II SA/SZ 505/24

II SA/Sz 505/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7,  art. 155,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 66 ust. 1,  ust. 2,  art. 5 ust. 2,  art. 61 pkt 1, art. 61
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Z. W. I. N. B. w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r., nr WOA.7721.172.2022.RK Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ZWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: "p.b.",), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia 19 czerwca 2023 r., nr PINB.5162.7.2022.JZ, w całości oraz nakazał A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "skarżąca") usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku socjalno-ambulatoryjnego "R.", położonego na terenie działki nr [...] w miejscowości R..
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 17 grudnia 2021 r. organ I instancji otrzymał kopię protokołu kontroli okresowej (rocznej) budynku socjalno-ambulatoryjnego, usytuowanego w R. , dokonanej przez osobę uprawnioną w zakresie sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Zgodnie z treścią ww. protokołu z dnia 6 grudnia 2021 r., budynek ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Wobec tego osoba kontrolująca zaleciła sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku.
Po ustaleniu, że właścicielem nieruchomości jest Spółka, PINB w dniu 22 marca 2022 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku, które potwierdziły nieodpowiedni stan techniczny budynku, w szczególności w zakresie kondygnacji piwnicznej.
Następnie decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 p.b., organ I instancji nakazał Spółce przeprowadzenie okresowej kontroli budynku w zakresie sprawdzenia stanu technicznego dokonywanego co najmniej raz w roku i co najmniej raz na pięć lat oraz zobowiązał do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej ustalenia przyczyny powstałych uszkodzeń i zniszczeń, a także określenia sposobu wykonania prac naprawczych w budynku.
W dniu 14 października 2022 r. Spółka przedłożyła PINB:
- protokoły badań instalacji elektrycznej i piorunochronnej, kontroli przewodów kominowych,
- protokół nr 23/2022 z dnia 10 września 2022 r. z okresowej, rocznej i pięcioletniej, kontroli stanu technicznego budynku, autorstwa mgr. inż. S. S., osoby uprawnionej do kontroli utrzymania obiektów budowlanych, zgodnie z którym budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, ze wskazaniem, że należy sporządzić ekspertyzę stanu technicznego, określającą możliwość przywrócenia obiektu do właściwego stanu technicznego oraz zakres i koszt prac naprawczych; ponadto wskazano, że w przypadku braku możliwości natychmiastowego wykonania robót naprawczych zawartych w ekspertyzie, należy wykonać także ekspertyzę w zakresie konieczności i zakresu tymczasowego podparcia stropu nad piwnicą, ewentualnie innych prac stabilizujących strop,
- ekspertyzę pn. Ekspertyza techniczna części piwnicznej budynku Budynek nr [...] socjalno-ambulatoryjny "R.", autorstwa mgr inż. L. T., mgr inż. Z. S. oraz mgr inż. P. K., w której wskazano że cyt. "Z uwagi na awaryjny stan techniczny stropu nad piwnicami budynek zagraża bezpieczeństwu użytkowników i wymaga natychmiastowych robót naprawczych".
Jednocześnie w piśmie z dnia 14 października 2022 r. Spółka podała, że przewidywany termin wykonania prac naprawczych to miesiąc grudzień 2023 r.
W dniu 27 października 2022 r., opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., PINB wydał decyzję, w której nakazał Spółce wykonanie określonych czynności i robót budowlanych, mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego rzeczonego budynku. Jako załącznik do wydanej decyzji wskazano ww. ekspertyzę.
Wskutek odwołania Spółki, decyzją z dnia 28 lutego 2023 r., ZWINB uchylił powyższą decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał szereg uchybień dowodowych oraz proceduralnych, które, jego zdaniem, czyniły decyzję wydaną przedwcześnie. Organ ten stwierdził, że dotychczasowe niejednoznaczne, niedostateczne i niepełne ustalenia organu I instancji wymagają korekty tj. szerszego zbadania nieprawidłowości stanu technicznego budynku, zasygnalizowane w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Weryfikacji wymaga też zakres wskazanych w zaskarżonej decyzji, a według odwołującej się, wykonanych już prac poprzez uzyskanie od niej stosownych protokołów. Ponadto wskazano na konieczność wydania zakazu użytkowania opisywanego budynku.
