II SA/SZ 472/23

II SA/Sz 472/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art.101 ust.1, art. 101 ust.2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2022 poz 2409
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 85 ust.2, art.9 ust.4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. U. na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XXII/282/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb Cisowo: nr ew. 5/2, 523/2, 531/1, 532/5, 532/7, 542/1, 543/1, 550, 551, 552, 561/1, 76/3, 101/3, 100/1, 88/4, 60/2, 68/2, 69/1, 64/4, 47/1, 79/4, obręb Barzowice: nr ew. 143/1, 159/2, 161/2, 168, obręb Kopań: nr ew. 151/1, 153/1, 174/2, obręb Zakrzewo: nr ew. 45/3, 142/5, 40/2, 36/5, 44/1, 142/3, 139/1, 42/2, 138/1 oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Darłowo, uchwałą z dnia 30 czerwca 2005 r., nr XXII/282/2005, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", w związku z art. 26 i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139), dalej jako "u.z.p.", uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb Cisowo: nr ew. 5/2, 523/2, 531/1, 532/5, 532/7, 542/1, 543/1, 550, 551, 552, 561/1, 76/3, 101/3, 100/1, 88/4, 60/2, 68/2, 69/1, 64/4, 47/1, 79/4, obręb Barzowice: nr ew. 143/1, 159/2, 161/2, 168, obręb Kopań: nr ew. 151/1, 153/1, 174/2, obręb Zakrzewo: nr ew. 45/3, 142/5, 40/2, 36/5, 44/1, 142/3, 139/1, 42/2, 138/1.
A. U., współwłaściciel działek o nr ew. [...] obręb N. i [...] obręb B., dalej jako "skarżący", reprezentowany przez radcę prawnego, w dniu 17 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w części, tj.:
- § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tir. drugie części tekstowej, w zakresie, w jakim zakazuje lokalizowania nowych siedlisk na terenie działki ew. nr [...], obr. ew. N. , gmina D., jako działce rolnej położonej na terenie oznaczonym symbolem RO-1, o powierzchni mniejszej niż 5 ha, która jest usytuowana poza obszarem chronionego krajobrazu,
- § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tir. drugie części tekstowej, w zakresie, w jakim zakazuje lokalizowania nowych siedlisk na terenie działki ew. nr [...], obr. ew. B. , gmina D., jako działce rolnej położonej na terenie oznaczonym symbolem RO-1, o powierzchni mniejszej niż 5 ha, która jest usytuowana poza obszarem chronionego krajobrazu,
- arkusz A21 części graficznej, w zakresie w jakim ustala przeznaczenie działki ew. nr [...], obr. ew. N. w całości jako teren produkcji rolnej - RO-1 (dalej jako "Działka nr 1");
- arkusz A38 części graficznej, w zakresie jakim ustala przeznaczenie działki ew. nr [...], obr. ew. B. w całości jako teren produkcji rolnej RO-1 (dalej jako "Działka nr 2").
Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące jego nieważność oraz naruszenie przepisów prawa:
- art. art. 7, 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny polegające na tym, iż Rada Gminy Darłowo uchwalając treść § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tir. drugie części tekstowej oraz arkusz A21 oraz A38 części graficznej uchwały działała poza granicami prawa, albowiem uchwała ograniczyła zakres jego prawa własności (współwłasności) do nieruchomości (ww. działek) w sposób nieproporcjonalny, tj. nieuzasadniony żadną cenniejszą wartością, w tym bezpieczeństwem, porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolnością i prawami innych osób, a także w sposób, który narusza istotę prawa własności - poprzez uniemożliwienie mu zabudowania nieruchomości na cele mieszkalne,
- art. art. 7, 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. polegające na ustaleniu zaskarżoną uchwałą przeznaczenia Działki nr 1 oraz Działki nr 2 jako terenów rolnych oznaczonych symbolem RO-1 (z zakazem lokalizowania nowych siedlisk na działkach o powierzchni mniejszej niż 5 ha) z naruszeniem zasady równości, w sposób dyskryminujący, podczas gdy przeznaczenie działek położonych w najbliższym sąsiedztwie, mających powierzchnię mniejszą niż 5 ha, zostało ustalone jako mieszkaniowo - usługowe, z możliwością produkcji rolnej (MU-1) lub mieszkaniowe z możliwością produkcji rolnej (MUR), a brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego lub aksjologicznego dla takiego różnicowania przeznaczenia działek ze sobą sąsiadujących, znajdujących się przy tej samej drodze, o takich samych właściwościach, w tym możliwości uzbrojenia w urządzenia techniczne lub przesyłowe;
- art. 27 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) w zw. z art. 140 k.c. polegające na nadużyciu władztwa planistycznego przez Radę przy ustaleniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z naruszeniem granic nakreślonych przez k.c. i zasady współżycia społecznego, uniemożliwiając lokalizowanie na nich nowej zabudowy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Skarżący, powołując się na brzmienie art. 140 i art. 209 k.c., podniósł w uzasadnieniu skargi, że zaskarżona uchwała ogranicza jego prawo własności związane z działkami ew. nr [...] i nr [...], gdyż ustala (w sposób bezprawny) ich przeznaczenie oraz sposób ich zagospodarowania, m.in. związany z lokalizacją nowych siedlisk. W kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., jego interes prawny ma zatem źródło w prawie materialnym, w szczególności w treści powyższych przepisów, a zaskarżona uchwała narusza ten interes prawny. W ocenie skarżącego, uchwała zbyt głęboko i w sposób nieuzasadniony ingeruje w jego prawo własności, czym narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności.
Skarżący przytoczył treść art. 7, art. 21, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którymi to przepisami, jego zdaniem, skorelowane są przepisy prawa materialnego określone w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz pkt 5 i art. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto skarżący podkreślił, że w podanym przez niego orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "pojęcie trybu postępowania" użyte w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest kategorią szerszą niż tryb sporządzania planu sformułowany w art. 18 tej ustawy i mieści się w nim również wymóg przestrzegania treści art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego łącznie z art. 2 ustawy źródło władztwa planistycznego gminy. Nadto, że granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim
art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Skarżący powołał się także na wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.
Zdaniem skarżącego, w świetle przytoczonych przepisów oraz orzecznictwa sądów należy uznać, że ograniczenie wprowadzone przez zaskarżoną uchwałę w sposobie zagospodarowania jego działek stanowi zbyt daleko idącą, nieproporcjonalną oraz nieuzasadnioną inną, cenniejszą wartością, ingerencję w jego prawo własności. Tymczasem jest on rolnikiem zainteresowanym wykorzystaniem działek na cele zabudowy mieszkalnej lub co najmniej rekreacji, a zaskarżona uchwała uniemożliwia mu korzystanie z jego prawa własności w powyższy sposób. Ponadto, zakaz lokalizowania nowych siedlisk utrudnia rolnikom osiedlanie się i rozwój poprzez zabudowę siedliskową. W chwili obecnej w gminie Darłowo jest niewiele pojedynczych działek, które przekraczają powierzchnię 5 ha. Działki te znajdują się zazwyczaj pośrodku pól uprawnych, w pobliżu elektrowni wiatrowych, niemal zawsze poza zwartą zabudową, bez dostępu do dróg publicznych i nie posiadają uzbrojenia. Natomiast jego działka nr [...] jest położona w centrum wsi N. , jest uzbrojona i przylega do drogi asfaltowej oraz spełnia wszelkie wymagania do zabudowy mieszkaniowej. Podobnie, działka nr [...], obr. ew. B. leży w bardzo bliskiej odległości od innych zabudowań zagrodowych, przy drodze. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby jej przeznaczenie stało się mieszkalne lub zagrodowe.
