II SA/Sz 491/06

II SA/Sz 491/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2007-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Grzegorz Jankowski
Iwona Tomaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ
Rada Miasta
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
Dz.U. 1990 nr 34 poz 198
Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skarg A. Ż. i Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych zmienioną uchwałami z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej przepisem § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 i stwierdza, że w powyższym zakresie zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącej A. Ż. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Miasta uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] – w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, na podstawie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r. Nr 24, poz. 142; z 1990 r. Nr 34, poz. 198) oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; ze zm.) w § 1 ust. 1 ustaliła następujące godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności:
1) placówki handlowe - we wszystkie dni tygodnia [...] – [...];
2) sklepy o powierzchni powyżej [...] m2 - we wszystkie dni tygodnia [...] – [...];
3) stacje benzynowe i placówki handlowe na stacjach benzynowych - czynne całą dobę;
4) zakłady gastronomiczne - we wszystkie dni tygodnia [...] – [...];
5) zakłady gastronomiczne w hotelach i pensjonatach - czynne całą dobę;
6) zakłady usługowe – [...] – [...].
Uchwała ta została zmieniona [...]r. uchwałą nr [...] uchylającą pkt [...] i zmieniającą oznaczenie pozostałych punktów na [...], i [...].
Skargę na powyższą uchwałę wniosła do sądu A. Ż. domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej godzin otwarcia placówek handlowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Sz 1253/04 uwzględniając skargę A. Ż. stwierdził nieważność § 1 ust.1 pkt 2 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych – w części dotyczącej placówek handlowych na stacjach benzynowych, zaś w pozostałej części skargę oddalił.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniosła E. K., będąca uczestniczką postępowania, zaskarżając wyrok w części stwierdzenia nieważności § 1 ust.1 pkt 2 zaskarżonej uchwały (pkt I) oraz oddalającej skargę w pozostałej części (pkt II) i wniosła o stwierdzenie nieważności
§ 1 ust.1 i 2 uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007r. sygn. akt I OSK 1505/06 uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu I oraz II i stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej § 1 ust.1 pkt 1 i 2.
W dniu [...]r. Rada Miasta –a więc przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny – podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały
z dnia [...]r. w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych.
Rada Miasta na podstawie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r. Nr 24, poz. 142; z 1990 r. Nr 34, poz. 198) oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) postanowiła co następuje:
§ 1 W uchwale Nr [...] Rady Miasta z dnia [...]r.w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 80, poz. 1394 i 1395) wprowadza się następujące zmiany:
- w § 1 ust. 1 pkt 2 otrzymuje brzmienie:
"2) stacje benzynowe i placówki handlowe na stacjach benzynowych, położone
w ciągu dróg krajowych oraz placówki handlowe na dworcach: kolejowym
i autobusowym – czynne całą dobę".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę
z dnia [...]r. w brzmieniu nadaną uchwałą z dnia [...]r. wnieśli: w dniu [...]r. A. Ż. i w dniu [...]r. Wojewoda.
Skarżąca A. Ż. zarzuciła Radzie Miasta, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 32 Konstytucji RP, a tym samym interes prawny i uprawnienia wynikające z art.6 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części ustalającej godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od [...]r. prowadzi działalność gospodarczą w placówce handlowej sklep "[...]" w [...], która od początku uruchomienia miała charakter placówki całodobowej.
Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia [...]r. ustaliła godziny otwierania i zamykana placówek handlu detalicznego we wszystkie dni tygodnia od [...] do [...] , stacji benzynowych i placówek handlowych na tych stacjach – czynne całą dobę; zakładów gastronomicznych we wszystkie dni tygodnia od [..] do [...] , zakładów gastronomicznych w hotelach pensjonatach – czynne całą dobę, zakładów usługowych od [...] do [...] .
