II SA/Sz 475/19

II SA/Sz 475/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-07-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Maria Mysiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3473/19 - Wyrok NSA z 2022-10-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151,art. 3 par 2 pkt 5, art. 134 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2107
art. 1 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 778
art. 28, art. 3 ust. 1 art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. M. i R. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 12 grudnia 2005 r. nr XLVII/894/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Odolany" w Szczecinie oddala skargę.
Uzasadnienie
E. M. i R. M. (zwani dalej: "Skarżącymi"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 12 grudnia 2005 r. nr XLVII/894/05 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Odolany" w Szczecinie (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2006 r., poz. 263) w odniesieniu do nieruchomości Skarżących, tj. działki nr [...], [...], zarzucając podjętej uchwale naruszenie:
1. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako "rozporządzenie") poprzez wyznaczenie na działce Skarżących nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób dowolny, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i racjonalnego uzasadnienia,
2. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce Skarżących w sposób naruszający zasadę proporcjonalności,
3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce Skarżących w stosunku do sąsiednich działek z naruszeniem zasady równości,
4. art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego, objawiające się wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu działki Skarżących bez wykazania, że zaistniały podstawy do ich wprowadzenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wnieśli o:
- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 27
ust. 3 pkt 2 części tekstowej uchwały jak również jej załącznika graficznego
w stosunku do nieruchomość Skarżących – tj. działki nr ew. [...] obręb [...]
- zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko Skarżący wskazali, że przyjęty w § 27 ust. 3
pkt 2 planu przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy w istotny sposób ogranicza ich prawo własności a organ planistyczny nie przedstawił jednocześnie przekonujących argumentów, która uzasadniałyby takie ich wyznaczenie. W szczególności wymogu tego nie spełnia stanowisko zaprezentowane w uchwale z dnia 26 marca 2019 r., stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym Rada Miasta S. wskazała: po pierwsze, że nieprzekraczalna linia zabudowy na działce [...] jest kontynuacją obowiązującej linii zabudowy ustalonej wzdłuż drogi publicznej. Po drugie, wyznaczenie niezabudowanego korytarza wzdłuż ciągu komunikacyjnego łączącego ulicę dojazdową z ulicą [...] – poprzez ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy – w ocenie Rady pozwoli na utrzymanie niezakłóconego widoku miasta. Po trzecie, ustalona od strony południowej linia zabudowy jest konsekwencją przyjętej zasady "budowania" bufora.
Odnosząc się do pierwszego argumentu Skarżący wskazali, że jest on nieprawdziwy, bowiem nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Wyznaczona w północno – wschodniej części działki nr [...] nieprzekraczalna linia zabudowy nie stanowi kontynuacji obowiązującej linii zabudowy na sąsiadującym od północy terenie (działka nr [...]). Linia zabudowy na działce Skarżących jest bardziej odsunięta od linii rozgraniczającej drogę publiczną o symbolu [...], niż wynikałoby to z jej przedłużenia (patrz załącznik nr [...] – rysunek nr [...]).
Nie znajduje również prawnego uzasadnienia wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi gminnej (droga dojazdowa [...]) w odległości 7 m.
W myśl art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drodze gminnej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. w terenie zabudowanym. Jakkolwiek ww. przepis określa minimalną odległość od drogi gminnej (6 m), to jednak wyznaczenie jedynie na działce Skarżących nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 7 m nie znajduje zrozumienia względem pozostałych terenów z obszaru [...] Jak wynika bowiem z rysunku planu, dla pozostałych nieruchomości z obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonych wzdłuż drogi, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m.
Nie może również stanowić uzasadnienia dla odsunięcia linii zabudowy na działce Skarżących w stosunku do linii rozgraniczającej drogi publicznej – ulicy dojazdowej (teren [...]) – powołanie się na chęć utrzymania korytarza widokowego miasta. Po pierwsze, nie jest to cel, który powinien być z gruntu nadrzędny względem ochrony prawa własności, po drugie, taki korytarz zostałby również utrzymany, gdyby nieprzekraczalna linia zabudowy była usytuowana bliżej linii rozgraniczającej drogi. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, że interes publiczny uzyskał prymat pierwszeństwa
w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego
i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyrok NSA
z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 311/15).
Rada Miasta S. decydując o odsunięciu nieprzekraczalnej linii zabudowy od pasa drogi publicznej – w celu utworzenia korytarza widokowego miasta – uczyniła to kosztem jedynie nieruchomości Skarżących. Jak wynika bowiem z rysunku planu, na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] tylko na działce Skarżących nr [...] linia ta została odsunięta o 7 m. Na sąsiadującej od północy działce nr [...] odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od pasa drogi ustalono jako o 5 m.