Skarżący podniósł również, że niekonstytucyjność, nieproporcjonalność oraz nieadekwatność treści uchwały jest szczególnie widoczna w świetle treści uchwały nr LIII.536.2022 Rady Gminy Darłowo z dnia 15 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo". Dokument ten zawiera aktualne dane na temat potrzeb i stanu gminy Darłowo, z których wynika, że prognozowany jest przyrost ludności w Gminie, ale jednocześnie wskaźnik powierzchni zabudowy jest niski jak na warunki lokalne. Dodatkowo na terenie gminy znajduje się wiele elektrowni wiatrowych, które w sposób znaczący ograniczają zagospodarowanie terenów. Powyższy stan rzeczy zostanie jeszcze bardziej pogłębiony po wejściu w życie ustawy z 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw, zakazującej sytuowania budynków w odległości 700 m od tychże.
W ocenie strony, zasadność jego zarzutów potwierdza również to, iż gmina Darłowo, w toku prac nad Studium, nie uwzględniła wniosków współwłaścicieli działek o zmianę ich funkcji na budowlaną lub rekreacyjną. Jest zupełnie niezrozumiałe, jego zdaniem, że gmina położona w pasie nadmorskim, charakteryzująca się niewątpliwymi walorami krajobrazowymi, ogranicza nie tylko rozwój mieszkalnictwa, ale również turystyki.
Ponadto, w przekonaniu skarżącego, przeznaczenie jego działek zostało ustalone z naruszeniem zasady równości i w sposób dyskryminujący. Wszystkie bowiem działki w centrum wsi N. przylegające do drogi asfaltowej, w najbliższym sąsiedztwie, w zaskarżonej uchwale zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Ustalając zaś przeznaczenie działki nr [...] stworzono "lukę" w zabudowie mieszkaniowo-usługowej. Zdaniem skarżącego, nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego dla wyłączenia spod zabudowy mieszkalnej przedmiotowych działek. Nie ma żadnych argumentów, aby działki położone przy tej samej drodze, również uzbrojone, o tych samych właściwościach, miały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego różne przeznaczenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o włączenie do niniejszego postępowania akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 1174/05 oraz II SA/Sz 366/15, na okoliczność weryfikacji przez Sąd zapisów uchwały pod względem zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
W uzasadnieniu pisma organ podał, że skarżący nabył nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w 2010 r., która wówczas miała powierzchnię 3,15 ha, i dla której od 9 października 2006 r. obowiązywały zapisy skarżonej przez niego uchwały. Zdaniem organu, skoro więc w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały skarżący nie legitymował się tytułem własności do przedmiotowych działek, to nie można twierdzić, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny. Ponadto, w chwili nabycia działki skarżący miał wiedzę o możliwościach i ograniczeniach w jej zagospodarowywaniu, wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ wskazał, że skarżący na przestrzeni kilku lat dokonał podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i większą część powstałych działek sprzedał, aktualnie jest współwłaścicielem działki o nr [...], o powierzchni [...] (powstałej w wyniku podziału dz. nr [...]) i posiada w niej udział wynoszący 444/15735. Wynika z tego, że skarżący w żaden sposób nie dążył do osiedlenia się na terenie gminy D., o czym pisze w pkt 20 skargi, gdyż rozdrabnianie poprzez podziały swojej nieruchomości i sprzedaż powstałych działek w żaden sposób nie przybliżały go do spełnienia wymogów lokalnego prawa, jakim jest plan miejscowy.
Następnie organ wyjaśnił, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. zostały wyznaczone tereny funkcjonalne, umożliwiające lokalizowanie m.in. zabudowy mieszkaniowej, usługowej, rekreacyjnej i siedliskowej, zgodnie z wymogami art. 1 ust. 2 u.z.p.. Zabudowa związana z produkcją rolną, w tym siedliskowa, może być realizowana na terenach funkcjonalnych: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych (oznaczone symbolem MNU od 1 do 2), tereny zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych oraz produkcji rolnej (oznaczone symbolem MU od 1 do 2), tereny zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych oraz produkcji rolnej (oznaczone symbolem MUR).
