II SA/Sz 493/24

II SA/Sz 493/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 71a ust. 1 i 4, art. 84 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7b,  art. 76 par. 1, 2 i 3,  art. 105 par. 1,  art. 138 par. 2 i 2a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 3 ust. 6, par. 209  ust. 2 pkt 3, par. 226,
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64e, art. 64b par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. i M. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r. nr PINB.5151.2.2023.JP wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], przy Al. [...] w K. z funkcji usługowo-biurowej na mieszkalną z tego powodu, że do zmiany sposobu użytkowania, w ocenie Organu, nie doszło.
W uzasadnieniu decyzji Organ wyjaśnił, że w wyniku powzięcia informacji, iż ww. budynek jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, zawiadomił właścicielki obiektu o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Uprzednio organ dwukrotnie usiłował przeprowadzić kontrolę sposobu użytkowania obiektu, ale czynności Organu zostały udaremnione przez pełnomocnika stron, co stanowiło czyn zabroniony potwierdzony prawomocnym wyrokiem karnym. W tej sytuacji Organ w inny sposób ustalił, m. in. na podstawie publicznie dostępnych rejestrów, tj. bazy internetowej Regon na stronie Głównego Urzędu Statystycznego, Rejestru Przedsiębiorców oraz CEiDG, że w budynku tym działalność gospodarczą prowadzą liczne podmioty gospodarcze. Jest to także okoliczność ogólnie znana w K., że ww. obiekt użytkowany jest na cele biurowo-usługowe bowiem znajdują się tam liczne biura, gabinety oferujące powszechnie swoje usługi. Natomiast zgodnie z treścią Księgi Wieczystej [...] obiekt ten jest budynkiem o funkcji mieszkalnej i przy takiej funkcji budynku obstają jego właścicielki. Wynika to z tego, że dokonały one zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku w dniu 20 września 2016 r. i zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Prezydenta Miasta K.. Dlatego twierdzą one, że zmiana ta została faktycznie dokonana. Na tej podstawie dokonano zmian w KW oraz ewidencji gruntów i budynków. W tej sytuacji PINB uznał, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku bez wymaganego zgłoszenia (z legalnej funkcji mieszkalnej na biurową). Na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego organ wstrzymał użytkowanie budynku w części użytkowanej jako funkcja niemieszkalna i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie do dnia 29 września 2023 r., następnie zmienionym na wniosek stron. Strony nie wykonały nałożonego obowiązku, uniemożliwiły także przeprowadzenie czynności kontrolnych w obiekcie w zakresie wstrzymania użytkowania. Twierdziły, że najem lokali na cele biurowe nie spowodował zmiany wymagań stawianych budynkowi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, bezpieczeństwa pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i nie zmieniły wielkości i układu obciążeń. Ponadto wywodziły, że do legalnej zmiany funkcji usługowej na mieszkalną budynku jeszcze nie doszło, ponieważ Prezydent Miasta K. nie wydał zaświadczeń o samodzielności lokali. Istotne jest także to, w ocenie Stron, że Sąd Okręgowy w K. w wyroku z dnia [...] stycznia 2022 r. sygn. akt [...] wyraził pogląd, iż dotychczasowa funkcja administracyjno-biurowa została zastąpiona funkcją mieszkaniową, co nie wyklucza wykorzystywania lokali mieszkalnych do prowadzenia działalności gospodarczej. Właścicielki mogą więc oferować lokale jako nadające się na działalność biurową. Organ I instancji nie podzielił tego poglądu. Na skutek działalności stron składających liczne pisma, wnioski, zarzuty, ponaglenia i skargi do WSA, Organ powziął wątpliwość czy do zmiany sposobu użytkowania budynku na wniosek stron z dnia 20 września 2016 r. faktycznie doszło. Organ wystąpił do podmiotów które prowadziły działalność gospodarczą w przedmiotowym budynku o złożenie wyjaśnień, w jakim okresie prowadziły działalność gospodarczą w tym budynku (konkretne daty i lokalizacja tj. nr lokalu, kondygnacja) oraz o wskazanie, czy po dniu 25 lipca 2023 r. wykonywanie działalności gospodarczej w budynku