Wprowadzając powyższe, rada ograniczyła prawo skarżącej do wolności wykonywania działalności gospodarczej, poprzez ograniczenie godzin otwierania i zamykania sklepu oraz naruszyła zasadę równości wobec prawa przez to, że różnicowała podmioty prowadzące taką samą działalność zezwalając na otwarcie placówek handlowych na stacjach paliw całą dobę.
Skarżąca wniosła na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 2 listopada 2005r. stwierdził nieważność § 1 ust. pkt 2 uchwały w części dotyczącej zapisu "i placówki handlowe na stacjach benzynowych".
Rada Miasta wykonując wyrok sądu podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...] o zmianie uchwały z dnia [...]. nr [...] i uchwały z dnia [...]r., nr [...] i wprowadziła zmiany § 1 ust.1 pkt 2.
W ocenie skarżącej powyższa zmiana nie zniosła naruszenia zasady równości wobec prawa, ponieważ różnicuje sytuację prawną podmiotów ze względu na miejsce prowadzenia placówek handlowych. Ustalono bowiem inny czas pracy dla placówek handlowych na stacjach benzynowych (całą dobę) i inny dla pozostałych placówek handlowych (od [....] do [...]) ).
Ponadto skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała wprowadza jeszcze większe zróżnicowanie podmiotów prowadzących działalność w zakresie handlu detalicznego w mieście [...]. Kryterium zróżnicowania ograniczono do usytuowania placówek handlowych na stacjach paliw położonych w ciągu dróg krajowych oraz na dworcach: kolejowym i autobusowym. Wskazała, że w granicach miasta działają co najmniej dwie stacje benzynowe usytuowane przy drogach krajowych, na których placówki handlowe posiadają w sprzedaży asortyment towarów podobny jak w sklepie "[...]", w tym i alkohole wszystkich rodzajów. Stacje te są położne w bezpośrednim sąsiedztwie, naprzeciwko osiedli mieszkaniowych, na których są także placówki handlowe innych podmiotów.
Zarzuciła też, że wprowadzenie innego czasu pracy dla placówek handlowych położonych na dworach: autobusowym i kolejowym, narusza zasadę równości w życiu gospodarczym, gdyż różnicuje sytuację podmiotów prowadzących placówki handlowe obok dworców. Sprzedaż alkoholu przez placówki na stacjach benzynowych położonych w ciągu drogi krajowej, stwarza większe zagrożenie dla mieszkańców, niż przez placówki położone przy mniej ruchliwych ulicach.
A. Ż. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, pismem z dnia [...]r. (data wpływu [...]r.) wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia Jej interesu prawnego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [..]r.
Rada Miasta uchwałą z dnia [...]r. nr [...] uznała wezwanie A. Ż. z dnia [...]r. za bezzasadne, o czym zawiadomiła stronę pismem z dnia [...] (doręczonym [...]r.).
Odpowiadając na skargę A. Ż. Rada Miasta wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Rada podniosła, że kwestionowana przez skarżącą uchwała z dnia [...]r. ustala czas pracy stacji benzynowych i placówek handlowych na stacjach benzynowych i dworcach: kolejowym i autobusowym uwzględniając ich specyficzne położenie w porównaniu do pozostałych placówek handlowych w Mieście [...] .
W przypadku stacji benzynowych i placówek handlowych na tych stacjach tą cechą, oprócz specyficznego miejsca usytuowania tj. stacji benzynowych, wprowadzono położenie stacji benzynowej wskazując ciąg dróg krajowych. Cechą odróżniającą placówki handlowe na dworcach: autobusowym i kolejowym jest ich specyficzne usytuowanie – wszystkie dworce zlokalizowane na terenie Miasta [...].
Ponadto Rada podniosła, że przez cały czas obowiązywania uchwały z [...]r. ze zmianami, nie było zgłaszane m.in. przez policję, że sprzedaż alkoholu
w placówkach handlowych na stacjach benzynowych przyczyniła się do zwiększenia zagrożenia dla mieszkańców [...].