Prowadząc postępowanie ponownie organ I instancji przeprowadził w dniu 28 marca 2023 r. kolejne oględziny budynku, z których wynikało w szczególności, że w zakresie kondygnacji piwnicznej występuje szereg nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia. Stwierdzono liczne uszkodzenia wynikające z działania wilgoci
i nieszczelności izolacji, w kondygnacji piwnicznej stwierdzono uszkodzenia ścian, słupów wsporczych i stropów objawiające się widocznymi spękaniami, znacznymi ubytkami otuliny, znaczną korozję odsłoniętych prętów zbrojeniowych, widocznymi uszkodzeniami, wykwitami i zmurszeniami na tynkach. Nieprawidłowości występują we wszystkich pomieszczeniach piwnicznych. Ponadto stwierdzono widoczne uszkodzenia muru oporowego przy zejściu do piwnicy (odparzone tynki na znacznych połaciach oraz miejscowe pęknięcia muru). Na kondygnacji poddasza we wszystkich pomieszczeniach widoczne miejscowe uszkodzenia powłoki malarskiej objawiające się złuszczeniami i odpryskami oraz widoczne występujące miejscowo pęknięcia na tynkach o niewielkiej rozwartości rys. Przedstawiciel Spółki złożył oświadczenie co do wykonanych już prac izolacji poziomej i odwodnienia, ale przedłożył do wglądu jedynie dokumentację w zakresie naprawy instalacji elektrycznej.
Organ I instancji zgromadził ponadto w aktach sprawy następujące dowody i materiały:
- projekt techniczny poziomej izolacji przeciwwilgociowej w ścianach ceglanych piwnic w budynku "R.", [...], autorstwa mgr inż. M. N., sprawdzony przez mgr inż. W. M.,
- pismo z dnia 31 marca 2023 r. mgr inż. W. M., zawierające oświadczenie, iż prace związane z realizacją robót budowlanych, polegających na zaprojektowaniu i wykonaniu poziomej izolacji przeciwwilgociowej w ścianach ceglanych piwnic w budynku "R." w [...], zostały wykonane zgodnie z dokumentacją, wiedzą techniczną i sztuką budowlaną,
- pismo Burmistrza T. z dnia 26 kwietnia 2023 r., informujące, iż nie prowadził on postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku położonego w [...], na działce nr [...] z funkcji ambulatoryjnej na funkcję letniskową,
- protokół z dnia 20 listopada 2010 r. odbioru końcowego robót budowlanych, wykonanych na rzecz Wojskowego Domu Wypoczynkowego w [...], obejmujących "adaptację budynku nr [...] R. na internat dla pracowników sezonowych",
- protokoły z pomiarów elektrycznych,
- oświadczenie mgr inż. W. M. z dnia 28 lutego 2023 r. o wykonaniu robót budowlanych, związanych z wykonaniem remontu zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej przy budynku "R." zgodnie z przepisami, warunkami technicznymi oraz normami,
- oświadczenie mgr inż. W. M. z dnia 31 grudnia 2022 r. o wykonaniu remontu wewnętrznej instalacji parowej zgodnie z przepisami, warunkami technicznymi oraz normami.
Ponadto w piśmie z dnia 14 marca 2023 r. Spółka wyjaśniła, że budynek "R." nie był wykorzystywany w celu korzystania z pokoi gościnnych, był to budynek ambulatoryjno-administracyjny z pokojami dla pracowników na poddaszu, wykorzystywany tylko w sezonie letnim.
Decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r., nr PINB.5162.7.2022.JZ, organ I instancji, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 p.b., nakazał Spółce, wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r. niżej wymienionych czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku socjalno-ambulatoryjnego "R.", położonego na terenie działki nr [...] w m. [...], gm. T. opisanych jako:
1. Naprawa uszkodzonego stropu nad kondygnacją piwnicy zgodnie z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy (dopuszcza się wzmocnienie istniejącego stropu metodą torkretowania wyłącznie nad korytarzem, pomieszczeniem kotłowni oraz przylegającym do niej pomieszczeniem; strop nad innymi pomieszczeniami powinien zostać rozebrany i wykonany na nowo; dopuszcza się również możliwość zaprojektowania całkowitego podparcia stropu z przeniesieniem obciążeń na grunt poprzez posadzkę); do czasu naprawy wykonać doraźne zabezpieczenia poprzez podparcia, zabezpieczające strop przed zawaleniem.
2. Uszczelnienie i osuszenie ścian w piwnicach zgodnie z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy.
3. Uszczelnienie posadzek piwnic zgodnie z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy.
4. Odtworzenie powłoki wykończeniowej doświetlaczy okien piwnicznych (należy skuć zawilgocone tynki i wykonać nowe) zgodnie z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy.
5. Naprawa uszkodzonych słupów wsporczych (należy oczyścić miejsca z odsłoniętym zbrojeniem i uzupełnić ubytki otuliny zbrojenia).
6. Odtworzenie instalacji centralnego ogrzewania w budynku.
7. Naprawa niesprawnej wentylacji w pomieszczeniach łazienek w parterze i w poddaszu budynku (przewody wentylacji grawitacyjnej powinny zostać wyprowadzone ponad dach budynku, przy czym wentylacja powinna zostać wykonana z zachowaniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących wymagań dla wentylacji).
8. Naprawa uszkodzonych powłok malarskich i pęknięć na tynkach występujących w pomieszczeniach poddasza.
Jednocześnie organ I instancji nakazał:
- wykonanie wskazanych czynności pod nadzorem uprawnionej osoby oraz przedłożenie oświadczenia uprawnionej osoby potwierdzającego wykonanie wskazanych czynności zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz potwierdzającego zdatność budynku do dalszego użytkowania.
- wstrzymanie użytkowania przedmiotowego budynku do czasu dokonania naprawy stropu nad kondygnacją piwnicy i w tym zakresie, zgodnie z art. 108 k.p.a., nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego:
- art. 66 ust. 1a p.b. oraz § 49 i § 132 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nakazanie odtworzenia instalacji centralnego ogrzewania w budynku, w sposób nieuzasadniony odmawiając uwzględnienia innych rozwiązań polegających na wyposażeniu budynku w instalację ogrzewczą lub inne urządzenie ogrzewcze, które skutecznie spełniało będzie rolę ogrzewania budynku, w okresach jego sezonowego funkcjonowania;
- art. 66 ust. 2 p.b. oraz art. 108 k.p.a., poprzez wstrzymanie użytkowania budynku "R." do czasu naprawy stropu nad kondygnacją piwnicy i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji w której dla zapewnienia ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, wystarczające będzie wstrzymanie użytkowania budynku do czasu zabezpieczenia stropu poprzez wykonanie jego tymczasowego podparcia.
Przy piśmie z dnia 11 lipca 2023 r. Spółka, uzupełniając odwołanie, dołączyła projekt tymczasowego podparcia stropów piwnicy w budynku, wraz z oświadczeniem inż. P. W. osoby uprawnionej do oceniania stanu technicznego budynków, zgodnie z którym forma zabezpieczenia stropów wskazana w ww. projekcie zapewni bezpieczną eksploatację budynku do czasu wykonania docelowego podparcia stropów.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r., nr WOA.7721.172.2022.RK, ZWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 p.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.b., nakazał Spółce usunięcie, w terminie do dnia 31 października 2024 r., nieprawidłowości stanu technicznego budynku socjalno-ambulatoryjnego "R.", położonego na terenie działki nr [...] w m. [...] gm. T., w zakresie wynikającym z ekspertyzy technicznej, autorstwa mgr. inż. L. T., mgr. inż. Z. S. oraz mgr. inż. P. K. z sierpnia 2022 r., poprzez:
1. usunięcie nieprawidłowości stropu nad piwnicą, polegającej na utracie nośności ww. stropu,
2. usunięcie nieszczelności i wilgoci w ścianach piwnicznych,
3. usunięcie nieszczelności posadzek piwnic,
4. wykonanie nowych tynków w zakresie doświetlaczy okien piwnicznych,
5. dokonanie naprawy uszkodzonych słupów wsporczych (ubytków otuliny zbrojenia),
6. dokonanie naprawy uszkodzonych powłok malarskich i pęknięć na tynkach występujących w pomieszczeniach poddasza,
7. dokonanie naprawy warstw wykończeniowych w pomieszczeniach piwnicznych: ścian, posadzek, sufitów,
8. dokonanie naprawy uszkodzonego murka oporowego przy zejściu do piwnicy poprzez - likwidację powstałych pęknięć murku oraz uzupełnień tynków.