Organ wyjaśnił, że w jego ocenie § 57 ust. 2 planu kształtuje przestrzeń, gdyż zapobiega rozlewaniu się zabudowy w niekontrolowany sposób i ogranicza wydatki gminy na infrastrukturę techniczną. Ponadto, w gminie D. ziemia rolna bardzo często nie jest kupowana w celach prowadzenia gospodarstw rolnych, z czym związana byłaby budowa budynków gospodarczych, czy lokalizacja siedliska, dlatego władze gminy już w 2005 r. ograniczyły, poprzez zapisy planu, nieuzasadnione lokalizowanie zabudowy na terenach rolnych.
W ocenie organu, zarzuty skarżącego dotyczące ograniczenia jego prawa własności nie mają uzasadnienia.
Analogiczne argumenty przemawiające za oddaleniem skargi można wywieść w odniesieniu do działki nr [...] obr. B. , o pow[...] ha, którą skarżący nabył na współwłasność w 2020 roku.
Organ podkreślił dalej, że kluczową rolę przy ustalaniu kierunków rozwoju zabudowy w przedmiotowej zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Darłowo odegrał bilans zagospodarowania terenu. Obowiązek sporządzenia bilansu zagospodarowania terenu wynika z art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.". Na potrzeby Studium gminy Darłowo sporządzono bilans zagospodarowania terenu, który jest częścią składową rozdziału 2.15 pt. "Potrzeby i możliwości rozwoju gminy". Podsumowanie wyników bilansu zawiera przedstawiona tabela. Wynika z niej, że gmina Darłowo, posiadała stosunkowo niewielkie możliwości przeznaczania nowych gruntów pod cele budowlane. Głównym powodem takiego stanu rzeczy jest duża nadpodaż działek budowlanych w granicach obowiązujących planów miejscowych, która stanowi znaczną rezerwę na następne lata.
Organ przedstawił tabelę nr 1 zatytułowaną "Maksymalne w skali gminy Darłowo zapotrzebowanie na nową zabudowę, w podziale na funkcje, zaprojektowanie w Studium".
W ocenie organu, równie ważną kwestią na etapie procedowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Darłowo (SUIKZP), była duża presja inwestycyjna ze strony mieszkańców oraz inwestorów, która została potwierdzona zarówno na etapie składania wniosków (łącznie ok. 2474 wniosków), jak i składania uwag na etapie wyłożenia projektu do publicznego wglądu (728 uwagi). Szacuje się, że uwzględnienie wszystkich wniosków objęłoby obszar o powierzchni ok. 3000 ha, a zatem o ok. dziesięciokrotnie większy, niż wynikało to z bilansu zagospodarowania terenu. W związku z powyższym, z uwagi na wyniki bilansu, niemożliwe było uwzględnienie wszystkich wniosków i uwag złożonych na etapie procedury. Powyższe kwestie zostały bardzo szczegółowo wyjaśnione wszystkim zainteresowanym na etapie wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu. Na dyskusjach publicznych projektanci i pracownicy urzędu przedstawili jasno zasady stosowane przy rozpatrywaniu wniosków oraz uwag. Wskazano, że w miarę możliwości wynikających z bilansu, Wójt będzie przyjmować wnioski i uwagi w taki sposób, aby każdemu zainteresowanemu, choć na części działek, umożliwić w przyszłości realizację zabudowy. Wskazano też, że odrzucane będą wnioski i uwagi dotyczące nieruchomości leżących w odległości 400 m od istniejących elektrowni wiatrowych, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na gruntach klasy
I - III (o ile nie było to uzupełnienie zabudowy), w strefach ochrony archeologicznej WI, WII. Ograniczone było również przyjęcie wniosków i uwag dla nieruchomości leżących poza buforem 100 m od zwartych jednostek osadniczych i w granicach form ochrony przyrody. Organ wskazał, że uwagi skarżącego zostały rozpatrzone w myśl wyżej wymienionych zasad stosowanych przy rozpatrywaniu wniosków i uwag.
