, że zgodnie z przepisami wskazanego państwa nie spełniał on fizycznych i psychologicznych wymogów bezpiecznego prowadzenia pojazdu silnikowego (vide: wyrok TSUE z dnia 1 marca 2012 r., C-467/10 Baris Akyüz; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 776/19).
Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r. (sygn. akt I OSK 245/19), analiza powyższej regulacji prawnej wyraźnie wskazuje, iż wynikający z niej zakres ustaleń organu obejmuje badanie, czy wnioskodawca uzyskał prawo jazdy za granicą oraz czy to prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa. Przy czym za istotny przyjmuje się wyłącznie okres, na który nałożono powyższe restrykcje, bowiem tylko w tym okresie nie jest możliwe wydanie prawa jazdy w ogóle albo też jego wydanie na warunkach powszechnych, a zatem z pominięciem skutków wynikających z powyższych restrykcji. Ustawodawca krajowy implementując przepis art. 11 ust. 4 ww. Dyrektywy posłużył się w treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. zwrotem "prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte". Jak podkreślił NSA w powyższym. wyroku przepisu tego nie można jednak interpretować wyłącznie przy użyciu gramatycznych reguł wykładni i zawężać jego kontekstu znaczeniowego. Nade wszystko należy nadać mu znaczenie pozostające w harmonii z regulacjami wspólnotowymi, w tym w szczególności z art. 11 ust. 4 ww. Dyrektywy 2006/126/WE. Konieczne jest także uwzględnienie w procesie wykładni art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. aspektu celowościowego, pamiętając, iż motywem wprowadzenia do porządku wspólnotowego, a w konsekwencji także krajowego państw członkowskich, normy art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów Wspólnoty, ominięcia nałożonych sankcji i nie dopuszczenie do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Przy interpretacji tegoż przepisu konieczne jest także odwołanie się do zasad harmonizacji praw poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej (oraz Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym).
Wskazać należy, że TSUE przyjął, że państwo członkowskie może odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione. Uprawnienie to stanowi odstępstwo od ogólnej zasady wzajemnego uznawania praw jazdy, a zatem powinno podlegać ścisłej wykładni (por. wyrok TSUE z 26 czerwca 2008 r. w sprawach połączonych C-329/06 i C-343/06, Wiedemann i Funk, EU:C:2008:366, pkt 60).
11. Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się z kontrolowanym Organem w zakresie oczywistości naruszenia przez Organ wydający prawo jazdy Skarżącej art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., skoro sam Organ przyznał, że wobec braku terminowości cofnięcia, wymaga dokonania interpretacji tego pojęcia w powiązaniu z przyczyną cofnięcia uprawnienia i jego skutkami. Stąd już na samym początku analizy wobec zgłoszonych wątpliwości interpretacyjnych zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności nie zasługuje na aprobatę.
Uwzględniając aspekt wspólnotowy obowiązujących w tym zakresie przepisów, kluczowe znaczenie dla badanej sprawy, zdaniem Sądu miało ustalenie, czy wobec Skarżącej zostały zastosowane restrykcje według prawa szwajcarskiego, które wypełniają dyspozycję art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE. Jeśli taka sytuacja miała miejsce, wypełniona zostaje dyspozycja art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., a w konsekwencji konieczne było odmówienie wydania Skarżącej polskiego prawa jazdy. Ustalając powyższą okoliczność odwołano się do dokumentów Urzędu. Ruchu Drogowego i Żeglugi, Dyrekcji Policji i Wojska Kantonu Bern Administracji Urzędu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w B. , uzyskanych przez polskie władze, z których wynika, że Skarżącą pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. poinformowano o profilaktycznym odbiorze uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych "aż do wyjaśnienia zdolności do prowadzenia pojazdów", w związku z prowadzeniem pojazdu osobowego w stanie nietrzeźwym oraz podejrzeniem uzależnienia od narkotyków. Z treści nadesłanych dokumentów wynika także, że Skarżącej zatrzymano szwajcarskie prawo jazdy decyzją podlegającą zaskarżeniu, a jednocześnie pozostaje ona w okresie obowiązywania powyższej sankcji, do czasu przeprowadzenia badania zdolności Skarżącej do prowadzenia pojazdów. Okoliczność ustania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczonego profilaktycznie wobec Skarżącej w związku z prowadzeniem w dniu 25 listopada 2018 r. pojazdu pod wpływem alkoholu oraz środka odurzającego, nie wyczerpuje sankcji nałożonych na Skarżącą w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami. Z nadesłanych dokumentów wynika także, że warunkiem uzyskania przez Skarżącą prawa jazdy na terenie Szwajcarii jest przedłożenie pozytywnego orzeczenia lekarsko-psychologicznego, potwierdzającego zdolność do uczestnictwa w ruchu drogowym (badanie zdolności do prowadzenia pojazdów poprzez Instytut Medycyny Sądowej). Organ szwajcarskie wskazał, że "Jeśli badanie zdolności nie nastąpi w ciągu 6 miesięcy, zdolność do prowadzenia pojazdów zostanie skutkiem tego niepotwierdzona a po bezskutecznym upływie terminu 6 miesięcy zarządzone zostanie ostateczne odebranie prawa jazdy".