Organ odwoławczy nakazał wykonanie wskazanych czynności pod nadzorem uprawnionej osoby oraz przedłożenie PINB oświadczenia uprawnionej osoby potwierdzającego usunięcie wskazanych nieprawidłowości zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, powiązanymi normami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz potwierdzającego zdatność budynku do dalszego użytkowania.
Jednocześnie, na podstawie art. 66 ust. 2 p.b. ZWINB zakazał użytkowania budynku "R." do czasu dokonania przywrócenia nośności stropu nad kondygnacją piwnicy.
W motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia, po przedstawieniu ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy wskazał, że z istoty działań podejmowanych w trybie art. 66 ust. 1 p.b. wynika, iż zmierzają one do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym. Obowiązkiem zatem organu prowadzącego postępowanie według tego przepisu, jest ustalenie czy istnieje któraś z przesłanek w nim wymienionych, uzasadniających interwencję organu nadzoru budowlanego. Nakaz wynikający z art. 66 ust. 1 p.b., powinien być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na którym zgodnie z art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 p.b., ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy ZWINB stwierdził, że PINB zasadnie nałożył na Spółkę obowiązki wymienione w pkt 2-5 oraz pkt 8-10 zaskarżonej decyzji, jednakże nakaz powyższy należało zreformować, albowiem w decyzji wydanej na podstawie art. 66 p.b. organ nadzoru budowlanego nie wskazuje określonych czynności i robót budowlanych do wykonania, lecz przede wszystkim określa rodzaj nieprawidłowości obiektu budowlanego, jakie należy usunąć, co wynika zresztą wprost z treści tego przepisu.
Według organu odwoławczego w niniejszej sprawie należało nakazać przywrócenie nośności stropu nad piwnicą. Właściciel budynku może samodzielnie określić sposób przywrócenia nośności ww. stropu - zgodny z przepisami, obowiązującymi normami oraz zasadami wiedzy technicznej, opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia konstrukcyjne, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Właściciel budynku nie jest także zobligowany do usunięcia pozostałych nieprawidłowości zgodnie z rozwiązaniami wskazanymi w ekspertyzie, lecz może wybrać inne rozwiązanie, równorzędne pod względem technicznym. Organ odwoławczy nadmienił przy tym, że w sentencji decyzji powołuje się na ekspertyzę techniczną, jednakże tylko z powodu konieczności precyzyjnego określenia zakresu nieprawidłowości wskazanych do usunięcia. Jednocześnie zaznaczył, że treść tej ekspertyzy jest znana adresatowi niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż to on ją dostarczył do organu I instancji, który następnie dołączył ją do swoich akt.
Zdaniem ZWINB nie ma możliwości zaaprobowania rozwiązania projektowego, przedłożonego w toku postępowania odwoławczego jako rozwiązania, które usunie nieprawidłowość stanu technicznego budynku, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Tymczasowe podparcie stropu, z uwagi na swój czasowy charakter, nie stanowi usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku, polegającego na braku nośności stropu nad piwnicami. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że ww. opracowanie projektowe nie odnosi się do całego stropu nad piwnicami, zaś opracowana uprzednio ekspertyza techniczna wskazuje, iż stan całego stropu jest awaryjny. Ponadto ww. opracowanie projektowe wskazuje inne rozwiązanie techniczne niż zawarte w ww. ekspertyzie - podparcie stropów konstrukcją stalową. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że brak jest oryginalnego podpisu projektanta pod ww. opracowaniem.