Organ wyjaśnił nadto, iż działka nr [...] położona jest w oddaleniu od istniejących struktur zwartej zabudowy, wobec czego stwierdzono negatywny wpływ na bilans, a w konsekwencji nie uwzględniono uwagi. Z kolei działka nr [...] zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 500 m od istniejących elektrowni wiatrowych. Z uwagi na bardzo ograniczone możliwości rozwoju nowej zabudowy wynikające z bilansu zagospodarowania terenu oraz procedowaną w tamtym czasie zmianę ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, pod zabudowę mieszkaniową nie były przeznaczane nowe obszary w odległości poniżej 500 m od istniejących elektrowni wiatrowych (ostatecznie w zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wprowadzono odległość 700 m). Polityka przestrzenna Gminy w tym zakresie opiera się na założeniu, że nowe tereny pod zabudowę powinny być wyznaczane poza obszarami potencjalnego oddziaływania elektrowni wiatrowych, w celu uniknięcia konfliktów przestrzennych. Ponadto, działka nr [...] stanowi częściowo grunt rolny klasy Ps III, co w ocenie organu sprzeciwia się przeznaczeniu jej pod zabudowę.
Podsumowując organ podał, że w obliczu tak wymagającego wyzwania, jakim było rozpatrzenie wszystkich wniosków i uwag złożonych do studium, w sytuacji gdy powierzchnia wnioskowanych gruntów pod przeznaczenie na cele budowlane była dziesięciokrotnie wyższa niż pozwalał na to bilans zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu było rozpatrzenie każdej sprawy indywidualnie i w wielu przypadkach o ostatecznym rozstrzygnięciu decydowały detale, w tym również liczba złożonych wniosków i uwag oraz wnioskowana powierzchnia.
Na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Pełnomocnik sprostował zarzut w pkt 3 skargi w ten sposób, że omyłkowo wskazano naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamiast naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że fakt nabycia nieruchomości po wejściu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w życie, jeśli poprzedni właściciel go nie zaskarżył, nie ma znaczenia i w związku z tym skarżący na interes prawny w zaskarżeniu planu. Na poparcie argumentacji przywołał postanowienie NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 178/23.
Pełnomocnik wskazał także na rozprawie, że podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wyroki WSA w Szczecinie dotyczyły innej sprawy administracyjnej, innych zagadnień, stąd możliwe jest orzekanie przez WSA w tej sprawie. Ponadto wyjaśnił, że działki skarżącego leżą przy drodze, jedna w centrum wsi, druga kilkadziesiąt metrów od centrum wsi, stąd nie ma żadnego uzasadnienia dla dyskryminacji skarżącego i ograniczenia jego własności. Skarżący jest właścicielem działek o łącznej powierzchni przekraczającej 5 hektarów i jest rolnikiem.
Na pytanie Sądu jakie było przeznaczenie działek skarżącego przed uchwaleniem planu pełnomocnik skarżącego wskazał, że nie ma takiej wiedzy. Podniósł, że były to tereny rolne. Mogło tak być, że działka skarżącego została podzielona.
Pełnomocnik skarżącego podniósł niezgodność planu z ustaleniami studium z 2022 r. i podał, że działka [...] znajduje się w odległości około 400 metrów od elektrowni wiatrowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga okazała się niezasadna, a podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Jej przedmiotem uczyniono uchwałę Rady Gminy Darłowo w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo z wyłączeniem wskazanych w uchwale działek.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że na podstawie art. 85 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 – j.t.).
Dalej należy wyjaśnić, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga na uchwałę w myśl przytoczonego uregulowania nie jest actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2).
Sąd jest zobligowany zatem zbadać, czy skarżący posiada interes prawny, a także czy doszło do jego naruszenia.