Analiza dokumentów Urzędu Ruchu Drogowego i Żeglugi, Dyrekcji Policji i Wojska Kantonu B. Administracji Urzędu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w B. jasno dowodzi, iż Skarżącą na terenie Szwajcarii pozbawiono profilaktycznie uprawnienia do kierowania pojazdami, a możliwość ponownego uzyskania uprawnienia podlega ograniczeniu. Tym samym na pierwszy rzut oka można by przyjąć, że wobec Skarżącej zostały zastosowane restrykcje, które na gruncie prawa szwajcarskiego wypełniają dyspozycję art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, a tym samym stan faktyczny badanej sprawy wyczerpuje na gruncie prawa krajowego dyspozycję normy art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. W badanej sprawie Organ, opierając się na informacji uzyskanej od Urzędu Ruchu Drogowego i Żeglugi, Dyrekcji Policji i Wojska Kantonu B. Administracji Urzędu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w B. tak właśnie uznał - że Skarżącej cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami i znajduje się ona w okresie obowiązywania cofnięcia tego uprawnienia, co uniemożliwiało wydanie jej prawa jazdy na terenie Polski.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że celem art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE oraz przepisów krajowych wydanych na jego podstawie - art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p jest uniknięcie sytuacji, w której obywatel jednego państwa członkowskiego może - w przypadku utraty prawa jazdy na terytorium tego państwa, ubiegać się o wydanie prawa jazdy w innym państwie członkowskim i w konsekwencji być na przykład uczestnikiem ruchu drogowego pomimo ewidentnych przeciwwskazań wynikających na przykład ze stanu zdrowia, czy też z pominięciem obowiązków, które musiałby spełnić w celu odzyskania prawa jazdy w kraju, w którym zostało ono cofnięte.
W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, informacje przekazane przez szwajcarski organ należy zatem odczytać w ten sposób, że prawo jazdy nie mogło zostać Skarżącej wydane do czasu przedłożenia wskazanego wyniku badania potwierdzającego jej zdolność do uczestnictwa w ruchu drogowym.
Zatem wbrew wywodom Organu tak zakreślone warunki odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami oznaczają, że Skarżąca co prawda pozostawała w okresie ich cofnięcia, co uniemożliwiało wydanie jej prawa jazdy na terenie Polski zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. (por. wyroki NSA z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 275/19; z 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 301/19) ale tylko do czasu przedłożenia stosownych wyników badań, co wcale jednak nie oznacza, jak tego domagał się Organ, że badania te musiały być przeprowadzone w Szwajcarii.