Organ odwoławczy wskazał także, iż nakaz wydawany na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nie przewiduje nakładania obowiązku wykonania tymczasowych zabezpieczeń obiektu budowlanego (nakaz taki wynikać może z decyzji wydanej na podstawie art. 68 lub art. 69 p.b.).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 66 ust. 2 p.b., może natomiast zakazać użytkowania obiektu budowlanego. Zauważając, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji zakazał użytkowania przedmiotowego budynku, organ odwoławczy wskazał, że zbędnym było nadanie przedmiotowemu zakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a., bowiem już z brzmienia art. 66 ust. 2 p.b. wynika, że decyzja o zakazie użytkowania, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. podlega natychmiastowemu wykonaniu.
Nakładając natomiast w zaskarżonej decyzji obowiązek odtworzenia w ww. budynku instalacji centralnego ogrzewania oraz obowiązek "naprawy niesprawnej wentylacji" w pomieszczeniach łazienek w parterze i poddaszu budynku i wskazując jednocześnie, że przewody wentylacji grawitacyjnej powinny zostać wyprowadzone ponad dach budynku oraz że ww. wentylacja powinna zostać wykonana z zachowaniem przepisów techniczno-budowlanych, organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, naruszył art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Nieprawidłowości dotyczące braku instalacji grzewczej oraz wentylacji łazienek nie powstały bowiem na skutek zużycia technicznego budynku, lecz na skutek wykonania robót budowlanych.
Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że najpóźniej w 2010 r. poprzedni właściciel budynku dokonał zmiany sposobu użytkowania ("adaptacji") budynku na hotel pracowniczy ("internat") dla pracowników sezonowych. Z akt sprawy wynika także, iż wykonano roboty budowlane, polegające na demontażu instalacji centralnego ogrzewania, nie dokonując montażu nowych urządzeń grzewczych, zatem roboty te wykonano niezgodnie z art. § 49 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz.1225 ze zm.). Ponadto akta sprawy wskazują, że wykonano łazienki w pomieszczeniach do tego nieprzystosowanych, nie posiadających wymaganej dla łazienek wentylacji. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, narusza § 51 ww. rozporządzenia. Ustalenia te pozwoliły przyjąć organowi odwoławczemu, że postępowanie w zakresie ww. robót budowlanych, wykonanych niezgodnie z przepisami, organ I instancji powinien prowadzić w oparciu o art. 50-51 p.b.
Z powyższych względów organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i orzec co do istoty.
Spółka, zastępowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję ZWINB podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, tj. niewyjaśnienie stanu faktycznego, będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, tj. faktu, że skarżąca wykonała prace polegające na wykonaniu podparcia stropów na stalowych stemplach zgodnie z założeniami projektu sporządzonego przez inż. P. W., który złożył pisemne oświadczenie o prawidłowym wykonaniu konstrukcji zapewniającej bezpieczeństwo eksploatacji budynku;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że zakreślony przez organ termin na wykonanie prac obejmujących usunięcie nieprawidłowości, jest terminem realnym;
3. art. 66 ust. 2 p.b. poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, mimo braku podstaw do jego zastosowania, w związku z wykonaniem konstrukcji tymczasowego podparcia stropów żelbetowych nad piwnicami w budynku "R.", gwarantującej pełne bezpieczeństwo eksploatacji budynku.