W ocenie Sądu, a wbrew wywodom organu, skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi, jest bowiem właścicielem działek objętych uregulowaniami zaskarżonej uchwały. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że nieruchomości, których jest właścicielem zostały nabyte już po uchwaleniu planu miejscowego, co wynika z utrwalonego orzecznictwa w tym zakresie, w tym wyroku, na który powołał się skarżący na rozprawie.
Pozostając przy kwestii dopuszczalności skargi, Sąd nie podzielił również stanowiska organu, z którego wynika, że w badanej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g. Sąd dostrzega, iż zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli w sprawach o sygn. akt II SA/Sz 1174/05 i II SA/Sz 366/15. W pierwszej z wymienionych spraw przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego, stwierdzające nieważność uchwały. W kolejnej z wymienionych spraw przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga obejmująca swym zakresem § 30 ust. 3 planu miejscowego. Analiza uzasadnień wskazanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie prowadzi do wniosku, że w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Sąd odniósł się do zasadności konkretnych zarzutów stawianych przez organ nadzoru wobec uchwały, wśród których nie podnoszono zastrzeżeń do kwestionowanego skargą § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie zaskarżonej uchwały. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby przepis ten został poddany ocenie Sądu.
Również w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 366/15 Sąd nie dokonywał oceny zaskarżonej uchwały w kontekście zgodności z prawem wskazanego § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie. Badał jedynie zgodność z prawem § 30 ust. 3 uchwały w kontekście podnoszonego w skardze naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.
Z powyższych względów Sąd uznał, że art. 101 ust. 2 u.s.g. nie ma w na gruncie niniejszej sprawy zastosowania.
W świetle powyższych rozważań zasadnym było dokonanie oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, w kontekście podniesionych w skardze zarzutów.
Skarżący upatruje przekroczenia granic władztwa planistycznego w nadmiernej ingerencji w jego prawo własności, która wyraża się w zakazie lokalizowania nowych siedlisk na terenach oznaczonych symbolem RO-1, na działkach rolnych o powierzchni mniejszej niż 5 ha, położonych poza obszarem chronionego krajobrazu. Takie ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają mu wykorzystanie działek na cele zabudowy mieszkalnej lub rekreacyjnej.
W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić bowiem należy, że jakkolwiek prawo własności podlega w polskim porządku prawnym ochronie, co wynika wprost z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak ochrona ta nie ma charakteru absolutnego. Już w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przewidziano bowiem, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Jedną z takich ustaw, z mocy której różnego rodzaju ograniczenia w wykonywaniu prawa własności mogą być wprowadzane była obowiązująca w dacie uchwalenia planu objętego skargą, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która przyznawała gminom tzw. władztwo planistyczne, w ramach którego gmina mogła (i w dalszym ciągu może,w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy uwzględnieniu wytycznych wynikających z ustawy, określić przeznaczenie poszczególnych terenów elementarnych. Gmina, dysponując władztwem planistycznym ma prawo kształtować politykę przestrzenną z uwzględnieniem interesów ogółu mieszkańców i interesu publicznego, w sposób gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego.
Rzeczą Sądu było zbadanie, czy rada gminy uchwalając plan w zakresie przeznaczenia nieruchomości stanowiących własność bądź współwłasność skarżącego nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, w szczególności nie pozbawiła skarżącego możliwości wykonywania prawa własności lub też w sposób nadmierny i nieuzasadniony go nie ograniczyła.
Analiza przedstawionych Sądowi dokumentów prowadzi do wniosku, że do naruszenia prawa własności skarżącego nie doszło. Zauważyć bowiem należy, że działki, o których mowa w skardze stanowią grunty rolne wysokiej klasy bonitacyjnej. Przeznaczenie tego rodzaju gruntów na cele niezwiązane z rolnictwem może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, co wynika chociażby z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 – j.t.).
Z uwagi na wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ograniczenia w wykorzystywaniu gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze, za oczywiste należy uznać takie ich przeznaczenie w planie miejscowym, które odpowiadało dotychczasowemu rolniczemu ich wykorzystaniu.
