II SA/SZ 495/25

II SA/Sz 495/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Wiesław Drabik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 13 maja 2025 r. nr SKO/PG/420/3164/2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr 8/2024, Burmistrz P. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-6, art. 63 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. S. (dalej: " "skarżący"), złożonego w dniu 16 grudnia 2021 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie planowanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń budynku usługowego (sklepu z artykułami motoryzacyjnymi) na lokal usługowy (warsztat samochodowy), na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta P., ze względu na niespełnienie wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S., po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 13 maja 2025 r., nr SKO/PG/420/3164/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg postępowania oraz przytoczyło treść przepisów art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 164, Nr 1588, dalej: "rozporządzenie") wyjaśniając, że w sprawie nie znajdują zastosowania zmiany w przepisach wprowadzone ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986); rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399); ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) oraz ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1597).
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w § 9 rozporządzenia, tj. część tekstową oraz graficzną - mapę sporządzoną w skali 1:1000 - przedstawiającą linię rozgraniczającą teren inwestycji, front terenu inwestycji oraz granice obszaru analizy urbanistycznej, a także wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał również, że analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
W celu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany obejmujący działki położone w odległości ok. 135 m wokół granic działki objętej wnioskiem – co organ odwoławczy uznał za prawidłowe.
Kolegium stwierdziło, że w tak wyznaczonym obszarze analizy urbanistycznej znajdują się 32 zabudowane nieruchomości, z czego 16 zabudowanych jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, 9 budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, jedna budynkiem gospodarczym, jedna boksami garażowymi, 2 budynkami przeznaczonymi pod usługi handlu, jedna pod usługi w formie przedszkola, jedna pod usługi w formie muzeum i biblioteki, jedna pod usługi kosmetyczne i solarium. W oparciu o powyższe ustalenia Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana funkcja warsztatu samochodowego nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, tj. nie będzie spełniała wymogu dobrego sąsiedztwa, ponieważ w obszarze analizy nie ma obiektu o takiej samej funkcji, zaś warsztatu samochodowego nie można uznać za funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej.
Według Kolegium zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sprowadza się do tego, że w granicach obszaru analizy urbanistycznej musi istnieć zabudowa taka sama jak planowana, bądź zabudowa podobna, stanowiąca funkcję uzupełniającą w stosunku do istniejącej zabudowy, a przede wszystkim nie wchodząca w kolizję z zastaną zabudową. Kolegium wskazało przy tym, że ma świadomość, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest ukształtowana linia orzecznicza, zgodnie z którą spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa nie oznacza, że w obszarze analizy urbanistycznej musi istnieć zabudowa dokładnie taka sama, jak objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wskazało również, że podstawą odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być oczywista sprzeczność pomiędzy funkcją planowanej inwestycji a zastaną zabudową. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że pomiędzy funkcją planowanej inwestycji, tj. warsztatu samochodowego, a funkcją zastaną w obszarze analizy urbanistycznej, tj. zabudową mieszkaniową jedno i wielorodzinną, usługami typu przedszkole, gabinet kosmetyczny, obiekty handlowe, biblioteka, muzeum, istnieje oczywista sprzeczność. Istniejące w obszarze analizy obiekty usługowe charakteryzują się niskim stopniem uciążliwości przez co uznawane są za funkcję uzupełniającą w stosunku do zastanej zabudowy mieszkaniowej. Natomiast planowany warsztat samochodowy z uwagi na chociażby emisję hałasu będzie kolidował z zastaną zabudową mieszkaniową. Z tych względów Kolegium stwierdziło, że pomiędzy funkcją planowanej inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy a zastaną zabudową zachodzi oczywista sprzeczność, a w związku z tym w sprawie nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, warunkująca wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wskazania w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż w granicach obszaru analizy urbanistycznej nie występuje żadna zabudowa, w ocenie Kolegium taki sposób sformułowania tego stwierdzenia przez organ I instancji nosi znamiona lapsusa językowego bądź tzw. skrótu myślowego. Z całego kontekstu uzasadnienia badanej decyzji, które to uzasadnienie należy analizować łącznie z treścią wyników z analizy