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że inż. P. W., który opracował projekt tymczasowego podparcia stropów, w opinii z dnia 29 maja 2024 r. zapewnił, że konstrukcja została wykonana przez Spółkę prawidłowo, zgodnie z projektem i gwarantuje pełne bezpieczeństwo eksploatacji budynku. W ocenie Spółki w zaistniałych okolicznościach nałożenie na nią obowiązku usunięcia do 31 października 2024 r. nieprawidłowości stropu nad piwnicą, polegającej na utracie nośności stropu jest nieuzasadnione. Skoro skarżąca zabezpieczyła strop w sposób, który gwarantuje pełne bezpieczeństwo eksploatacji budynku, brak jest podstaw, aby nakładać terminowy obowiązek usunięcia nieprawidłowości stropu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy pismem z dnia 11 lipca 2023 r. zostały poinformowane o sporządzeniu projektu tymczasowego podparcia stropów nad piwnicami w budynku "R." wraz z załączonym oświadczeniem projektanta, który potwierdził, że taka forma zabezpieczenia zapewni bezpieczną eksploatację budynku. Przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy skarżąca wykonała podparcie stropów. Stropy zostały podparte na stalowych stemplach budowlanych o nośności minimalnej Q=14kN. Prace wykonane zostały zgodnie z założeniami projektu, a autor projektu, inż. P. W. potwierdził prawidłowe wykonanie konstrukcji i bezpieczeństwo eksploatacji budynku. Kwestia przygotowania konstrukcji stalowej, która docelowo zastąpi obecnie wykonane podparcie stropów, nie powinna być ograniczona tak krótką kilkumiesięczną perspektywą czasową.
Według skarżącej usunięcie pozostałych wymienionych w decyzji nieprawidłowości zostanie wykonane, natomiast przeprowadzenie inwestycji polegającej na wymianie całego stropu, z uwagi na ogromny koszt i duży zakres, nie jest możliwe w krótkim okresie czasu. Termin wykonania nałożonych obowiązków powinien więc być znacznie dłuższy zważywszy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w grę nie wchodziły przesłanki związane z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. W tych okolicznościach wyznaczony termin powinien zostać zmodyfikowany przez organ odwoławczy, tak aby był realny i adekwatny do charakteru i zakresu nakazanych robót budowlanych. W ocenie skarżącej, takim terminem będzie 31 maja 2025 r., czyli przed rozpoczęciem kolejnego sezonu turystycznego, w trakcie z którego, może pojawić się potrzeba sezonowego użytkowania budynku.
W zaistniałych okolicznościach, zdaniem skarżącej, również wydany zakaz użytkowania budynku "R." do czasu przywrócenia nośności stropu nad kondygnacją piwnicy jest nieuzasadniony, bowiem wykonana konstrukcja podparcia stropów gwarantuje pełne bezpieczeństwo eksploatacji budynku w zakresie, w jakim był dotychczas sezonowo wykorzystywany.
Skarżąca argumentowała również, że decyzja nakazująca usunięcie wskazanych nieprawidłowości wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. mającego zastosowanie w przypadku gdy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Wykonanie podparcia stropów zgodnie z projektem inż. P. W., skutkuje odpadnięciem przesłanki wynikającej z art. 66 ust. 2 p.b. Pozostałe nieprawidłowości (m.in. nieszczelności i wilgoć w ścianach piwnicznych) nie stanowią zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a dotyczą kategorii nieodpowiedniego stanu technicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaś stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 66 p.b. Zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Natomiast stosownie do art. 66 ust. 2 p.b. w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.
Norma ta stanowi rozwinięcie obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b., nałożonego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 61 pkt 1 p.b.), co pociąga za sobą konieczność przeprowadzania okresowych kontroli obiektu, a także - w razie potrzeby - stosownych napraw, konserwacji czy remontów. Przepisy Prawa budowlanego uprawniają organy nadzoru budowlanego do badania, czy dany obiekt budowlany utrzymywany jest w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
W przedmiotowej sprawie zakres nieprawidłowości stwierdzonych w rzeczonym budynku jest bezsporny. Nieodpowiedni stan techniczny budynku, w szczególności w zakresie kondygnacji piwnicznej bezsprzecznie wynika z ustaleń oględzin przeprowadzonych w dniu 22 marca 2022 r. i 28 marca 2023 r., protokołu z okresowej (rocznej i pięcioletniej) kontroli stanu technicznego budynku z dnia 6 grudnia 2021 r. i 10 września 2022 r. oraz ekspertyzy technicznej części piwnicznej budynku z sierpnia 2022 r. Stan techniczny stropu nad piwnicami uznano za zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. Skarżąca ustaleń tych nie kwestionuje.