Rada Miasta S. nie przedstawiła również przekonywującej argumentacji dotyczącej ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości aż 10 m od południowo-wschodniej granicy działki. Rada wskazała, iż powodem tak dużego odsunięcia linii zabudowy od południowo – wschodniej granicy działki była chęć zachowania bufora między dwoma formami zabudowy (zabudową jednorodzinną i zabudową wielorodzinną). Głównym celem linii zabudowy jest wyodrębnienie obszaru wolnego od zabudowy w stosunku do ciągów komunikacyjnych. Organ planistyczny nie ma obowiązku wyznaczenia linii zabudowy od strony granicy z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność innego podmiotu. Ustalenie linii zabudowy nie jest przez przepisy prawa w tym zakresie wymagane, jej brak nie wpływa na zaburzenie ładu przestrzennego, a ustawodawca przewidział pozostawienie kwestii odległości zabudowy od granicy z sąsiednią działką budowlaną przepisom szeroko rozumianego prawa budowlanego – rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślić jednocześnie należy, iż linia zabudowy nie jest tożsama z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem te linie wyznaczają wyłącznie rozgraniczenie terenów o różnym ich przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Powołanie się zatem przez Radę Miasta na odsunięcie linii zabudowy na działce Skarżących względem sąsiadującego terenu przewidzianego pod zabudowę wielorodzinną, w celu zachowania swoistego bufora, nie może stanowić uzasadnienia do tak istotnego ograniczenia prawa do zabudowy.
Co jednak najistotniejsze, wyznaczone w przedmiotowym planie odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy odbiegają w sposób zasadniczy od linii określonych na terenach sąsiednich. Jak wynika bowiem z rysunku planu, na działce nr [...], znajdującej się na terenie P.W. [...] – również przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczono w odległości 5 m od granicy działki. Z kolei na sąsiadującej od południa działce nr [...], należącej do osoby prywatnej (dewelopera) – oznaczonej w planie jako tereny P.W. [...] tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – zapisy planu określają nieprzekraczalną linię zabudowy również w odległości 5 m. Brak jest zatem uzasadnienia dla wyznaczenia na działce Skarżących, usytuowanej pomiędzy ww. działkami, nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony wschodniej w odległości 7 m, a od strony południowej w odległości aż 10 m. Również Rada Miasta nie wykazała żadnej szczególnej przesłanki, która uzasadniałaby potraktowanie w tak nierówny i niesprawiedliwy sposób Skarżących. Wyznaczając w taki sposób nieprzekraczalne linie zabudowy organ planistyczny dopuścił się naruszenia art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Już sam fakt naruszenia zasady równości uzasadnia uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną w części dotyczącej nieruchomości Skarżących. Skarżący powinni posiadać przynajmniej porównywalne prawo do zabudowy swojej nieruchomości co pozostali właściciele działek znajdujących się w jednostce terenowej [...] i [...]
Ponadto, wyznaczenie na działce Skarżących od strony południowej linii zabudowy w odległości 10 m. nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji. Zarówno z treści planu jak i stanowiska Rady, przedstawionego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wynika, aby tak duże ograniczenie prawa własności względem tylko jednego podmiotu było konieczne. Jak już wskazywano powyżej, od południa działka nr [...] nie sąsiaduje z drogą publiczną, ani innym terenem objętym szczególną ochroną. Przedmiotowa działka graniczy z działką prywatną, przewidzianą również pod zabudowę mieszkaniową (zabudowę mieszkaniową wielorodzinną). Wyznaczenie zatem linii zabudowy w odległości 10 m. nie służy ani zapewnieniu prawidłowej obsługi ruchu drogowego, ani ochronie terenów cennych przyrodniczo, czy też podlegających opiece konserwatorskiej.
Brak tym samym podstaw do uznania, iż interes ogólny przemawiał za zaplanowaniem takiego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy. Gdyby nawet przyjąć, że ograniczenie prawa do zabudowy było podyktowane ochroną interesu publicznego (utrzymaniem niezakłóconego widoku miasta), to należy uznać, że odbyło się ono z naruszeniem zasady proporcjonalności.
Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. W niniejszym sprawie regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie była niezbędna dla realizacji wskazanego przez Radę Miasta celu – utworzenia korytarza widokowego miasta. Utworzenie takiego korytarza byłoby również zapewnione, gdyby nastąpiło większe odsunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], a nie tylko na działce Skarżących. Przy czym należy zauważyć, że powierzchnia sąsiadującej od południa działki jest o wiele większa niż nieruchomości Skarżących. Jak wynika natomiast z rysunku planu, linia na działce Skarżących została odsunięta aż o 10 m, natomiast na działce o nr [...] tylko o 5 m. Rada Miasta nie przestawiła w tym względzie żadnej argumentacji uzasadniającej odmienne potraktowanie Skarżących od właścicieli działek sąsiednich.
Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy, a nie tylko interes jednej strony. Rada Miasta S. nie wykazała, że rozważała inne warianty zrealizowania zamierzonego celu (utrzymania korytarza widokowego miasta) niż tylko kosztem działki Skarżących. Trudno zatem wyprowadzić wniosek o dokonaniu przez Radę stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska. W orzecznictwie przyjęto, iż ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów organu planistycznego, a brak staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego dla strony rozwiązania, rozsądnego z punktu widzenia interesu ogólnego, świadczy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK145/09).
Powody wskazane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dla których Rada Miasta zdecydowała się na wprowadzenie kwestionowanego skargą rozwiązania planistycznego, nie są przekonywujące w kontekście wskazanej wcześniej zasady proporcjonalności.
Ostatnim argumentem wskazującym na wadliwe ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy jest to, że sposób w jaki wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy na działce nr [...], uniemożliwi Skarżącym zabudowę przedmiotowej działki w granicach przyjętego uchwałą wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy. Jeśli się bowiem weźmie pod uwagę wyznaczone w planie odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz obowiązek zachowania minimalnych odległości od granicy działki, Skarżący w rzeczywistości będą mogli wybudować dom o maksymalnej powierzchni zabudowy jedynie ok. 25%. Powyższe potwierdza, że przyjęte przez Radę Miasta S. zapisy planu wzajemnie się wykluczają. W sytuacji, w której dana działka zlokalizowana jest w obszarze zabudowy, ale nieprzekraczalne linie zabudowy zostają tak wytyczone, że w istocie uniemożliwiają one realizację zabudowy o parametrach przewidzianych
w planie – wówczas prawa właściciela stają się iluzoryczne.
Usprawiedliwieniem dla takiego działania nie może być również argumentacja Rady, iż działka nr [...] została wydzielona z działek gruntu nr [...] i [...]. Zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem sądowym, prawidłowe ustalenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy w planie miejscowym ma na celu zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu zgodnie z jego ustalonym przeznaczeniem. Jednocześnie zapisy planu, w tym dotyczące obligatoryjnego wskaźnika intensywności zabudowy, czy wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy, ustala się nie dla istniejącego, lecz projektowanego zainwestowania (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 635/14).
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie
i wskazała, że podstawę prawną wyznaczenia linii zabudowy stanowią art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Szczegółowy przebieg linii zabudowy nie podlega bezpośrednio konkretnym regulacjom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi jednak wątpliwości, że ustalenie linii zabudowy, wpływa na sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, a jeżeli tak – to mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że nie każda czynność organu gminy, podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Wystarczającą zatem podstawą do działania w ramach władztwa, o którym mowa, jest zespół przepisów zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie o samorządzie gminnym, a zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 pkt 1.
Rada wyjaśniła, że uzasadnieniem dla ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy obejmującej między innymi działkę nr ew. [...] z obrębu [...] oraz pozostałych linii zabudowy jest kompozycja przestrzenna nowego zespołu zabudowy. Zarówno celem jak i zadaniem planu, dla terenów niezabudowanych w rejonie ulic: [...], było wykształcenie czytelnej kompozycji przestrzennej nowej zabudowy, polegającej na obudowie głównego ciągu komunikacyjnego osiedla jakim będzie droga publiczna – ulica dojazdowa (teren [...]), co znalazło wyraz w ustaleniu obowiązującej linii zabudowy wzdłuż przedmiotowej ulicy. Działka nr [...] przylega od strony północno-wschodniej do planowanego ciągu komunikacyjnego łączącego wspomnianą ulicę dojazdową z ulicą [...], poprzez ciąg pieszy (teren [...]). Nieprzekraczalna linia zabudowy na działce nr [...] jest kontynuacją obowiązującej linii zabudowy ustalonej wzdłuż drogi publicznej. Dodatkowym uwarunkowaniem kształtowania nowej zabudowy jest położenie terenu przeznaczonego dla drogi publicznej – którego rzędna w rejonie ww. działki wynosi 93 m n.p.m. – z którego roztaczają się dalekie widoki na miasto. Teren obniża się, by osiągnąć rzędną przy ulicy [...] wynoszącą ok. 82 m n.p.m. Wyznaczenie niezabudowanego "korytarza" wzdłuż ciągu komunikacyjnego łączącego ulicę dojazdową z ulicą [...] – poprzez ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy – pozwoli na utrzymanie niezakłóconego widoku na miasto.