Rada podejmując uchwałę nie naruszyła art. 32 Konstytucji RP, działała w oparciu
o przepis szczególny uprawniający ją do stanowienia przepisów prawa miejscowego, ograniczających czas prac placówek handlowych. Prawo określania dni i godzin otwierania i zamykania m.in. placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych, wprawdzie mieści w sobie pewien element przymusu dla ich właścicieli, lecz jest głównie wyrazem przyznania organom gminy odpowiedniej sfery samodzielności.
Wojewoda wniósł skargę domagając się stwierdzenia nieważności w tej części zaskarżonej uchwały.
Wojewoda zarzucił, że Rada Miasta podejmując uchwałę w powyższym zakresie naruszyła art. 31 ust.3 i art. 32 ust.2 Konstytucji RP oraz art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy. Zapisy § 1 ust.1 pkt 2 i pkt 4 uchwały powodują nieuzasadnione różnicowanie podmiotów prowadzących działalność
w zakresie handlu detalicznego oraz prowadzenia zakładów gastronomicznych.
Zasady prowadzenia działalności gospodarczej uregulowane zostały ustawą z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U Nr 173, poz. 1807). Zgodnie z art. 6 tej ustawy – podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.
Zasada ta jest konsekwencją i rozwinięciem konstytucyjnej zasady ustalającej zakres wprowadzania ograniczeń dotyczących sfery praw i wolności obywatelskich przepisami niższej rangi niż ustawa (art.31 ust.3 Konstytucji RP).
Stosownie zaś do art. 32 ust. 2 Konstytucji RP - nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zdaniem Wojewody Rada podejmując przedmiotową uchwałę w oparciu o przepis art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks Pracy posiadała jedynie kompetencję do ustalenia godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych oraz zakładów usługowych. Przepis ten nie upoważnił jednak Rady do określania godzin otwarcia poszczególnych (indywidualnych) placówek czy ich określonych kategorii ani też do wprowadzania ograniczeń dla poszczególnych grup placówek.
Wojewoda stwierdził, iż skoro prowadzenie działalności gospodarczej nie jest ograniczone żadnymi przepisami rangi ustawowej, przy jednoczesnym zagwarantowaniu przepisami Konstytucji wolności gospodarczej, to całkowicie bezpodstawne i nieuprawnione jest wprowadzanie takich ograniczeń przez organ stanowiący gminy.
W dalszej części uzasadnienia skargi Wojewoda podniósł, że wprowadzenie zapisu,
o ustaleniu różnych godzin otwarcia zakładów gastronomicznych i placówek handlu, powoduje indywidualizowanie sytuacji przedsiębiorców prowadzących te placówki
w zależności od miejsca ich położenia. Jedynym bowiem kryterium zróżnicowania jest miejsce usytuowania placówki handlowej na stacji benzynowej lub dworcach oraz zakładu gastronomicznego w hotelu lub pensjonacie. Kryterium to, w ocenie Wojewody, nie spełnia warunków wynikających z konstytucyjnej zasady równości w życiu gospodarczym, gdyż polaryzuje sytuację prawną (i faktyczną) podmiotów ze względu na mało istotną cechę, jaką jest usytuowanie.
Wojewoda zarzucił też, że Rada w sposób całkowicie niezasadny wprowadziła do uchwały odrębną kategorię placówek w postaci stacji benzynowych. Przepis art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy uprawniają gminę do ustalenia czasu pracy jedynie placówek wskazanych w tym przepisie, a są to placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe. Stacje benzynowe mieszczą się w kategorii placówek handlu detalicznego, albowiem prowadzą sprzedaż paliw i akcesoriów samochodowych oraz sprzedaż produktów spożywczych i innych drobnych artykułów przemysłowych. Wyodrębniony rodzaj placówek w postaci stacji benzynowych winien mieścić się w zakresie § 1 ust.1 pkt 1 uchwały.
