II SA/Sz 481/10

II SA/Sz 481/10 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2010-10-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2010-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Maria Mysiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 265/11 - Wyrok NSA z 2012-04-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 138 par 2, art. 136
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
w ...] decyzją z dnia [..] r., nr[...] , działając na podstawie art. art. 138 § 2 K.p.a., art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 199[...] r. Prawo budowlane (Dz. U. z 200[...] r. Nr 15[...] , poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. . Doradztwo-Zarządzanie-Obrót [...] z siedzibą w [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., znak [...] , umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] położonej przy ul. [...] w i przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Pismem z dnia [...] r., w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. oraz zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. dot. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w [...] obręb [...] na działce nr [...] , wydanych dla inwestora –K.T. Doradztwo-Zarządzanie-Obrót [...] w[...] , Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] o przeprowadzenie kontroli nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...]
w [...] (dz. nr[...] ) i ustalenie czy przyziemie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest użytkowane jako wyodrębniony lokal mieszkalny i w przypadku potwierdzenia tego faktu, o wskazanie w oparciu o jaką podstawę prawną lokal jest użytkowany.
W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w [...] dokonał oględzin budynku przy ul. [...] w [...] stwierdzając, iż "we wskazanym budynku trzykondygnacyjnym znajdują się trzy odrębne lokale mieszkalne w tym lokal mieszkalny składający się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. Wejście do tego lokalu znajduje się w ścianie wschodniej. Lokal mieszkalny jest użytkowany i znajduje się w tym budynku od początku jego istnienia. Wskazuje na to układ lokalu, stolarka okienna, drzwiowa, wysokość pomieszczeń od 2,[...] [...] m do 2,51 m oraz podłogi, posadzki, instalacje
i ogrzewanie. Lokal ogrzewany jest piecem kaflowym. Budynek pochodzi z przed 1939 r., jego stan i wygląd nie wskazuje na to aby dokonywano w nim przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania znajdujących się w nim pomieszczeń. Tym samym nie ma podstaw do żądania od właścicieli budynku dokumentów w oparciu o które użytkują lokal na parterze inaczej przyziemie, jako odrębny lokal mieszkalny."
Wojewoda[...] , po zapoznaniu się z zebranymi w sprawie dowodami, uznał przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] czynności kontrolne, za niewystarczające do wyjaśnienia sprawy. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] r., znak. [...] , zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania M A. (współwłaściciela budynku przy ul. [...] w[...] ) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] , odmawiającej w wyniku wznowienia postępowania uchylenia decyzji
o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] na działce sąsiedniej nr [...] z obrębu [...] , i pismem z dnia [...] [..] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] o przeprowadzenie
w trybie przepisów prawa budowlanego, czynności legalizacyjnych, ww. lokalu mieszkalnego usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...] ). W ocenie ww. organu budynek przy ul. [...] w [...] posiada dwie kondygnacje mieszkalne i kondygnację piwniczną, która nie była objęta wizualizacją zacieniania.
W dniu 7 sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] .
W dniu 19 października 2009 r. organ powiatowy przeprowadził kolejne oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ul. [...] ,
w trakcie których ustalono, że "budynek mieszkalny dwurodzinny jak wynika z aktu notarialnego nr [..] z dnia [..] r. posiada trzy kondygnacje i na każdej z nich znajduje się samodzielny lokal mieszkalny składający się z [...] izb
z pomieszczeniem sanitarnym (do izb zaliczono także kuchnie). (...) Posadzki - podłogi w pomieszczeniach obniżone od strony wschodniej, wewnątrz występują również różnice poziomów. Poziom posadzki w przedsionku do powierzchni gruntu od strony wschodniej wynosi[..] cm. Stan techniczny pomieszczeń dostateczny. Nie zauważono śladów przebudowy obiektu oraz przeróbek w celu dostosowania pomieszczeń w przyziemiu do celów mieszkalnych. Wyposażenie wskazuje, że pomieszczenia te zawsze pełniły funkcję mieszkalną. Współwłaściciel mieszkania M. A. przedłożył książkę meldunkową z dnia [...] lutego [...] r. wykazującą wpisy meldunkowe w trzech lokalach mieszkalnych, lokal nr [...] - data pierwszego wpisu meldunkowego 18 marca 19[...] [...] r., lokal nr[...] - [..] stycznia 1959 r., lokal nr [..] -[...] listopada 19[...] 1 r. ".