urbanistycznej, wynika, że w obszarze analizy nie występuje zabudowa o takiej samej bądź podobnej funkcji, jak objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana kwestia stanowi pewien rodzaj wady uzasadnienia decyzji administracyjnej, jednakże w kontekście całego uzasadnienia oraz załączonych do decyzji wyników z analizy urbanistycznej nie może to być uznane za taką wadę, która obligowałaby do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa Kolegium wskazało, że nie dostrzegło podstaw do uznania ich za zasadne. Wskazało, że przedmiotowa sprawa była kilkakrotnie badana w instancyjnym toku odwoławczym i zwracana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Materiał dowodowy, a przede wszystkim wyniki z analizy urbanistycznej, które stanowią w tego rodzaju postępowaniach główny dowód w sprawie, zostały ostatecznie prawidłowo sporządzone, a wnioski z nich płynące nie pozostawiają wątpliwości co do okoliczności stanowiących podstawę wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Brak jest na obecnym etapie podstaw do uznania, aby wyniki z analizy urbanistycznej miały być sporządzone w sposób nierzetelny; wskazują jakie działki znalazły się w granicach obszaru analizy urbanistycznej i jaka jest funkcja budynków na nich istniejących.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył M. S., zarzucając jej:
1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie spełnił wszystkich przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a planowana inwestycja nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy z sąsiedztwa, gdy tymczasem w świetle aktualnie obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa w zakresie ww. przepisu inwestor spełnił przesłankę wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. biorąc pod uwagę zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem zamierzona inwestycja nie wpływa na zmianę formy architektonicznej istniejącego na terenie działki nr [...] budynku i dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń istniejącego budynku usługowego (sklepu z artykułami motoryzacyjnymi) na lokal usługowy (warsztat samochodowy) potwierdza kontynuację funkcji usługowej, w obszarze analizowanym występują budynki z funkcją usługową (niezależnie jakiego dokładnie rodzaju usługi są wykonywane) i dopuszczalna jest co do zasady funkcja usługowa niezależnie od rodzaju, a prowadzenie warsztatu samochodowego w miejscu sklepu z artykułami motoryzacyjnymi da się pogodzić i nie koliduje z funkcją mieszkaniową działek sąsiednich i nie stoi w sprzeczności z dotychczasowym sposobem zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym w związku z czym wydana decyzja narusza prawa skarżącego, stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez błędne ustalenie, że zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy funkcją planowanej inwestycji a zastaną budową i warsztat samochodowy z uwagi na chociażby emisję hałasu będzie kolidował z zastaną zabudową mieszkaniową w sytuacji w której organ nie przeprowadził pogłębionej analizy możliwych kolizji funkcjonalnych - hałas, ruch samochodowy itp., co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności, że inwestycja nie może być uznana za spełniającą przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., mimo że prawidłowa analiza zebranej w sprawie dokumentacji doprowadza do wniosku, że prowadzenie warsztatu w miejsce usług handlowych - sklepu z artykułami motoryzacyjnymi nie będzie uciążliwa dla sąsiedztwa i nie stoi w sprzeczności z zagospodarowaniem nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, w którym znajdują się również nieruchomości z funkcją usługową;
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez błędne ustalenie, że zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy funkcją planowanej inwestycji a zastaną budową i warsztat samochodowy z uwagi na chociażby emisję hałasu będzie kolidował z zastaną zabudową mieszkaniową w sytuacji w której organ nie przeprowadził pogłębionej analizy możliwych kolizji funkcjonalnych - hałas, ruch samochodowy itp., co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności, że inwestycja nie może być uznana za spełniającą przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., mimo że prawidłowa analiza zebranej w sprawie dokumentacji doprowadza do wniosku, że prowadzenie warsztatu w miejsce usług handlowych - sklepu z artykułami motoryzacyjnymi nie będzie uciążliwa dla sąsiedztwa i nie stoi w sprzeczności z zagospodarowaniem nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, w którym znajdują się również nieruchomości z funkcją usługową.
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nie oznacza także realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Wyżej wskazanej zasady nie można utożsamić z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze zabudowanym. W przedmiotowym obszarze wprawdzie dominuje zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna, nie mniej jednak funkcjonują tu również lokale usługowe, w tym przedszkole, usługi kosmetyczne i sam sklep z artykułami motoryzacyjnymi. Jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie wchodzącą z nią w kolizję.
