II SA/SZ 495/23

II SA/Sz 495/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, 1b , art. 17 ust. 5 pkt 2a,
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c , art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2022 r., nr [...].
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...], na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 2a, ust. 4, art. 27, art. 32 ust. 1 d, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", odmówił M. L., dalej jako "skarżący", przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną E. L..
Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawca złożył oświadczenie, iż nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad żoną oraz dołączył do wniosku orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2022 r., zaliczające E. L. do osób całkowicie niezdolnych do pracy oraz niezdolnych do samodzielnej egzystencji, na okres do 31 lipca 2023 r. Z orzeczenia wynika, że data powstania niezdolności to data zakończenia pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, czyli 20 stycznia 2022 r. Poza tym wnioskodawca (małżonek) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wobec powyższego, powołując się na treść art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji uznał, że zasadnym jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Od decyzji odwołanie wniósł M. L.. Podał, że żona jest osobą niepełnosprawną, wymaga stałej pomocy, a całodobowa opieka uniemożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej. Przy czym koszty utrzymania oraz leczenia przekraczają ich możliwości finansowe. Ponadto, skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1b ww. ustawy poprzez błędną interpretację polegającą, na zastosowaniu tego przepisu, pomimo, iż Trybunał Konstytucyjny uznał wskazany przepis za niezgodny z Konstytucją RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1 u.ś.r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji jako podstawę odmowy wskazał art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to przepisy wykluczają przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia (25 roku w razie nauki), a także pozostawania tej osoby w związku małżeńskim.
Zdaniem organu II instancji, przytoczone przez organ I instancji przyczyny nie mogły stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale pomimo tego zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, chociaż z innych przyczyn niż w nim wskazano.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, sformułowaną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź rezygnacja z zatrudnienia pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą tej opieki wymagającą. Przy czym świadczenie nie jest przyznawane za samą opiekę nad chorym, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem współmałżonka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia z tego powodu. Nie może ono być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Kolegium podkreśliło, iż M. L. (ur. w [...] r.) jest osobą bierną zawodowo, co sam potwierdził w oświadczeniu złożonym w dniu [...] września 2022 r., pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Żona E. L. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS Oddział w K., wydanym na czas określony do 31 lipca 2023 r. Z orzeczenia tego wynika, że została uznana za osobę niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji, przy czym jako datę powstania tej niezdolności wskazano dzień zakończenia pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, tj. 20 stycznia 2022 r. Oznacza to, że niepełnosprawna żona skarżącego wymagała opieki na przełomie lat 2021/22, a w tym czasie wnioskodawca nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej, jak sam oświadczył "nie pracowałem".
W ocenie Kolegium, okoliczności te wskazują na brak bezpośredniego związku czasowego pomiędzy biernością zawodową opiekuna osoby wymagającej opieki a koniecznością zapewnienia tej osobie stałej lub długotrwałej opieki, co stanowi istotną przesłankę przyznania przedmiotowego świadczenia.
Kolegium podkreśliło, iż skarżący przez wiele lat nie był aktywny zawodowo, jak również brak jest dowodów na to, że kiedykolwiek czynił starania w kierunku podjęcia zatrudnienia, a więc czy był gotowy do podjęcia pracy zarobkowej. Bierność zawodowa wnioskodawcy istnieje od wielu lat, a stałej opieki żona wymagała dopiero na przełomie lat 2021/2022. W realiach sprawy jest podstaw zatem do przyjęcia, że wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie ze względu na konieczność sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną żoną. Skarżący nie jest więc uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, nie ze względu na przyczyny wskazane przez organ I instancji (wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej stałej opieki oraz pozostawanie tej osoby w związku małżeńskim), ale ze względu na niespełnienie pozostałych wymogów, określonych w art. 17 ust. 1 omawianej ustawy.
Nawiązując do treści odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sam fakt sprawowania opieki nad osobą najbliższą, a obowiązek opieki męża nad żoną (żony nad mężem) wynika z unormowań Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest natomiast częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych, spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w podanych okolicznościach sprawy nie ma znaczenia błędna (literalna) interpretacja art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana przez organ I instancji, jak bowiem wykazano, strona nie spełniła innych przesłanek, umożliwiających uzyskanie wnioskowanego świadczenia.
Na powyższą decyzję M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której oświadczył, iż się z nią nie zgadza gdyż niepodejmowanie pracy, w chwili obecnej, jest związane ściśle ze stanem zdrowia żony. Skarżący podał, że podejrzewa, iż fakt uznania stopnia niepełnosprawności żony na czas określony do 31 lipca 2023 r. jest związany z opinią wydaną przez lekarza z Centrum Rehabilitacji w B., prawdopodobnie w celu poprawy statystyki oddziału. Zalecono żonie m.in. chodzenie o kulach, co spowodowało dwukrotny upadek i prawdopodobnie dalsze uszkodzenia kręgosłupa (w trakcie diagnostyki). Ponadto, pomimo stosowania leków przeciwbólowych żona nie potrafi z powodu nasilającego się gwałtownie bólu ustać w pozycji stojącej dłużej niż 4-5 minut. Jest pod stałą opieką poradni leczenia bólu. Stan żony pogarsza się z dnia na dzień. Obecnie gromadzi dokumentację medyczną w celu przedłużenia na stałe przyznanej grupy inwalidzkiej.