Rada Miasta odpowiadając na skargę wniesioną przez Wojewodę wniosła o jej oddalenie, gdyż zaskarżona uchwała prawa nie narusza.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada podniosła, między innymi, że przedmiotową uchwałę podjęła działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. XII ustawy z dnia 26 lipca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy oraz stosownie do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Sz 1253/04.
Zaskarżoną uchwałą z [...]r. ustalono czas pracy stacji benzynowych i placówek handlowych na stacjach benzynowych i dworcach: kolejowym oraz autobusowym uwzględniając ich specyficzne położenie w porównaniu do placówek handlowych. Podejmując uchwałę Rada nie naruszyła art. 32 Konstytucji RP, przyjęte kryteria wyróżniające stacje benzynowe i placówki handlowe wymienione w uchwale tj. ciąg dróg krajowych i dworce: autobusowy i kolejowy, od innych placówek handlowych zostały dobrane z poszanowaniem konstytucyjnych zasad.
Rada podejmując zaskarżoną uchwałę działała w oparciu o przepis szczególny, uprawniający do stanowienia przepisów prawa miejscowego, ograniczających czas pracy placówek handlowych.
Sąd, na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007r., postanowieniem wydanym na podstawie art. 111§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm )zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Sz 491/06 i II SA/Sz 748/06 w celu ich łącznego rozpoznania
i rozstrzygnięcia, gdyż dotyczą zaskarżenia tej samej uchwały i zarządził prowadzenie ich dalej pod sygnaturą II SA/Sz 491/06.
Jak już była o tym mowa wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007r. sygn. akt I OSK 505/06, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Sz 1253/04 w sprawie ze skargi A. Ż. na uchwałę Rady Miasta z dnia[...]r. nr [...], w części dotyczącej punktu I oraz II i stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej § 1 ust.1 pkt 1 i 2.
Naczelny Sąd Administracyjny w obszernym uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę na kontekst materialnoprawny i historyczny wprowadzenia do sytemu prawnego przepisu art. XII § 1 i wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym wywołanym przeobrażeniami społeczno-gospodarczymi Konstytucją RP z 1997r. wykonywanie przez gminę obowiązku stanowienia norm prawnych w przedmiotowej materii, winno zatem odpowiadać obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej, przy zachowaniu podstawowego wymogu zgodności z normami Konstytucyjnymi i ustawami. Idąc tym tokiem rozumowania NSA uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej
a w szczególności przyjął, że przepis § 1 pkt 1 uchwały z dnia [...] r., nakazującej prowadzenie działalności handlowej wszystkim placówkom handlowym we wszystkie dni tygodnia w ściśle określonych godzinach [...] –[...] kolidował zarówno z art. 20 i 22 Konstytucji RP, zapewniającymi swobodę działalności gospodarczej, gwarantującej podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej na równych prawach dla każdego z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa jak
i z art. 1 ustawy o dniach wolnych od pracy, która w pkt 1 ustaliła zamknięty katalog dni wolnych od pracy, przypadających w różne dni tygodnia oraz w pkt 2 - niedziele.
Sąd wskazał też, że Rada nie wykazała z jakich przyczyn zakazano otwarcia placówek handlowych w porze nocnej, mimo istnienia wcześniej przepisów prawa miejscowego dopuszczających taką możliwość.
Reasumując NSA stwierdził, że uchwała Rady Miasta, podjęta na podstawie art. XII § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy wprowadzając obowiązek otwierania placówek handlowych we wszystkie dni tygodnia w ściśle określonych godzinach narusza zarówno przepisy ustawy o dniach wolnych od pracy jak i przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zwłaszcza że w § 2 tegoż przepisu przewidziano karę grzywny za nieprzestrzeganie przepisów tej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Obie wywiedzione w niniejszej sprawie skargi okazały się zasadne.