Zdaniem skarżącego pojęcie zabudowy usługowej należy rozpatrywać szeroko, nie ograniczając się do pojęcia jedynie do obiektów handlowych czy biurowych. Jeżeli w obszarze analizowanym występują budynki z funkcją usługową (niezależnie od rodzaju usług) dopuszczalna będzie funkcja usługowa niezależnie od jej rodzaju. W innym przypadku zachodzi ograniczenie cudzych praw do nieruchomości.
Skarżący podniósł, że obiekty usługowe zlokalizowane są w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowe, a dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń nie zmienia zasadniczo funkcji obiektu budowlanego oraz jego formy architektonicznej, która charakteryzuje się tym, że w ścianie frontowej usytuowane są już dwie bramy garażowe, budynek posiada odpowiednią wysokość i wielkość wskazującą na możliwość zmiany sposobu użytkowania bez dodatkowych prac budowlanych. Nadto istnieje już utwardzony plac manewrowy (parking). Obiekt jest dostosowany do planowanej zmiany sposobu użytkowania, a zmiana ze sklepu z artykułami motoryzacyjnymi na warsztat samochodowy nie spowoduje znacznej zmiany w zakresie użytkowania budynku i jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.
Zdaniem skarżącego organ administracji, mimo stwierdzenia, że warsztat samochodowy z uwagi chociażby na emisję hałasu będzie kolidował z zastaną zabudową mieszkaniową nie przeprowadził wymaganej przepisami prawa pogłębionej i rzetelnej analizy możliwych kolizji funkcjonalnych planowanego przedsięwzięcia z istniejącą zabudową mieszkaniową i usługową, w szczególności w zakresie oddziaływania w postaci hałasu, zwiększonego natężenia ruchu pojazdów oraz innych potencjalnych uciążliwości wynikających z funkcjonowania warsztatu samochodowego.
Obowiązkiem organu administracji jest, zgodnie z art. 7 k.p.a. podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. W niniejszej sprawie organ poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest "sprzeczna z charakterem otoczenia", nie wskazując konkretnych danych, dokumentów, pomiarów ani opinii, które potwierdzałyby, że faktycznie dojdzie do nieakceptowalnej kolizji funkcjonalnej. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ ma obowiązek całkowitego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Tymczasem organ nie zebrał żadnych obiektywnych danych na temat poziomu generowanego hałasu, wpływu dodatkowego ruchu pojazdów na lokalny układ komunikacyjny ani nie zasięgnął opinii urbanistycznej lub specjalistycznej, która pozwoliłaby na ocenę, czy planowana inwestycja będzie rzeczywiście kolidowała z zabudową sąsiednią. W konsekwencji naruszony został również art. 80 k.p.a., gdyż ocena materiału dowodowego została przeprowadzona w sposób dowolny, a nie swobodny, tj. bez należytego odniesienia się do istoty sprawy oraz bez dokonania rzetelnej analizy rzeczywistego wpływu inwestycji na otoczenie. Tego rodzaju sposób działania organów narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa, a także zasadę legalizmu i proporcjonalności w ograniczaniu prawa do zagospodarowania nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko i wnioski wyrażone w skardze. Uczestnicy postępowania J. M. i E. M. wnieśli o oddalenie skargi. Wskazali, że nieopodal ich nieruchomości znajduje się solarium, zakład fryzjerski i przedszkole, które nie stanowią uciążliwości. Zdaniem uczestników postępowania warsztat samochodowy, który byłby położony 4 metry od ich nieruchomości, stanowiłby dużą uciążliwość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zaznaczyć przy tym należy, że Kolegium prawidłowo uwzględniło mające zastosowanie w sprawie przepisy międzyczasowe, stosując właściwe brzmienie m.in. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza P. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie planowanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń budynku usługowego (sklepu z artykułami motoryzacyjnymi) na lokal usługowy (warsztat samochodowy), na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta P..
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli więc którykolwiek z postawionych warunków nie zostanie spełniony, to inwestycja nie zostanie zrealizowana.
W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że działka określona we wniosku i decyzjach organów nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem prawidłowo przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. Nie jest również przedmiotem sporu sposób wyznaczenia obszaru analizy, a także wyniki analizy. Kwestią sporną pozostaje czy planowana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń budynku ze sklepu z artykułami motoryzacyjnymi na warsztat samochodowy spełnia przesłankę kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizy. Innymi słowy, czy spełniony był warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest spełnienie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy (nowego sposobu użytkowania istniejącego obiektu) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.