Podkreślić należy, iż zaistnienie choćby jednej z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 p.b. uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta ma charakter związany ("organ nadzoru budowlanego nakazuje"), co oznacza, że przepis art. 66 ust. 1 p.b. stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, jeśli zachodzi przynajmniej jedna z okoliczności w nim określonych, lecz wręcz statuuje obowiązek jej wydania, a zaniechanie w tym zakresie stanowiłoby naruszenie prawa.
W rozpatrywanej sprawie wobec zaktualizowania się przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. zasadne było wprowadzenie przez ZWINB nakazów określonych tym przepisem. Prawidłowo również obowiązki zostały nałożone na Spółkę jako właściciela rzeczonego obiektu budowlanego (art. 61 p.b.).
Sąd w pełni podziela stanowisko ZWINB, że przedłożony na etapie postępowania odwoławczego projekt tymczasowego podparcia stropów nad piwnicami nie jest rozwiązaniem, które usunie nieprawidłowość stanu technicznego budynku, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Tymczasowe podparcie stropu, z uwagi na swój czasowy charakter nie stanowi usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku polegającego na braku nośności stropu nad piwnicami. Trafnie przy tym organ odwoławczy zauważył, że przedłożony przez Spółkę projekt nie odnosi się do całego stropu nad piwnicami, który w całości jest awaryjny. Sam zaś projekt trudno uznać za miarodajny, bowiem dokument ten nie został przez projektanta podpisany.
Nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku podstaw do zastosowania art. 66 ust. 2 p.b. wobec wskazywanego przez Spółkę faktu wykonania prac zgodnie z założeniami ww projektu tymczasowego podparcia stropów nad piwnicami, bowiem skarżąca w żaden sposób tego nie wykazała. Wskazać należy, że na etapie postępowania odwoławczego Spółka przedłożyła tenże projekt wraz z oświadczeniem inż. P. W. z dnia 10 lipca 2023 r., w którym podał on, że projekt tymczasowego podparcia stropów żelbetowych nad piwnicami w budynku "R." pozwala na ich bezpieczną eksploatację do czasu wykonania docelowego podparcia stropów konstrukcją stalową, która będzie wykonana na podstawie odrębnego projektu. Z treści tego oświadczenia nie wynika aby projektowane prace zostały wykonane. Kolejno, w treści skargi skarżąca powołuje się na opinię inż. P. W. z dnia 29 maja 2024 r., który miał zapewnić, że konstrukcja tymczasowego podparcia stropów została przez Spółkę wykonana prawidłowo, zgodnie z projektem i gwarantuje pełne bezpieczeństwo eksploatacji budynku. W aktach sprawy brak jest rzeczonego oświadczenia. Skarżąca nie załączyła go również do skargi. Co więcej, mając na uwadze twierdzenie skarżącej, że oświadczenie datowane jest na 29 maja 2024 r., to stwierdzić należy, iż zostało ono złożone po wydaniu zaskarżonej decyzji (tj. 25 kwietnia 2024 r.). W tym miejscu podkreślić należy, iż Sąd ocenia legalność decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny w dniu jej podjęcia. To co dzieje się później, nie ma żadnego wpływu na postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd nie odnosi się zatem do tego, co skarżąca zrobiła w celu wykonania zaskarżonej decyzji.
Sąd nie dopatrzył się także naruszeń prawa w zakresie wyznaczonego terminu na przeprowadzenie nakazanych prac.
Jakkolwiek decyzja z art. 66 ust. 1 p.b. ma zasadniczo charakter związany, to jednak w części upoważniającej organ nadzoru budowlanego do wyznaczenia terminu wykonania nakazanych robót ustawodawca nie wskazuje normatywnych przesłanek, jakimi należy kierować się przy wyznaczaniu jego długości. Określenie długości terminu wykonania nałożonych obowiązków leży więc w sferze uznania organu nadzoru. Nie bez przyczyny wskazuje się w judykaturze, że organ nadzoru budowlanego ma możliwość swobody w zakresie określenia terminu wykonania nakazanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3287/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2549/22). W rezultacie ten element decyzji może być określany w oparciu o kryteria z art. 7 in fine k.p.a., tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony. Może być również zmieniany w trybie art. 155 k.p.a., który także operuje przesłanką interesu społecznego i słusznego interesu strony. Są to kryteria właściwe dla uznania administracyjnego wymagającego od organu każdorazowego uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i wykazania zasadności rozstrzygnięcia.
Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem należy wziąć pod uwagę, że ratio legis art. 66 ust. 1 p.b. służy zapewnieniu właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Zastosowanie środka przewidzianego tym przepisem stanowi reakcję na przypadki nierzadko wieloletnich zaniedbań przez właściciela obiektu obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym na zasadzie art. 5 ust. 2 i art. 61 p.b.. Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że termin wykonania nałożonych przez organ nadzoru obowiązków powinien być jak najkrótszy, zwłaszcza gdy w grę wchodzą przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. związane z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Wykonanie tego rodzaju decyzji przez stronę powinno być traktowane jako czynności o charakterze niecierpiącym zwłoki, a nawet pilnym. Z drugiej strony, termin wyznaczony w decyzji z art. 66 ust. 1 p.b. musi być zawsze terminem realnym, adekwatnym do charakteru i zakresu nakazanych robót budowlanych. Naruszeniem art. 66 ust. 1 p.b. będzie wyznaczenie takiego terminu, który w oczywisty sposób jest nieadekwatny do zakresu nałożonych na stronę obowiązków i nie daje jakichkolwiek obiektywnych możliwości terminowego wywiązania się z nałożonych obowiązków. Organy muszą zatem obie te kwestie wziąć pod uwagę i wyważyć z jednej strony cel decyzji, którym jest niezwłoczne przywrócenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, z drugiej zaś konieczność ukształtowania obowiązku w sposób dający stronie realne możliwości jego wykonania. Innymi słowy termin wykonania obowiązków określonych w decyzji z art. 66 ust. 1 p.b. powinien być jak najkrótszy ale zarazem realny.
W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należy podkreślić, że Spółka ma świadomość, że budynek "R." jest w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia co najmniej od dnia 6 grudnia 2021 r. (tj. od czasu kontroli okresowej budynku udokumentowanej protokołem). W piśmie skierowanym do PINB z dnia 14 października 2022 r. sama Spółka wskazała, że przewidywany termin wykonania robót naprawczych określa na grudzień 2023 r. W decyzji PINB z dnia 19 czerwca 2023 r. termin wykonania nakazanych prac został określony do dnia 31 grudnia 2023 r. W odwołaniu od decyzji Spółka nie podnosiła aby ustalony termin był zbyt krótki. W zaskarżonej decyzji ZWINB "przedłużył" ten termin do dnia 31 października 2024 r. Tym samym w ocenie Sądu argumentacja skarżącej, że przeprowadzenie inwestycji polegającej na wymianie całego stropu z uwagi na ogromny koszt i duży zakres nie jest możliwa w krótkim okresie czasu, nie jest przekonująca. W ocenie Sądu Spółka miała wystarczająco dużo czasu aby zaplanować i dokonać stosownych napraw w budynku, łącznie z usunięciem nieprawidłowości polegającej na braku nośności stropu nad piwnicami. Okres 6 miesięcy na wykonanie prac, wynikający tylko z ostatniej decyzji ZWINB zdaniem Sądu jest wystarczający i obiektywnie umożliwia wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Nadmierne przedłużanie istnienia stanu niezgodnego z prawem wyrażającego się w nienależytym stanie technicznym budynku byłoby niezgodne z interesem społecznym, który przejawia się w bezpieczeństwie osób znajdujących się w jego otoczeniu. Długie utrzymywanie obiektu w nieodpowiednim stanie technicznym prowadzić może do jego dalszej degradacji i bezspornie nie realizuje tak pojętego interesu społecznego.
Wskazać również należy, że co do zasady istnieje możliwość zmiany decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. w części dotyczącej terminu wykonania nakazu przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 155 k.p.a.
Konkludując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w niezwierającym istotnych wad procesowych postępowaniu, spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a treść uzasadnienia decyzji, świadczy o tym, że wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja nie narusza prawa materialnego.
W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.