Dalej Rada wyjaśniła, że plan ustala przeznaczenie terenów położonych na północ i południowy - zachód od ulicy dojazdowej (teren [...]) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast tereny położone wzdłuż ulicy [...] przeznaczone są dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o maksymalnej wysokości 3 kondygnacji. Zaistniała potrzeba wykształcenia bufora pomiędzy obiema formami zabudowy, na przykład zagospodarowania terenu zielenią przydomową lub zielenią stanowiącą element kompozycji ciągów komunikacyjnych. Uzasadnieniem ustalenia nieprzekraczalna linia zabudowy w terenie [...] od strony południowej (m. innymi na działce nr [...]) jest kompozycja przestrzenna nowego zespołu zabudowy, w tym zasada "budowania" bufora.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce Skarżących w sposób naruszający zasadę proporcjonalności i równości Rada wskazała, że odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony drogi publicznej, ustalone na nieruchomości Skarżących, nie odbiegają w sposób zasadniczy od linii zabudowy określonych na terenach sąsiednich. Działka Skarżących położona jest w kompleksie działek ograniczonych ulicami: [...], w terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...]. Odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy ustalonych na nieruchomości Skarżących od strony terenu [...] wynosi 8 m. Odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy ustalonych na działce sąsiedniej nr [...] (w piśmie Skarżących nr [...]) od strony terenów: [...] i [...] wynosi 8 m. Odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy ustalonych na działce nr [...] (teren [...] od strony terenów: [...] i [...] wynosi od 8 m do 25 m. Wyznaczenie niezabudowanego "korytarza" (obszaru pomiędzy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy ustalona wzdłuż ciągu komunikacyjnego [...] i [...]) o szerokości od 25 m do 39 m nie odbyło się zatem – jak to wywodzą skarżący – kosztem ich nieruchomości w sposób nadmierny i nieproporcjonalny.
Rada podniosła również, że działka Skarżących została wydzielona po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Odolany", z działek gruntu o numerze [...] i numerze [...] z obrębu [...] (o łącznej powierzchni 19.798 m2), tak więc w trakcie sporządzania miejscowego planu obszar stanowiący obecnie działkę nr [...] był częścią działek nr [...] i nr [...]. Zgodnie
z art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: "Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego" (ust. 1); "Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu" (ust. 2), w tym ustalonej planem maksymalnej powierzchni zabudowy (§ 27. ust.3, pkt 5 m.p.z.p.). Wydzielona w trakcie obowiązywania planu działka nr [...] nie posiada powierzchni, która umożliwia wybudowanie budynku o powierzchni zabudowy dopuszczonej w m.p.z.p. Plan miejscowy pozwalał natomiast na wydzielenie działki budowlanej o powierzchni w ramach której możliwe byłoby "osiągniecie" maksymalnych wskaźników ustalonych w m.p.z.p. w tym maksymalnej powierzchni zabudowy 30%).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nadużycie władztwa planistycznego, objawiające się wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu działki Skarżących bez wykazania, że zaistniały podstawy do ich wprowadzenia Rada wskazała, że podstawą prawną ustalenia zasad zagospodarowania nieruchomości jest art. ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ustalenie linii zabudowy, wskaźników zagospodarowania terenu wpływa na sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, a zatem mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy. Gmina, ustalając przeznaczenie, sposób zagospodarowania oraz zabudowy terenu korzysta z przysługującego jej władztwa planistycznego w ograniczonym zakresie, które jest realizowane z poszanowaniem wymogów prawa, w tym prawa własności. Ingerencje w prawo własności są ograniczone tylko do niezbędnych, a na etapie stanowienia prawa miejscowego ważone są interesy wszystkich stron postępowania przy zachowaniu partycypacji społecznej, co zostało udokumentowane w przebiegu procedury planistycznej przygotowania projektu i uchwalania m.p.z.p. "Warszewo-Odolany".