Wobec granic rozpoznawania sprawy II SA/Sz 1253/04 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 listopada 2005r., który został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007r. sygn. akt I OSK 1505/06 zarówno w części nieważności zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku) jak i w części oddalającej skargę (pkt II wyroku), przyjąć należało, że po prawomocnym rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny na dzień orzekania w niniejszej sprawie z obrotu prawnego wyeliminowane zostały (poprzez stwierdzenie ich nieważności) przepisy uchwały Rady Miasta z dnia [...]r. Nr [...] zmienionej uchwałą z dnia [...]r. w części zawierającej się w § 1 ust.1 pkt 1 o treści "placówki handlowe - we wszystkie dni tygodnia [...] - [...] " i pkt 2 o treści "stacje benzynowe i placówki handlowe na stacjach benzynowych – czynne całą dobę".
Tak więc, po zmianie powyższej uchwały wprowadzonej uchwałą Rady Miasta z dnia [...]r. Nr [...] przy uwzględnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 19 kwietnia 2007r. w obrocie prawnym w zakresie objętym kontrolą sądu § 1 ustalający godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności funkcjonuje w brzmieniu:
- pkt 2 "stacje benzynowe i placówki handlowe na stacjach benzynowych położone w ciągu dróg krajowych oraz placówki handlowe na dworcach; kolejowym i autobusowym – czynne całą dobę",
- pkt 3 – "zakłady gastronomiczne – we wszystkie dni tygodnia [...] –[...] ,
- pkt 4 – "zakłady gastronomiczne w hotelach i pensjonatach - czynne całą dobę",
- pkt 5 – "zakłady usługowe – [...] – [...] ".
Przy czym brzmienie pkt 3 do 5 § 1 ust.1 nie było zmienione, jak również te punkty uchwały nie były dotychczas poddane kontroli sądowej.
Podnieść też należy, że skarżąca A. Ż. na wstępie skargi wskazała, iż kwestionuje § 1 ust.1 pkt 2 uchwały w brzmieniu nadanym uchwałę zmieniającą z dnia [...]r., jednakże analiza uzasadnienia skargi wskazuje, że skarga skierowana jest do całości uchwały z dnia [...]r. w jej brzmieniu wynikającym z uchwały zmieniającej. Skarga zaś Wojewody dotyczy § 1 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia [...]r. oraz pkt 4. Z uwagi na wynikające z art. 134 § 1 ustawy z dnia [...]r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) niezwiązanie sądu zarzutami i wnioskami skargi, Sąd objął kontrolą zgodności z prawem wszystkie przepisy zaskarżonej uchwały i stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1 ust.1 pkt 2 (w nowym brzmieniu), a także pkt 3, 4, 5, została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, co jest równoznaczne z uwzględnieniem obu skarg.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142) zgodnie z którym, dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina.
Podkreślić trzeba, że samodzielność gminy w zakresie określenia czasu otwarcia placówek i zakładów wymienionych w art. XII § 1 tej ustawy nie oznacza jednak dowolności. To uprawnienie organu gminy winno odpowiadać obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej przy zachowaniu podstawowego wymogu zgodności
z normami Konstytucyjnymi (art. 20, art. 22 i art. 32) i ustawami (z dnia 2 lipca 2004r.
o swobodzie działalności gospodarczej, ustawy z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy) – co jednoznacznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z dnia 19 kwietnia 2007r. w sprawie I OSK 155/06.
Jak wynika z cytowanego § 1 ust.2-5 zaskarżonej uchwały przepis ten w dalszym ciągu powiela wszystkie te naruszenia prawa, o których jest mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2007r.
Podkreślić należy, że Rada w przepisie tym nie mówi w jakich godzinach mogą być otwarte placówki handlowo-usługowe, i zakłady gastronomiczne, placówki handlowe na stacjach benzynowych i same stacje benzynowe, lecz stanowi o tym, że w tych godzinach placówki te mają być otwarte. Rada gminy nie jest jednak uprawniona do takiego określania godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, które zamiast określać uprawnienia przedsiębiorców wprowadzają nakaz (obowiązek) prowadzenia działalności w określonych godzinach. Istnieje bowiem zasadnicza różnica między prawem do otwarcia placówek handlu, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych w godzinach od do, a stwierdzeniem, że placówki te i zakłady mają być otwarte w godzinach od do.