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., n r[..] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] położonej przy ul. [...]
w [...] , z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż "akt notarialny z 1988 r. oraz książka meldunkowa prowadzona od [...] r. i protokolarne ustalenia dokonane
w dniu [...] r. potwierdzają, że w budynku mieszkalnym przy ul. Wojska Polskiego są trzy kondygnacje mieszkalne (parter, piętro i poddasze), na których znajdują się trzy samodzielne lokale mieszkalne posiadające kuchnię, łazienkę i po[..] 3 pokoje każdy, do których prowadzą oddzielne wejścia. Ustalono, że budynek nie był przebudowany a opisany układ jest niezmienny co najmniej od 1959 r. tj. od wydania aktu nadania.
Od powyższej decyzji odwołał się K.T.wnosząc o:
- uchylenie decyzji
- wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]
z prowadzonego postępowania,
- przeprowadzenie czynności legalizacyjnych w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane pomieszczeń niemieszkalnych usytuowanych w przyziemiu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] zgodnie z wnioskiem Wydziału Infrastruktury Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2009r.,
- wydanie stosownych decyzji celem ustalenia stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] , zwłaszcza w zakresie użytkowania instalacji gazowej przy braku wentylacji,
- wyciągnięcie stosownych konsekwencji wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , z uwagi na niewątpliwie nierzetelne przeprowadzenie czynności w prowadzonym postępowaniu, uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa określonego w art. 231 § 1 Kk.
Odwołujący podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w [...] nie zapewnił mu, jako stronie postępowania, praw określonych w art. 9 K.p.a. tj.:
- nie zapewnił możliwości wzięcia udziału w kontroli budynku mieszkalnego w dniu
[...] r.,
- nie dał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed podjęciem decyzji w trybie art. 10 K.p.a.
Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie uwzględnił ani nie wyjaśnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego pismami z załączoną dokumentacją zdjęciową tj. :
- pismo nr 1/08/2009 z dnia 5 sierpnia 2009 r.
- pismo nr 2/08/2009 z dnia 31 sierpnia 2009 r.
Nie odniósł się także do dowodów z zezwolenia Urzędu Miasta i Gminy [...] nr ...] z dnia [...] września 1980 r. na objęcie spadku w udziale do [..] przez spadkobierców - dzieci S. Z., to jest C. S.i S. S..
Dalej w odwołaniu zarzucono, iż w uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przywołuje dokumenty, których treści nie uwzględnia w analizie, traktując je instrumentalnie. Dotyczy to zwłaszcza:
1. Aktu nadania nr [..] z dnia [...] r. w sprawie nadania domu
i innych budynków gospodarczych, studni i gruntów rolnych.
2. Decyzji o wykonaniu aktu nadania nr [...] [...] z dnia [...] września [...] r., której orzeczenie jest zgodne z zatwierdzoną dokumentacją geodezyjną sporządzoną w [...] r. przez geodetę J.G. - w dokumentacji określono składniki i powierzchnie nieruchomości z ich charakterystyką - to jest m.in. dom
z dwoma kondygnacjami mieszkalnymi i innymi nieruchomościami. Budynek mieszkalny posiadał i posiada kondygnacje mieszkalne o wysokościach ponad trzy metry, natomiast przyziemna kondygnacja budynku mieszkalnego posiadała
i posiada wysokości poniżej 2,5 m (różne w różnych pomieszczeniach, z poziomem posadzek pod oknami i wejściem do niej poniżej zagospodarowanego terenu zewnętrznego), co jest widoczne w dokumentacji zdjęciowej sporządzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] podczas dokonanej kontroli w dniu 20 maja 2009 r. Fakt zróżnicowania poziomów posadzki i niższym poziomie jej pod oknami i wejściem zaznaczono także w protokole kontroli z dnia
19 października 2009 r. W uzupełnieniu dokumentacji zdjęciowej odwołujący załączył zdjęcia z pomieszczenia i wybitych drzwi w ścianie elewacji zachodniej w przyziemiu budynku, nie ujęte do protokołu przez organ I instancji :
- zdjęcie nr 1 i 2 pomieszczenie - zdaniem organu powiatowego - pokoju
z wyposażeniem, o wysokości 2,38 m;
- zdjęcia nr 3 i [...] wybite drzwi;
- zdjęcie nr 5 wykonanej posadzki - płytki PCV w Polsce zastosowane
w budownictwie od [...] r.
3. Postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia 19 grudnia [...] r. sygn. akt [...] [...]
o dział spadku i zniesienie współwłasności dotyczące zniesienia współwłasności gruntów rolnych a nie współwłasności jako takiej.
[...] . Aktu notarialnego nr Rep.A [..] z dnia [..] r. dotyczący obdarowania swoich dzieci - spadkobierców przez współwłaściciela C. S., w którym opisano umowny sposób korzystania ze współwłasności zwłaszcza budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącego jest to jednak umowny sposób korzystania z nieruchomości stanowiących współwłasność i nie wywoływał ani prawnie ani faktycznie skutków w postaci zmiany sposobu użytkowania
z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny
z trzema niezależnymi lokalami mieszkalnymi.
5. Książki meldunkowej - w opinii skarżącego, nie jest dokumentem w rozumieniu prawa budowlanego i ustawy o własności lokali jak i przepisów w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Kataster/ dającym podstawę do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny z trzema samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. Prowadzenie książek meldunkowych było obowiązkiem właścicieli budynków i mieszkań w okresie powojennym, a rygor ich przestrzegania dotyczył zwłaszcza terenów przygranicznych. Skarżący podnosi, iż wątpliwości nasuwają także wskazane przez PINB w [...] daty pierwszych meldunków tj.[..] ., natomiast rejestracja książki jak pisze organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nastąpiła w dniu [...] r. Zatem rejestracja książki meldunkowej nastąpiła (od pierwszego meldunku) dopiero po [...] - tu latach. W kontekście powyższego, przywołanych dat
i książki meldunkowej odwołujący zakwestionował termin sporządzenia dokumentacji geodezyjnej przez geodetę J. G., będącą podstawą decyzji
o wykonaniu aktu nadania sporządzoną w [...] r., zwłaszcza, iż dokumentacja sporządzana była w obecności właściciela, który nie wniósł zastrzeżeń i nie wskazał, że w budynku istnieją trzy samodzielne lokale mieszkalne.
Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie odniósł się do wskazanych w dniu [..] r. tj. przed rozpoczęciem kontroli, faktów takich jak:
- dobudowanie pomieszczenia i schodów na pierwszą kondygnację mieszkalną nad wejściem do przyziemia budynku od strony wschodniej (dowód zdjęcia nr [...] ) które niewątpliwie nie są elementami istniejącymi od czasu wybudowania domu t.j. przed [..] r.
- zdjęcie nr [...] -zadaszenie pomieszczenia pokryte eternitem (w Polsce
w budownictwie stosowany od lat sześćdziesiątych) także użyte materiały listwy "boazeryjne" i deska, dokotwione do elewacji (zdjęcia [...] , 7 i 8),
- zdjęcie nr 9 -schody wylane z betonu też na pewno nie są wykonane przed 1939 r.
Odwołujący podnosił, iż z uwagi na fakt nie zgłoszenia w myśl obowiązującego prawa planowanych zmian i wykonanie ich samowolnie, niewątpliwie są samowolą budowlaną, tak jak i samowolne wybicie drzwi w ścianie elewacji zachodniej oraz podniesienie połaci dachowej od strony południowej dla uzyskania doświetlenia
i powiększenia powierzchni użytkowej na strychu, (dowód zdjęcie nr 10). Ponadto okna w elewacji południowej, kształtem, wymiarami i poziomami nie mają żadnych elementów wspólnych - podobnych ze stolarką w pozostałych elewacjach jak i na kondygnacji poniżej położonej. Nie są także adekwatnymi do elewacji północnej gdzie dla kondygnacji poddaszowej nie ma okien. Także widoczne na zdjęciu krokwie nie są w żadnym zakresie podobne do krokwi w pozostałych częściach dachu. Zdjęcie nr 11 obrazuje w sposób bezsporny w elewacji wschodniej dokonane zmiany
- podniesienie lewej połaci dachowej, zlikwidowanie lewego świetlika poddaszowego, brak w lewej części połaci dachowej wystających elementów konstrukcji dachowej istniejących w prawej połaci dachowej. Zdjęcie nr 12 - wykończenie połaci dachowej od strony elewacji północnej inne w stosunku do połaci dachowej w elewacji południowej. Zdjęcie nr 13 - dach - nad częścią przebudowaną pokryty eternitem - wyżej wymienione ani żadne inne zmiany nie zostały zgłoszone ani zaakceptowane w myśl obowiązującego prawa budowlanego w Wydziale Architektury Starostwa Powiatowego w [...] (dowód pismo Wydziału Architektury karta nr 1[...] ). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie odniósł się także do faktu istnienia komunikacji wewnątrz budynku pomiędzy kondygnacjami (zdjęcia nr 15 - wejście z przyziemia na kondygnację mieszkalną nad przyziemiem, zdjęcie nr 1[...] - komunikacja z kondygnacji nad przyziemiem poprzez przedpokój na kondygnację poddaszową).