Reasumując Rada wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Odolany" w S. sporządzony został w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami prawa, z poszanowaniem praw oraz interesów stron i uczestników procedury planistycznej, a zatem zasadnym jest wniosek o oddalenie skargi w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne wynika z art. 3 u.p.z.p. i stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesem kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i określenie warunków zabudowy (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi też, z mocy art. 6 ust. 1 tej ustawy, ustalenie w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności jest wprawdzie najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja RP dopuszcza bowiem w art. 64 ust. 3 możliwość ograniczenia praw właścicielskich. Jest to możliwe jednakże na podstawie przepisów ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności.
Między innymi taką ustawą, która dopuszcza wprowadzenie ograniczeń
w korzystaniu z własności nieruchomości jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spójny z wymienionymi regulacjami pozostaje również art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swoje źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Podobnie ograniczenie prawa własności dopuszcza Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W myśl art. 1 Protokołu nr 1 i 4 Konwencji nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.
W świetle powyższego, analizując treść kwestionowanego przez Skarżących miejscowego planu zagospodarowania, w kontekście wniesionych zarzutów i stanu faktycznego sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie ingeruje w prawo własności Skarżących w sposób przekraczający granice tzw. władztwa planistycznego, a zatem wbrew zarzutom skargi nie narusza istoty Ich prawa własności.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi koncertują się na wykazaniu, że doszło do nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego w skutek przyjęcia
w zaskrzonej uchwale rozwiązań ograniczających korzystanie z Ich nieruchomości, poprzez ustalenie z trzech stron nieprzekraczalnych linii zabudowy. Zdaniem Skarżących nastąpiło to z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz równości, bowiem na Ich działce odsunięcie linii w głąb działki ustalono w odległości większej niż na sąsiednich nieruchomościach, a nadto bez uzasadnionej potrzeby, bowiem Rada nie przedstawiła racjonalnych przesłanek takiego ich ustalenia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest prawdą, iż przy ustalaniu nieprzekraczalnych linii zabudowy działka należąca do Skarżących została potraktowana w sposób nieproporcjonalnie gorszy niż sąsiednie nieruchomości. Skarżący swoje twierdzenie opierają na porównaniu przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na dwóch wybranych nieruchomościach przyległych do Ich działki.
Nie zauważają, że na pozostałych dwóch nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z Ich działką również ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy
w odległości 8 i 10 m od granicy działki. Nadto z rysunku planu wynika, że na dalej położonych nieruchomościach w kierunku ul. [...] linie zabudowy odsunięto jeszcze bardziej w głąb działek. Jak podała Rada w odpowiedzi na skargę,
a co potwierdza analiza rysunku planu, odsunięcie to sięga 25 m w głąb i ma na celu utworzenie niezabudowanego "korytarza" (obszaru pomiędzy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy ustalona wzdłuż ciągu komunikacyjnego [...] i [...]) o szerokości od 25 m do 39 m. W takiej sytuacji zgodzić należy się z Radą, że wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy nie odbyło się tylko kosztem nieruchomości Skarżących i to w sposób nadmierny i nieproporcjonalny.
Wyjaśnić następnie należy, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w szczególności przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por.: wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Skoro ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.z.p.) i należy do kompetencji gminy, wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ze wskazanych powyżej powodów poza zakresem kontroli Sądu pozostaje ocena czy niezbędne było zaplanowanie niezabudowanego korytarza w celu zachowania niezakłóconego widoku z ul. [...] na miasto oraz konieczność wytworzenia bufora pomiędzy zabudową jednorodzinną i wielorodzinną. A tym samym czy nieprzekraczane linie zabudowy mogły (powinny) być określone w innych odległościach od granic działek.
Dodatkowo, jako argument na poparcie powyższego stanowiska, wskazać można, iż projekt planu sporządzony został przez osoby posiadające przygotowanie
w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki i architektury. Przyjąć zatem można, że osoby te, znając uwarunkowania przestrzenne panujące na terenie objętym zaskarżonym planem, wzięły je pod uwagę ustalając takie a nie inne zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu.
Podkreślenia również wymaga, że żadna część należącej do Skarżących działki nie została przeznaczona w planie na cel publiczny. Skarżący pozostają właścicielami działki w całości i mają możliwość jej zabudowy zgodnie z ustaloną w planie funkcją zabudowy jednorodzinnej. Oznacza to, że istota prawa własności Skarżących nie została naruszona. Mogą oni rozporządzać swoim prawem własności do działki budowlanej, w tym zabudowywać ją, lecz przy uwzględnieniu granic określonych w planie. Nie nastąpiło zatem zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności.
Takie działanie gminy nie może być oceniane jako przekroczenie władztwa planistycznego, a tym samym istotne naruszenia zasad sporządzania planu o jaki mowa w przepisie art. 28 u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.