Skarżący oświadczył, iż do czasu wypadku żony, pracował sezonowo, a także zawodowo, lecz pracodawcy (małe firmy prywatne) nie chcieli go zarejestrować, a w momencie upomnienia się o umowę o pracę zwalniali (także innych pracowników), twierdząc, iż nie stać ich na płacenie składek do ZUS i wypłacenie pensji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich usunięcie z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., odmawiającą przyznania skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawna w stopniu znacznym żoną.
Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia z uwagi na to, że niepełnosprawność żony skarżącego powstała po ukończeniu przez nią 58. roku życia. Tym samym nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r
Ponadto organ I instancji powołał się na art. 17 ust. 5 u.ś.r. wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Organ odwoławczy uznał z kolei, że przyczyny wskazywane przez organ I instancji nie mogły stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, jednak w ocenie tego organu istniały inne powody, które nie pozwalały uwzględnić wniosku skarżącego. Zdaniem Kolegium nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ z oświadczenia złożonego przez skarżącego wynika, że nie pracował, co skłoniło organ do uznania, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy utratą bądź niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.
Na wstępie rozważań należy się odwołać do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a przywołanej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z przytoczonych wyżej regulacji świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane osobie, która opiekuje się członkiem rodziny posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem podopiecznego i rezygnuje, bądź nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przy czym zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, potwierdzonym uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (dostępna w CNOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmuje się, że świadczenie przysługuje w pierwszej kolejności osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu z podopiecznym i dopiero wówczas, gdy takich osób nie ma, uprawnieni do jego otrzymania są dalsi członkowie rodziny.
Inaczej wygląda sytuacja, w której wymagająca opieki osoba pozostaje w związku małżeńskim. Wówczas w pierwszej kolejności uprawnionym do otrzymania świadczenia jest współmałżonek, chyba że sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat i także znalazła odzwierciedlenie w przywołanej wyżej uchwale NSA, zatem trafnie organ odwoławczy uznał, że nie było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia z tego powodu.
Słusznie również Kolegium zwróciło uwagę na to, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, uznany za niekonstytucyjny, w związku z czym oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa od świadczenia na tej części przepisu, którego niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał nie jest dopuszczalne, co również znajduje odzwierciedlenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych.
Sąd nie podziela jednak wyrażonego przez Kolegium stanowiska w przedmiocie niespełnienia przez skarżącego jednego z warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Przepis ten określa podstawowe kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, do których zalicza, między innymi, rezygnację z zatrudnienia bądź niepodejmowanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej zatrudnienia w celu sprawowania opieki.
W sprawie bezsporne jest, że żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast kwestią sporną pozostaje ocena spełnienia przez skarżącego przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Z brzmienia analizowanego przepisu wynika wprost, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w dwóch odmiennych stanach faktycznych. Pierwszy z nich ma miejsce wówczas, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy. Natomiast drugi występuje, gdy wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia, a więc gdy nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową. Przy czym w obydwóch tych przypadkach zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane potrzebą wykonywania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Jakkolwiek ustawodawca niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zrównuje w skutkach z rezygnacją z zatrudnienia, to nie sposób z tej regulacji wywieść, jakoby dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymagane było posiadanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie bezpośrednio poprzedzającym stwierdzenie niepełnosprawności i wystąpienie o przyznanie świadczenia. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. nie określa ram czasowych, w tym nie warunkuje przyznania świadczenia od długości okresu niepodejmowania pracy. Akcentuje natomiast cel rezygnacji z aktywności zawodowej, jakim jest opieka nad bliską osobą niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Pomiędzy tym dwoma elementami winien zachodzić bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy.
Niepodejmowanie zatrudnienia należy odróżnić od rezygnacji zatrudnienia. O ile rezygnacja z zatrudnienia jest aktem jednorazowym i zazwyczaj łatwym do wykazania, chociażby przez załączenie świadectwa pracy, to niepodejmowanie zatrudnienia może być stanem trwającym przez jakiś czas. Istotne jest zatem w tym wypadku ustalenie czy opiekun obiektywnie jest zdolny do podjęcia zatrudnienia, jak długo nie pracuje i czy stan ten ma bezpośredni związek z koniecznością sprawowania opieki.
Na gruncie badanej sprawy organ swoje przekonanie o tym, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia i koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną wywiódł ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia (k.4), w którym skarżący w punkcie 2, dotyczącym okresu ostatniego zatrudnienia wskazał "nie pracowałem". Oświadczenie to dało organowi odwoławczemu asumpt do stwierdzenia, że skoro skarżący oświadczył, że nie pracował, to brak jest podstaw do przyjęcia, że nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad żoną.
W ocenie Sądu są to jednak twierdzenia zbyt daleko idące, zważywszy na skromny zakres materiału dowodowego w tym obszarze. Analiza akt prowadzi bowiem do wniosku, że poza tym jednym oświadczeniem, złożonym przez skarżącego na początkowym etapie postępowania, nie ma żadnych innych dokumentów, z których wynikałaby historia zatrudnienia skarżącego. Nie podjęto również żadnych prób ustalenia, czy skarżący w ogóle pracował, a jeżeli tak to kiedy i w jakiej formie był zatrudniany, czy był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, czy posiada kwalifikacje zawodowe, które umożliwiają znalezienie i podjęcie zatrudnienia. Innymi słowy nie poczyniono ustaleń pozwalających na stwierdzenie, czy skarżący jest zdolny do podjęcia zatrudnienia, ale nie czyni tego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Rzeczą organu będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie i dokonanie oceny, czy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego i koniecznością sprawowania opieki nad żoną istnieje bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy. Na tym etapie postępowania Sąd nie przesądza, czy świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu nie przysługuje, bowiem nie pozwala na to niekompletny materiał dowodowy.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.