Wątpliwości odwołującego co do rzetelności organu powiatowego wzbudziło stwierdzenie, że w budynku dwurodzinnym istnieją trzy kondygnacje i na każdej
z nich znajduje się samodzielny lokal mieszkalny z pomieszczeniami sanitarnymi - stwierdzenie w protokole kontroli z dnia 19 października 2009 r.- (zdjęcie nr 17 przedstawia zaadaptowaną część przedpokoju na łazienkę, przegrodą od pozostałej części przedpokoju jest płyta wiórowa i z niej także wykonane są drzwi). Odwołujący podnosił, iż z racji szczególnego charakteru i zadań stojących przed organem nadzoru budowlanego niezrozumiała i nie do zaakceptowania jest sytuacja aby organ nadzoru budowlanego nie zwracał uwagi, nie dokumentował faktów oczywistych i nie wdrażał stosownych decyzji i przedsięwzięć, między innymi najbardziej istotnych
z punktu widzenia bezpieczeństwa zamieszkującej przyziemie budynku osoby
i zlokalizowanego na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego, pod względem zagrożenia wybuchem gazu i tym samym bezpośredniego niebezpieczeństwa katastrofy. Przedmiotowy budynek wyposażony jest w instalację gazową (od dnia jej założenia nie kontrolowaną), gaz wykorzystywany jest do kuchenek gazowych i ogrzewania, istniejące kuchnie (na kondygnacji poddaszowej
w zaadaptowanym pomieszczeniu) nie posiadają wentylacji, piece węglowy i gazowy zlokalizowane są w niewentylowanej piwnicy i nie były poddawane przeglądom, nie posiadają także żadnej wentylacji łazienki - (zdjęcie nr 18 - wejście do piwnicy
w której znajdują się ww. piece).
Do odwołania załączono także zdjęcia od nr [..] do [...] dokumentujące bałagan, zdegradowanie budynku, jego zagrzybienie i nadwyrężone mury - popękania sprowadzające realne zagrożenia, a zdjęcie nr [..] wskazuje nadto na zamurowanie okna w werandzie elewacja południowa.
Po rozpatrzeniu odwołania [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia 23 marca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Na wstępie uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Organ zauważył, że aktem nadania nr 218 z dnia 13 października 1959 r., Powiatowa Komisja Ziemska w [...] nadała na własność S. S. gospodarstwo rolne nr [..] w m. [..] przy ul.[..] . W akcie nadania wskazano, iż akt nadania obejmuje grunty o pow. ok. 5 ha, oraz budynki: dom mieszkalny, stajnia, obora, szopa. Dnia 2[...] września [...] r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydało decyzję o wykonaniu ww. aktu nadania.
Jak wynika z powyższego S. S, stała się właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalnego w czasie obowiązywania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] lutego r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 3[...] , poz. 21[...] ze zm.). Zgodnie z art. [...] wskazanego rozporządzenia, wysokość pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi w domach o więcej niż dwóch kondygnacjach wynosić powinna co najmniej 2,75 m.