ustało i jeśli tak w jakiej dacie. Na tej podstawie organ ustalił, że mimo zgłoszenia przez właścicielki zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku z obiektu biurowego na mieszkalny, do faktycznej zmiany sposobu użytkowania nie doszło. Najemcy użytkowali lokale w ww. budynku na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania, a po zgłoszeniu zmiany sytuacja nie uległa zmianie. Zatem mimo zgłoszonej zmiany, jak wskazał Organ, obiekt nie był użytkowany jako mieszkalny. Właścicielki zgłosiły zmianę sposobu użytkowania budynku w dniu 20 września 2016 r., na tej podstawie wpisano zmianę przeznaczenia budynku w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów i budynków, ale do faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku nie doszło. Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie dwóch lat, gdyż uprawnienie wówczas wygasa. Aby doszło do zmiany sposobu użytkowania, oprócz zgłoszenia, musi być ona faktycznie dokonana. W tej sytuacji PINB uznał postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowaniu budynku za bezprzedmiotowe. Postępowanie zostało wszczęte przy założeniu, że treść księgi wieczystej nieruchomości oraz zapisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące użytkowania przedmiotowego budynku, są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, tj., że właścicielki na mocy dokonanego zgłoszenia dokonały rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania budynku, a następnie wystąpiły o wpis aktualnego sposobu użytkowania budynku jako mieszkalnego. Organ ustalił w toku postępowania, że nie doszło do faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku na mieszkalny. Zgłoszenie dokonane na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wygasło, wobec nie dokonania zmiany w terminie 2 lat od zgłoszenia. Zdaniem Organu można przyjąć, że zmiana została dokonana tylko w jednym lokalu, w którym zameldowane są właścicielki budynku wraz z rodziną. Nie zmienia to jednak głównej funkcji budynku. Powoływanie się przez Strony na treść uzasadnienia Sądu Okręgowego w K. Organ uznał za nieuzasadnione, bowiem w myśl art. 365 § 1 k.p.c. związanie wyrokiem sądu cywilnego oznacza, że wiążąca jest sentencja wyroku w zakresie przedmiotu orzekania. Nie wiążą natomiast motywy wydanego rozstrzygnięcia dokonanego przez sąd powszechny, czyli treść uzasadnienia. Ponadto w sprawie ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, nie są właściwe sądy powszechne, a organy nadzoru budowlanego i sądy administracyjne. Z tych względów prowadzenie postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na usługowo-biurową jest bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
2. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpoznaniu odwołania właścicielek obiektu budowlanego, decyzją z dnia 13 czerwca 2024 r. nr WOA.7721.26.2024.RK uchylił decyzję Organu I instancji i na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przekazał sprawę temu Organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Organ I instancji w dniu 26 stycznia 2023 r. otrzymał pismo Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej informujące o nieprawidłowości związanej z ochroną przeciwpożarową w budynku którego dotyczy postępowanie, który zgodnie z przeznaczeniem powinien być użytkowany jako budynek mieszkalny wielorodzinny, a jest użytkowany jako obiekt użyteczności publicznej. Do pisma dołączono wyrok WSA w Szczecinie z 15 grudnia 2022 r. (II SA/Sz 676/22) uchylający decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia 17 maja 2022 r. nr WZ.5290.7.12.2022 oraz decyzję Organu I instancji. Z wyroku tego wynika, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia 29 marca 2021 r. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1123 ze zm.) nakazał M. P. i M. P., wykonanie obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego budynku, w zakreślonym terminie. Organ ten nakazał m. in. usunięcie stwierdzonych podczas kontroli niezgodności ze stanem faktycznym w zakresie sposobu użytkowania obiektu, w tym naniesienia na rysunkach nieistniejącej instalacji wodociągowej, przeciwpożarowej, podziału na strefy pożarowe i elementów oddzielających w klasie odporności ogniowej. Z protokołu z przeprowadzonej kontroli wynikało, że jest to obiekt o 10 kondygnacjach naziemnych i 2 podziemnych, o wysokości 29,60 m. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lutego 2017 r. nr 17/2017 obiekt zmienił funkcję z biurowej na mieszkalną o pow. zabudowy 289 m2. W trakcie kontroli (trwającej od 30 stycznia do 2 marca 2020 r.) stwierdzono, że obiekt na każdej kondygnacji (w zakresie powyżej 50% powierzchni) użytkowany jest jako usługowy (ZL III) – wynajmowane są pomieszczenia lub całe kondygnacje firmom zewnętrznym oraz że kontrolowany obiekt stanowi jedną strefę pożarową. Zachodniopomorski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 17 maja 2022 r. uchylił pkt I decyzji Organu I instancji i na postawie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej budynków i § 232 ust.3, § 246 ust. 1, 2, 4, § 256 ust. 3, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, orzekł w zakresie dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego wynoszącej 30m przy jednym kierunku ewakuacji, poprzez prawidłowe wydzielenie ewakuacyjnej klatki schodowej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że przedmiotowy budynek, póki co, ma w świetle prawa status budynku mieszkalnego wielorodzinnego i taki stan rzeczy organy orzekające w sprawie powinny były uwzględnić. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lutego 2017 r. wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne orzekająca o zmianie głównej funkcji budynku z biurowej na mieszkaniową i zmiany te zostały ujawnione w rejestrze gruntów oraz księdze wieczystej nieruchomości. O statusie prawnym przedmiotowego budynku jako mieszkalnego wypowiedziały się także sądy powszechne w wyroku [...] oraz w wyroku [...], dotyczących ustalenia stawki rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...]. Z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2022 sygn. [...] wynika, że M. P. i M. P. dokonały trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości i dotychczasowa funkcja administracyjno-biurowa została zastąpiona funkcją mieszkalną, co nie wyklucza wykorzystywania lokali mieszkalnych do prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd wskazał także, że organy Państwowej Straży Pożarnej nie są uprawnione do oceny stanu prawnego budynku, a więc do stwierdzania czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co organy w ramach postępowania dotyczącego ochrony przeciwpożarowej uczyniły i ustaliły inną kwalifikację kontrolowanego obiektu, z konsekwencjami prawnymi dla właścicieli. Sąd zauważył, że właściwym organem w sprawie dotyczącej zmiany użytkowania obiektu budowlanego jest organ nadzoru budowlanego, a zatem można oczekiwać na rozstrzygnięcie organu właściwego w sprawie. Mając powyższe na względzie PINB w K. dołączył protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez ten organ w dniu 16 października 2018 r. co do ustalenia sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W protokole z czynności zanotowano, że zgodnie z protokołem kontroli okresowej z dnia 14 marca 2018 r. budynek posiada funkcję administracyjno-biurową. Ponadto PINB w K. zanotował w protokole kontroli, że nie udostępniono do kontroli lokali w ww. budynku, za wyjątkiem piętra VIII na którym organ nie dopatrzył się istnienia lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik właścicieli oświadczył do protokołu, że w kontrolowanym budynku znajdują się lokale mieszkalne i usługowe w proporcji 50/50. Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. PINB w K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce nr [...] w K. obręb [...] a zawiadomiony o wszczęciu postępowania pełnomocnik stron złożył wniosek o włączenie szeregu dowodów do akt sprawy. W jego ocenie przedłożone dokumenty i wyroki sądów jednoznacznie dowodzą, że właścicielki obiektu budowlanego dokonały za zgodą właściciela gruntu Miasta K. zmiany przeznaczenia działki nr [...] z usługowego na mieszkalny i wydzieliły z budynku usługowego 9 lokali mieszkalnych, co oznacza realną i faktyczną zmianę przeznaczenia budynku z biurowego na cel mieszkalny.
Pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta K. zaświadczył, że zmiana sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w K. na funkcję mieszkalną jest zgodna z funkcją określoną w planie miejscowym, przy czym funkcję mieszkaniową należy realizować w formie wydzielonych lokali mieszkalnych. Jednakże zdaniem organu nadzoru budowlanego drugiej instancji zmiana sposobu użytkowania budynku na cele mieszkalne nastąpiła z naruszeniem prawa, nie można wiec uznać jej za legalną. Zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 24 maja 2016 r, nr XXI/270/216 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, teren stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...] oznaczony jest symbolem 39U. Dla tego terenu obowiązują następujące ustalenia; 1) przeznaczenie: zabudowa usługowa, dopuszcza się funkcję mieszkaniową; 2) zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy: a) funkcja mieszkaniowa w formie wydzielonych lokali mieszkalnych. Z ustaleń planu nie wynika, by było zamiarem uchwałodawcy przeznaczenie terenu przy ul. [...] na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, bowiem tereny te oznaczono w planie symbolami MW i MW/U (§ 2 ust. 3 planu). Dopuszczenie wydzielenia lokali mieszkalnych na terenie oznaczonym 39U stanowi funkcję uzupełniającą, podstawową funkcją dla tego terenu są według planu miejscowego usługi. Tymczasem po przyjęciu bez sprzeciwu zgłoszenia o zamiarze zmiany sposobu użytkowania, funkcja dopuszczalna zastąpiła funkcję podstawową, a funkcja podstawowa uległa zatarciu. Obecnie powierzchnia użytkowa lokali mieszkalnych w budynku wynosi 1 734,62 m2, zaś powierzchnia użytkowa lokali biurowych wynosi 62,83 m2, ponadto pomieszczenia piwnic (209,75 m2) i sutereny (313,25 m2) budynku przeznaczone są na cele pomieszczeń przynależnych do lokali mieszkalnych. Zatem jedynie 62,83 m2 powierzchni użytkowej budynku stanowią usługi. Funkcja dopuszczalna w planie miejscowym nie może zastąpić funkcji podstawowej, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. Tymczasem Prezydent Miasta K. w dniu 24 sierpnia 2016 r. nr A-II-5.6727.422.16.AG wydał zaświadczenie zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania budynku na cele mieszkalne jest zgodna z planem miejscowym, jednak organ nadzoru budowlanego nie jest związany tym zaświadczeniem. Zaświadczenie to jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak inne dowody. Zaświadczenie wydane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rodzi zdaniem NSA (sygn. akt II OSK 1741/20) domniemanie prawne zgodności inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym z planem miejscowym. Jest ono dokumentem urzędowym, o czym stanowi art. 76 § 1 kpa, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W myśl jednak art. 76 § 3 kpa przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne ma zatem podstawę do prowadzenia postępowania z inicjatywy własnej lub stron postępowania, zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego dokumentu urzędowego, jakim jest zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń. W przypadku przeprowadzenia dowodu przeciwnego do treści zaświadczenia, należy uznać, że organ prowadzący sprawę nie jest związany treścią zaświadczenia. Powyżej wykazano, że zaświadczenie Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 2016 r. jest niezgodne z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego w tym zaświadczeniu przywołanego.
Bazując na tym zaświadczeniu, pismami z dnia 23 grudnia 2016 r. (A-I-9.6743.294.2016.RP) Prezydent Miasta K. zaświadczył o nie zgłoszeniu sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 20 września 2016 r. dotyczącego zmiany w sposobie użytkowania części budynku usługowego na funkcję mieszkalną, a ponadto pismem z dnia 14 marca 2017 r. zaświadczył o nie wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 20 stycznia 2017 r. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń usługowych na komórki lokatorskie w przedmiotowym budynku.