Analiza wyników analizy urbanistycznej, stanowiącej podstawowy dowód w sprawie i nie kwestionowanej przez skarżącego, prowadzi do wniosku, że stanowisko Kolegium w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe.
Jak wynika z części opisowej i graficznej analizy urbanistycznej w obszarze wokół terenu objętego wnioskiem zasadniczo znajduje się zabudowa mieszkaniowa (16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i 9 budynków mieszkalnych wielorodzinnych). W obszarze analizy znajduje się także 5 budynków o funkcji usługowej, tj. przedszkole, muzeum, biblioteka, sklep meblowy, zakład kosmetyczny z solarium oraz budynek gospodarczy i zespół boksów garażowych. W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się 4 budynki mieszkalne jednorodzinne, 2 budynki mieszkalne wielorodzinne oraz budynek przedszkola. Cały obszar analizy zawiera się w Terenie Starego Miasta w obrębie średniowiecznych murów odrębnych, stanowiącego odrębną jednostkę urbanistyczną. Obszar ma walory turystyczne i podlega ochronie konserwatorskiej.
Słusznie zatem organ odwoławczy przyjął, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy tego rodzaju działalność (warsztat samochodowy) nie jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej, czy też - jak wywodzi skarżący - kontynuacją funkcji usługowej, i że koliduje z podstawową zastaną funkcją, jaką jest funkcja mieszkaniowa.
Zdaniem Sądu warsztat samochodowy nie kontynuuje funkcji zabudowy mieszkaniowej, nawet gdy uzupełnia ją w niewielkim zakresie funkcja usługowa. Warsztat samochodowy jest bowiem szczególnym obiektem usługowym, o znacznej uciążliwości wynikającej ze specyfiki świadczonych usług. Taki warsztat ze swej natury generuje hałas, szkodliwe spaliny, nieprzyjemne zapachy smarów i olejów oraz wzmożonych ruch pojazdów. Praca silników, podnośników, narzędzi pneumatycznych i elektrycznych, brzęk metalu są elementami nieodzownie towarzyszącymi działalności warsztatu samochodowego. Nie wymaga to szczególnego dowodzenia - jak wywodzi i zarzuca organowi odwoławczemu skarżący.
W ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja zakłóciłaby istniejącą funkcję mieszkalną obszaru, w którym miałaby być realizowana. Z punktu widzenia sąsiadów z pewnością, biorąc pod uwagę zasady logiki, a zwłaszcza doświadczenia życiowego, istotną różnicę stanowi, czy w otoczeniu istnieje przedszkole, biblioteka, salon kosmetyczny czy warsztat samochodowy.
Jak trafnie podnosi skarżący art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia, zaś kontynuację funkcji należy rozumieć jako służącą zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwiającą uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję, jednak w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że Kolegium wykazało właśnie opisaną wyżej kolizję.
Planowana inwestycja bowiem ani nie powtarza wprost jednego z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ani nie stanowi uzupełnienia którejś z istniejących funkcji, w sposób dający pogodzić się z pozostałymi funkcjami zastanymi w obszarze. Sam zaś fakt, że zarówno usługi w zakresie kultury, opieki nad dziećmi, zabiegów kosmetycznych jak i naprawy samochodów, kwalifikuje się do tej samej ogólnej kategorii usług, nie może automatycznie przesądzać, że istnienie jednego z ww. obiektów będzie zawsze usprawiedliwiało realizację drugiego.
Zdaniem Sądu nie jest poprawne stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". Poszczególne rodzaje usług mocno się od siebie różnią i odznaczają różną skalą uciążliwości. Z tego względu zdaniem Sądu w analizie kontynuacji funkcji przeprowadzonej w ramach funkcji usługowej, możliwe są do wyodrębnienia zróżnicowane przypadki usług, które względem siebie nie zawsze taką kontynuację funkcji muszą stanowić.
Konkludując należy stwierdzić, że wobec niespełnienia w niniejszym przypadku warunku kontynuacji funkcji, zasada dobrego sąsiedztwa nie pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób gwarantujący utrzymanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.