Z akt sprawy wynika, iż sporne pomieszczenia w przyziemiu nie spełniają ww. warunków, albowiem wysokość izb wynosi od2,[...] [...] m do m. Ponadto, stosownie do art.[...] ww. rozporządzenia urządzanie lokali, przeznaczonych na pobyt ludzi,
w suterenach jest dozwolone tylko o tyle, o ile to jest przewidziane w przepisach miejscowych. W myśl art. 333 lit. b) i c) ww. rozporządzenia, na :
- przebudowę, przeróbki i w ogóle takie zmiany w istniejących budynkach, przy których zostają zmieniane, dodawane lub usuwane części nośne lub konstrukcyjne tych budynków bądź części, wpływające na bezpieczeństwo budynków od ognia lub stan zdrowotny, wreszcie, gdy ulega zmianie wygląd zewnętrzny budynków, ich części lub szczegółów architektonicznych, oraz
- zmianę przeznaczenia wspomnianych budynków lub ich części, a w szczególności na przeróbkę na pomieszczenia dla pobytu ludzi takich lokali, które uprzednio miały inne przeznaczenie lub były budowane dla innego celu, konieczne było uzyskanie pozwolenia i przedstawienie przez budującego właściwej władzy projektu (planu) do zatwierdzenia.
Stosownie do art. 357 tegoż rozporządzenia, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwej władzy, zabronione było użytkowanie budynków i urządzeń, wymagających uzyskania pozwolenia w myśl art. 333 niniejszego rozporządzenia.
Jak wynika z przedłożonej książki meldunkowej, zarejestrowanej [...] lutego [...] r., w przedmiotowym lokalu nr 3, dopiero w dniu 7 listopada 19[...] 1 r. zostały zameldowane [...] osoby. Zatem w okresie od pierwszego wpisu meldunkowego,
w lokalu nr tj. od dnia marca 19[...] [...] r. do dnia .[..] listopada r. przedmiotowy lokal nr [..] w przyziemiu nie był użytkowany jako mieszkalny, albowiem brak jest o tym wzmianki w książce meldunkowej.
W ocenie organu zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, który jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, nie mógł być lokalem mieszkalnym, nastąpiła faktycznie od dnia [...] listopada [...] r., z chwilą zameldowania w nim pierwszych lokatorów. Zgodnie z zapisem art. 71 ust 1- 3 obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia [...] r. (Dz. U. Nr 7, poz. [...] [...] ), użytkownicy obiektów budowlanych obowiązani są do korzystania z tych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem.
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez użytkownika, niezależnie od zgody właściciela lub zarządcy tego obiektu, wymaga zgody właściwego organu państwowego nadzoru budowlanego. Przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć stworzenie tego rodzaju sytuacji w obiekcie budowlanym, przy której następuje przeróbka na pomieszczenie na pobyt ludzi takich lokali, które uprzednio miały inne przeznaczenie lub były budowane dla innego celu, albo naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków higieniczno-sanitarnych, albo zmiana obciążeń użytkowych bądź zmiana wyglądu obiektu budowlanego.
Zmiana sposobu użytkowania zatem w przedmiotowej sprawie, nastąpiła bez zgody właściwego organu państwowego.
Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, iż zgodnie z obowiązującym w tym czasie rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki
i Architektury z dnia 21 lipca [ ...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38 poz. 19[...] ) pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi są: izby mieszkalne, pomieszczenia do pracy i wypoczynku oraz pomieszczenia służące celom zdrowotnym, socjalnym, kulturalnym, rozrywkowym, naukowym, wychowawczym, sportowym, komunikacyjnym i kultu religijnego (§ 2 ust. 5). Natomiast sutereną
w rozumieniu rozporządzenia jest każde pomieszczenie użytkowe, w którym poziom podłogi ze wszystkich stron znajduje się poniżej powierzchni przyległego terenu na głębokości nie większej niż 0,90 m, przy czym pomieszczenia użytkowe, jak np. suterena, nie są przeznaczone na pobyt ludzi (§ 2 ust.2 w związku z § 92 ust. 3), lecz stanowią osobna kategorię lokali, z odmiennymi wymogami co do warunków technicznych.
Nadto w myśl § 87 ust. 1 (zd. pierwsze) ww. rozporządzenia, poziom podłogi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nie może znajdować się poniżej powierzchni otaczającego terenu. Organ wskazał, też iż § 2 ust. 1 wyraźnie stanowi, iż ilekroć w rozporządzeniu została wymieniona ilość kondygnacji, należy rozumieć przez to kondygnacje nadziemne bez piwnic, suteren i poddaszy - niezależnie od sposobu ich użytkowania.