12. Należy jednak w tej sprawie także dostrzec, iż okoliczności towarzyszące odebraniu profilaktycznemu prawa jazdy jak też nałożonym restrykcjom (poddanie się badaniu), ustalono w toku postępowania administracyjnego na podstawie informacji pisemnej Urzędu Ruchu Drogowego i Żeglugi, Dyrekcji Policji i Wojska Kantonu B. Administracji Urzędu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w B., która została przetłumaczona przez przysięgłego tłumacza języka szwajcarskiego. Treść tłumaczenia tego dokumentu jest jasna i jednoznaczna. Wyraźnie zauważalny jest także sam kontekst wypowiedzi szwajcarskiego Urzędu oraz jego ogólny wydźwięk, jednoznacznie zwracający uwagę na konieczność uwzględnienia aktualnie nałożonych na Skarżącą restrykcji w zakresie możliwości uzyskania prawa jazdy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że dokument pochodzący od organu właściwego w zakresie posiadanych informacji, stanowi najbardziej wiarogodny środek dowodowy dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Jeżeli zatem określone wpisy figurują w ewidencji urzędowej, to są one wiążące dla stron i organów. Kwestionowanie znaczenia tych wpisów w rejestrze Urzędu. Ruchu Drogowego i Żeglugi, Dyrekcji Policji i Wojska Kantonu B. Administracji Urzędu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w B. nie może prowadzić do sytuacji, w której polski organ właściwy z zakresu wydania praw jazdy będzie wypowiadać się w kwestiach, które ze swej istoty zastrzeżone są dla szwajcarskiego organu (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 694/19). W powyższym zakresie należy także zauważyć, iż informacja Urzędu. Ruchu Drogowego i Żeglugi, Dyrekcji Policji i Wojska Kantonu B. Administracji Urzędu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w B. stanowi zagraniczny dokument urzędowy.
Sąd wobec powyższego w pełni podziela stanowisko wyrażone przez tut. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 8 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 880/18), że Skarżąca, w okresie cofnięcia uprawnień w zakresie szwajcarskiego prawa jazdy, z nałożonym (do określonego terminu) obowiązkiem przedłożenia badania potwierdzającego jej zdolność do uczestnictwa w ruchu drogowym przy ponownym ubieganiu się o prawo jazdy, jako kandydat na kierowcę w Polsce, oprócz spełnienia innych kryteriów ustawowych, dotyczących chociażby zamieszkiwania w Polsce, również jest obowiązana do przedłożenia opinii psychologicznej i medycznej z uwzględnieniem zasad i terminów wynikających ze szwajcarskich decyzji.
Taka wykładnia ustawowego pojęcia "pozostawania w okresie cofnięcia uprawnienia" daje gwarancję weryfikacji przez organ tych kierowców, co do których również w innym kraju będącym członkiem Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub EFTA stwierdzono przeszkody w bezpiecznym ich uczestnictwie w ruchu drogowym.
13. W tej sprawie Organ nie dostrzegł lub zignorował fakt, że Skarżąca powyższe przeszkody skutecznie pokonała.
W badanej sprawie bowiem, w związku ze zmianą miejsca zamieszkania (ze Szwajcarii na Polskę), prawidłowo polski Organ - Starosta M., działając na podstawie art. 99 ust. 2 u.k.p., zanim wydał Skarżącej prawo jazdy, w związku z informacją organu szwajcarskiego o czasowym profilaktycznym odebraniu tego uprawnienia, skierował ją decyzjami z dnia [...] sierpnia 2019 nr [...] oraz nr [...] na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 oraz odpowiednio art. 99 ust. 1 pkt 3 u.k.p. na badania lekarskie i psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Skarżąca z wynikiem pozytywnym przeszła badania lekarskie i psychologiczne, a potwierdziły one brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, czym skutecznie wyeliminowana została przeszkoda uniemożliwiająca wydanie Skarżącej prawa jazdy w Polsce.
14. Wobec powyżej zaprezentowanej interpretacji art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE oraz przepisów krajowych wydanych na jego podstawie – w stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu nie doszło do rażącego naruszenia normy art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p, zatem stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie wydania Skarżącej prawa jazdy, potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B, BI uznać należy za nieprawidłowe.
W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z przesłanek tzw. nieważnościowych przy ocenie rażącego naruszenia prawa, na które wskazano w tym uzasadnieniu, ponieważ - jak już wspomniano - oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. A z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia.
15. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c - uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania, orzekł stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.