Użyty w § 1 zaskarżonej uchwały zwrot "ustala się" wskazuje na obowiązek a nie uprawnienie przedsiębiorcy do otwierania i zamykania placówek handlowo-usługowych, a zatem przepis ten narusza art. 20 Konstytucji RP.
Jednocześnie konstrukcja § 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności
z przepisami zawartymi w ustawie z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. Nr 4, poz. 28 ze zm.). Należy podkreślić, że czas pracy ustala przedsiębiorca, ale nie może czasu tego ustalić w sposób sprzeczny z Kodeksem pracy i ustawami szczególnymi czas ten regulującymi, a zatem tym bardziej organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może nałożyć na przedsiębiorcę obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej w dniach ustawowo wolnych od pracy. Zupełnie niezrozumiałe jest różnicowanie godzin otwarcia stacji benzynowych i placówek handlowych na tych stacjach położonych w ciągu dróg krajowych oraz placówek handlowych na dworcach; autobusowym i kolejowym, w szczególności Rada nie wykazała jakie to szczególne względy przemawiały za wprowadzeniem zróżnicowania godzin otwarcia poszczególnych placówek handlowych wskazanych w § 1 ust.1 pkt 2 uchwały.
Wskazać należy, że z tego różnicowania wynika zakaz funkcjonowania niektórych placówek całą dobę (np. stacji benzynowych i placówek handlowych na tych stacjach, i na dworcach: kolejowym i autobusowym położonych w ciągu dróg innych niż krajowe), a to narusza art. 32 Konstytucji RP.
Trafnie podniósł Wojewoda, że Rada Miasta w sposób całkowicie nieuzasadniony wprowadziła odrębną kategorię placówek –stacje benzynowe. Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że stacje benzynowe mieszczą się w kategorii placówek handlu detalicznego, prowadzą bowiem sprzedaż paliw, akcesoriów samochodowych oraz produktów spożywczych i drobnych artykułów przemysłowych. Brak było zatem podstaw by odrębnie tylko dla stacji benzynowych ustalać godziny otwierania i zamykania.
Podnieść też trzeba, że jedną z niedozwolonych form ograniczania działalności gospodarczej jest nieuzasadnione ograniczenie uchwałą jednostki samorządu terytorialnego czasu otwierania placówek handlowo-usługowych. Z nieuzasadnionym ograniczeniem mamy do czynienia wówczas, gdy względy leżące u podstaw tego ograniczenia były uzasadnione innymi okolicznościami niż ważny interes publiczny. Rada może przykładowo ustalić, że placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe zlokalizowane w budynkach w których znajdują się również lokale mieszkalne mogą być otwarte krócej w porze nocnej ze względu na potrzebę ograniczenia zakłóceń spokoju i porządku publicznego w porze nocnej.
Takie ograniczenie musi znajdować oparcie w konkretnych realiach, a nie
w sytuacjach abstrakcyjnych i być uzasadnione ważnym interesem publicznym.
W świetle powyższych uwag oczywiste jest, że Rada Miasta nie wykazała w sposób przekonywający jakimi względami kierowała się ustalając różne godziny otwarcia placówek handlowych na stacjach benzynowych oraz na dworcach: kolejowym i autobusowym, a specyficzne ich położenie – jak wskazała Rada – nie stanowi wystarczającej przyczyny takiego ustalenia. Przyjęcie bowiem miejsca położenia placówki jako kryterium ustalania godzin otwarcia narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust.2 Konstytucji RP) w życiu gospodarczym i różnicuje podmioty ze względu na mało istotną cechę, jaką jest ustanowienie w danym miejscu.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w § 1 ust.1 pkt 2 do 5 została wydana z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.