Z uwagi na błędne przyjęcie zgłoszeń zmian sposobu użytkowania ww. budynku, tj. pomieszczeń i lokali znajdujących się w budynku na cele mieszkaniowe, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Brak wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej nie legalizuje dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Takie wadliwe ukształtowanie uprawnienia, pomimo braku we właściwym czasie ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, nie wyklucza możliwości doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem przez organy nadzoru budowlanego. W takie sytuacji organ I instancji jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie legalizacyjne o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Procedura ta powinna uwzględniać ocenę dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego według stanu prawnego na dzień orzekania (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 674/18; Lex nr 2494622). Postępowanie przed organem I instancji dotyczyło zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K., a zmiana ta nastąpiła przed upływem dwóch lat od zgłoszeń zamiaru zmiany sposobu użytkowania z funkcji usługowej na funkcję mieszkalną, niezgodnie z planem miejscowym. Postępowanie to nadal posiada swój przedmiot oraz podmiot postępowania i powinno być rozstrzygnięte merytorycznie. Konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie powyżej wskazanym, uzasadnia uchylenie decyzji PINB wydanej w I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, ponieważ postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Prowadząc ponownie postępowanie, Organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o precyzyjne określenie, w których lokalach znajdujących się w budynku prowadzona jest działalność usługowa, które zaś lokale i pomieszczenia wykorzystywane są na cele mieszkalne, ze wskazaniem ww. pomieszczeń na rysunkach poszczególnych kondygnacji budynku. Podczas czynności kontrolnych w dniu 16 października 2018 r. przedstawiciel właścicielek budynku oświadczył, że w budynku lokale usługowe i mieszkalne stanowią "około 50%/50%". Właścicielki budynku w postępowaniu powinny zatem wykazać, że co najmniej 51% powierzchni użytkowej budynku stanowią lokale użytkowane jako usługowe, tak aby funkcja dopuszczalna nie przeważała nad funkcją ustaloną w planie miejscowym, jako usługowe przeznaczenie terenu. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że jeżeli pełnomocnik stron Pan M. P. nadal będzie udaremniał czynności kontrolne, organ I instancji powinien po raz kolejny złożyć zawiadomienie do prokuratury. W tym przypadku PINB w K. powinien się posiłkować protokołami organów Straży Pożarnej o które wystąpi do tych organów na podstawie art. 7b kpa, dotyczącego współdziałania organów oraz przesłucha właścicielki budynku na podstawie art. 86 kpa. Zgodnie z ustaleniami Straży Pożarnej, przedmiotowy budynek stanowi jedną strefę pożarową. Zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226 rozporządzenia z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania dzieli się na mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej, charakteryzowane kategorią zagrożenia dla ludzi, określoną dalej jako ZL. Z kolei § 209 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: ZL III –użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II, ZL IV – mieszkalne. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się budynek przeznaczony m. in. na potrzeby biurowe (§ 3 ust. 6 rozporządzenia). Przedmiotowy budynek administracyjno-biurowy stanowi zatem obiekt użyteczności publicznej o kategorii ZL III i taką kategorię przyjęły organy Straży Pożarnej w swoim postępowaniu , wskazując na konieczność spełnienia wymagań § 232 ust. 3, § 246 ust. 1, 2, 4, § 256 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Przepis art. 71a ust. 2a ustawy Prawo budowlane przewiduje, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegającej na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, do zgłoszenia o którym mowa w ust. 2, należy dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych. Jeśli jednak organ powiatowy ustali, że budynek użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi czy bezpieczeństwu mienia z uwagi na brak ww. zabezpieczeń, wówczas powinien wszcząć odrębne postępowanie w którym uwzględniona zostanie dotychczasowa legalna jego funkcja administracyjno-biurowa, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Końcowo Organ II instancji wyjaśnił, że nie mógł w sprawie zastosować art. 139 k.p.a. ponieważ utrzymanie decyzji PINB w K. wiodłoby do rażącego naruszenia § 2 ust. 3 lit. a i § 49 panu miejscowego w postaci nieakceptowalnego z punktu widzenia praworządności naruszenia ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalenia planu miejscowego. Utrzymanie w mocy decyzji PINB skutkowałoby także naruszeniem przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej (§ 232 ust. 3, § 246 ust. 1,2,4, § 256 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), co z kolei zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. ZWINB wyjaśnił, że stosownie do art. 84 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego zobowiązane są bezzwłocznego przesyłania organom administracji architektoniczno-budowalnej kopii decyzji i postanowień wynikających z Prawa budowlanego, w niniejszej sprawie jest nim Prezydent Miasta K.. Organ odwoławczy wskazał, że Organ powiatowy sporządził uwierzytelnioną kopię akt sprawy, co jest wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, zatem nie ma znaczenia to, że oryginały znajdują się w WSA w Szczecinie.
3. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie od tej decyzji M. P. i M. P. (dalej przywoływane jako: "Skarżące"), reprezentowane przez M. P., zarzuciły Organowi odwoławczemu naruszenie licznych norm k.p.a. oraz dążenie do ukrycia własnego pozaprawnego postępowania. Organ odwoławczy uchylił swoją decyzją z 13 czerwca 2024 r. decyzję Organu I instancji zaakceptowaną po części przez Skarżące. Zdaniem stron które wniosły sprzeciw, Organ odwoławczy rażąco naruszył art. 132 § 3 k.p.a. w zw. z art. 111 k.p.a., bowiem wydana decyzja nie dotyczy przedmiotu odwołania, nie wywołuje sporu między stronami a decyzją Organu I instancji. Zdaniem Skarżących wydana decyzja nie wynika z naruszeń prawa materialnego czy procesowego ale z chęci gnębienia właścicielek budynku. Organ II instancji nie wykazał naruszeń prawa procesowego ani materialnego w decyzji PINB w K., dokonał natomiast oceny działania organów Straży Pożarnej, Prezydenta Miasta K., nie będąc do tego uprawnionym. W zaskarżonej decyzji Organ wskazał, że "Strona konsekwentnie realizowała czynności które immamentnie związane są z funkcja mieszkaniową. Wskazane powyżej orzeczenia sądowe jedynie potwierdzają prawidłowość działania strony i sprzeczne do prawa działania oraz stanu faktycznego działania organów". Dokonaną oceną Organ odwoławczy dowiódł, że nie zna całości zawiłości spraw toczących się przed organami Straży Pożarnej i Prezydentem Miasta K., które nadal trwają. W sprzeciwie zarzucono liczne nieprawidłowości Organu odwoławczego w czasie trwania postępowania przed Organem I instancji polegające na naruszaniu właściwości rzeczowej i miejscowej podczas postępowania Organu I instancji, bezczynność wobec licznych wniosków, skarg, ponagleń i protestów Skarżących jeszcze przed wydaniem decyzji, której sprzeciw dotyczy, naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a. poprzez stronniczość i brak bezstronności, naruszenie zasady równego traktowania i proporcjonalności w postępowaniu Organu I instancji i Organu odwoławczego, błędne poinformowanie Skarżących w swoich 11 postanowieniach obejmujących 19 wskazanych bezczynności Organu I instancji. W wydanej decyzji Organ odwoławczy pominął zarzuty podniesione w odwołaniu skierowane do Organu I instancji, który w trybie art. 132 k.p.a. nie skorzystał ze swojego uprawnienia, gdzie odwołanie było oparte na naruszeniu art. 111 k.p.a., w trybie którego odwołujące się domagały się sprostowania uzasadnienia decyzji Organu I instancji. Błędem było przesłanie odwołania Skarżących do Organu II instancji co odwołujące się oprotestowały, a Organ odwoławczy zignorował. Skarżące wniosły o uchylenie w całości decyzji Organu II instancji jako naruszającej art. 138 § 2 k.p.a., orzeczenie, że Organ I instancji świadomie fałszował dowody w trakcie postępowania przed WSA w Szczecinie pod sygn. akt II SAB/Sz 151/23, przy aktywnym udziale organu II instancji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 73 § 1, art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 106 § 6, art. 36 i art. 37, art. 38 i art. 107§ 1 pkt 6, art. 19, art. 20, art. 21 k.p.a. i wniosły o orzeczenie naruszenia zasad określonych w tych przepisach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.
4. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej "p.p.s.a." od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z decyzji może wnieść sprzeciw. Do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy od skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).
5. Kontrolą Sądu objęta jest decyzja Organu odwoławczego, w której Organ ten uchylił decyzję Organu I instancji umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji usługowo-biurowej na mieszkaniową. Organ I instancji uznał, że mimo dokonanych zmian, na wniosek Skarżących, w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej nieruchomości, do faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku na funkcję mieszkalną wielorodzinną nie doszło i budynek w dalszym ciągu jest legalnie użytkowany jako usługowo-biurowy. Uzasadniało to, zdaniem PINB w K., umorzenie postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku.