Bezspornym jest, iż okoliczność zameldowania lokatorów w lokalu nr[..] , nie zastępowała wymaganej przepisami zgody na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń w przyziemiu, natomiast w świetle powyższego, lokal poniżej powierzchni przyległego terenu mógł być lokalem użytkowym, lecz nie przeznaczonym na stały pobyt ludzi.
Na uwagę zasługuje także fakt, iż PINB w [...] w trakcie przeprowadzonego postępowania wskazał, iż przedmiotowy lokal w przyziemiu składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju, a opisany układ jest niezmienny co najmniej od 1959 r. tj. od wydania aktu nadania. Natomiast z aktu notarialnego z dnia 8 listopada 1988 r. spisanego na okoliczność przekazania gospodarstwa rolnego, wynika, iż na parterze (tut. przyziemiu) znajdowały się trzy pokoje i kuchnia. Akt notarialny spisano na podstawie oświadczeń stron i niezależnie od tych oświadczeń, dokument ten nie zastępował wymaganej przepisami, zgody właściwego organu państwowego na zmianę sposobu użytkowania.
Reasumując, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w [...] nie dokonał wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Bezspornym jest, iż S. S. stała się właścicielką budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] w dniu
13 października [..] r. i od tej chwili jako właściciel zobowiązana była do przestrzegania przepisów regulujących sposób użytkowania obiektu. Następcą prawnym S. S. jest M. A. i niezależnie od czasu jaki upłynął od owej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w przyziemiu, organy nadzoru budowlanego zobligowane są do przeprowadzenia procedury legalizacji w tym zakresie.
Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł M. A. zarzucając, że decyzja ta została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.
W swojej obszernej skardze M. A. polemizuje ze stanowiskiem Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w[...] , kwestionując jego rozstrzygnięcie oraz zarzucając mu stronniczość
i bezkrytyczne przyjęcie stanowiska inwestora – K. T.. Skarżący wskazał, iż rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest słuszne i trafnie stwierdza, że w budynku nie dokonywano żadnej przebudowy lub sposobu jego użytkowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 12[...] 9 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności
z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja nie narusza przepisów prawa proceduralnego.
Zaskarżona decyzja wydana została, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przesłanką wydania takiej decyzji jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. określa zakres tych czynności stanowiąc "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części".
Jeżeli warunek ten nie zachodzi, organ odwoławczy, będąc organem powołanym również do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, sam jest zobligowany do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. [..] K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić także
z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów
w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Istotnym jest, aby podejmując taką decyzję organ odwoławczy zbadał, czy braki w materiale dowodowym postępowania toczącego się przed organem nie są na tyle rozległe, iż przeprowadzenie ich przed organem odwoławczym prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy.
Mając na uwadze powyższe, po dokładnej analizie akt sprawy, Sąd uznał za słuszne oparcie rozstrzygnięcia organu II instancji właśnie na art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji okazało się niepełne. Niepełne w tym zakresie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił stan faktyczny, jednakże nie porównał go ze stanem wykazanym w prowadzonych ewidencjach. W rezultacie organ I instancji przedwcześnie umorzył postępowanie w sprawie. Fakt, że przedmiotowy lokal od dawna użytkowany jest jako lokal mieszkalny, nie świadczy jeszcze o tym, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Tylko
w sytuacji gdyby ustalony stan faktyczny zgodny był z ewidencją gruntów i budynków oraz wpisami w księdze wieczystej, organ I instancji mógłby umorzyć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu.
W ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż przeprowadzenie analizy porównawczej materiału dowodowego przez organ odwoławczy w sytuacji nie dokonania przez organ I instancji takiej analizy, nie miałoby charakteru uzupełnienia, lecz zastąpienia i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Ponadto Sąd podkreśla, iż decyzja kasacyjna organu odwoławczego podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym tzn. nie rozstrzyga co do istoty sprawy oraz nie przesądza o jej wyniku przed organem
I instancji.
Ostatecznie Sąd uznał, iż zarzuty skarżącego nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie sprawy na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.