Organ odwoławczy zaś, po rozpoznaniu odwołania Skarżących uznał, że zmiana sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w K. zgłoszona przez właścicielki Prezydentowi Miasta K. w dniu 20 września 2016 r., nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i nie może być uznana za legalną. Organ odwoławczy wykazał, że zaświadczenie Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 2016 r. potwierdzające, że zmiana użytkowania budynku usługowego o charakterze biurowym położonego na działce nr [...] przy [...] [...] w K. na funkcję mieszkaniową, nie jest zgodna z funkcją określoną w szczegółowych ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" przyjętego uchwałą Nr XXI/270/1016 Rady Miejskiej w K. z dnia 24 maja 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego poz. 2687), bowiem plan miejscowy określa dla tej działki jako wiodącą funkcję usługową, a funkcja mieszkaniowa ma charakter jedynie uzupełniający. Tymczasem, po przyjęciu bez sprzeciwu Prezydenta Miasta K., zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, w budynku nastąpiła zamiana funkcji dopuszczalnej użytkowania budynku na funkcję podstawową, zaś funkcja podstawowa (usługowa) uległa zatarciu. Obecnie powierzchnia lokali użytkowych w budynku to 62,83 m 2, a powierzchnia lokali mieszkalnych to 1 734,62 m2. Funkcja dopuszczalna przewidziana w planie miejscowym nie może zastąpić funkcji podstawowej. Organ odwoławczy uznał, że nie jest związany zaświadczeniem Prezydenta Miasta K., z którego wynika, iż dokonana zmiana sposobu użytkowania budynku na cele mieszkalne jest zgodna z planem miejscowym i przeprowadził dowód przeciwko treści tego dokumentu, do czego, zdaniem Sądu, był uprawniony.
6. Sąd podziela wyrażony w zaskarżonej sprzeciwem decyzji pogląd Organu odwoławczego, że postępowanie przed Organem I instancji nie było bezprzedmiotowe, bowiem zmiana sposobu użytkowania budynku jako usługowego, zgodnie z planem miejscowym, na budynek mieszkalny zaistniała. Wprawdzie właścicielki budynku dokonały zgłoszenia właściwemu organowi, że zamierzają dokonać zmiany sposobu użytkowania budynku na mieszkalny wielorodzinny, ale przyjęcie tego zgłoszenia bez sprzeciwu było błędem. W tej sytuacji Organ nadzoru budowlanego I instancji jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Brak wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej nie legalizuje dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Takie wadliwe ukształtowanie uprawnienia, mimo braku we właściwym czasie ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, nie wyklucza możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do zgodności z prawem przez organy nadzoru budowlanego.
Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, w tej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez Organ I instancji, niejako od początku, ponieważ legalnym sposobem użytkowania budynku jest funkcja usługowa, a nie mieszkalna wielorodzinna jak uznał Organ I instancji. W ponownym postępowaniu należy przeprowadzić szereg czynności tj. czynności kontrolne dotyczące faktycznego sposobu użytkowania poszczególnych lokali w budynku, ewentualnie pozyskać protokoły z kontroli przeprowadzonych przez Straż Pożarną, ewentualnie nałożyć na strony obowiązek przedłożenia ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a w razie gdyby materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji, należy przesłuchać właścicielki budynku - Skarżące. Organ odwoławczy będzie natomiast uprawniony do rozpoznania ewentualnego odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu legalizacyjnym. Organ odwoławczy przekonująco wyjaśnił, dlaczego wydał decyzję na niekorzyść Skarżących, wskazał, że utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji oznaczałoby rażące naruszenie prawa, tj. wskazanych w decyzji przepisów planu miejscowego dotyczących przeznaczenia terenu pod funkcję usługową, a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury dotyczącego warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
7. W tej sytuacji Organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku i przekazał sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem przeprowadzenia ponownego postępowania o jakim mowa w art. 71a ustawy Prawo budowalne. Oczywiście w tym postępowaniu mogą być wykorzystane dotychczas zgromadzone dowody.
8. Odnosząc się do treści wniesionego sprzeciwu, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w nim wymienionych, nie dostrzegł też tendencyjnego postępowania Organu odwoławczego, mającego na celu pokrzywdzenie Skarżących. Skoro Organ odwoławczy dostrzegł istotne wady procesowe w zaskarżonej decyzji, był zobowiązany wydać decyzję uchylającą tę decyzję i przekazać sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy a także okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę. W realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 132 § 2 k.p.a., co uzasadniało oddalenie wniesionego sprzeciwu od tej decyzji na podstawie art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.