W ocenie Sądu nie dochodzi przy tym do naruszenia prawa własności, skoro ustalenia planu zmierzają do ochrony tych gruntów i ich dotychczasowego przeznaczenia. Podkreślenia wymaga przy tym, że nie została naruszona istota prawa własności, bowiem skarżącego nie pozbawiono możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem. Działki w dalszym ciągu mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego.
Nie stanowi o naruszeniu istoty prawa własności zakaz zabudowy sformułowany w § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie zaskarżonej uchwały. Nie ma on bowiem charakteru bezwzględnego, a jedynie ogranicza możliwość zabudowy do działek o powierzchni co najmniej 5 ha, co również służy celom ochronnym, bowiem głównym przeznaczeniem gruntów położonych na terenach oznaczonych symbolem RO-1 jest prowadzenie na nich działalności rolniczej.
Nie doszło tym samym do przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Organ nie naruszył również zasady równości w sposób podnoszony w skardze. Okoliczność, że sąsiednie nieruchomości mają inne przeznaczenie nie oznacza bowiem, że organ podobny sposób zagospodarowania powinien przewidzieć również dla nieruchomości skarżącego. Jak wynika z wyjaśnień organu oraz wyjaśnień pełnomocnika skarżącego złożonych na rozprawie, ustalając przeznaczenie terenu, na którym położone są działki, których skarżący jest właścicielem bądź współwłaścicielem, wziął pod uwagę ich dotychczasowy sposób wykorzystania i wartość tych gruntów z punktu widzenia wspomnianej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że obie nieruchomości skarżącego leżą w zwartych kwartałach gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych i przeznaczeniu rolniczym.
Błędem jest przy tym odwoływanie się przez skarżącego, ale również przez organ do uchwalonego w dniu 15 lipca 2022 r. Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo (uchwala nr LIII.536.2022). wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, akt ten stanowił pierwszy etap procedury planistycznej. Uchwalenie studium było obowiązkowym elementem tej procedury. Akt ten miał charakter ogólny i stanowił podstawę do ustalenia w planie miejscowym szczegółowego określenia terenów elementarnych i określenia ich przeznaczenia. Przy czym ustalenia studium, stosownie do art. 9 ust. 4 były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Oczywistym zatem jest, że studium wywoływało skutki na przyszłość, a nie wstecz. Równie oczywistym, zdaniem Sądu jest, że nie można wywodzić niezgodności planu miejscowego, uchwalonego wcześniej ze studium, uchwalonym później, a więc nieistniejącym w dacie uchwalania tego planu miejscowego.
Nie można zatem skutecznie, jak próbuje to czynić skarżący, podważać ustaleń planu miejscowego uchwalonego w 2005 r., powołując się na dane pochodzące ze studium z 2022 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że istniejący w dacie uchwalania planu stan gminy mógł ulec zmianie, a podjęcie kolejnej procedury planistycznej miało na celu dążenie do uchwalenia nowego planu zmiany te uwzględniającego.
Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile ustalenia studium były wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego, co wynikało wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to takiej zależności, a więc zgodności studium z poprzednio obowiązującym planem być nie mogło. Studium miało bowiem określać kierunki rozwoju gminy przy uwzględnieniu aktualnej sytuacji m.in. ekonomicznej i demograficznej, dostosowując je do bieżących i przewidywanych trendów. Siłą rzeczy zatem jego ustalenia bądź w całości bądź w części mogły odbiegać od ustaleń poprzednio uchwalonego planu miejscowego.
Lektura skargi prowadzi do wniosku, że skarżący swoją sytuację, związaną z brakiem możliwości oczekiwanego przez niego sposobu zagospodarowania nieruchomości wiąże z ustaleniami studium z 2022 r., które – w jego ocenie, pozwalałyby na dopuszczenie na jego działkach zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej bądź rekreacyjnej. Jeżeli zatem, w ocenie skarżącego, studium nie uwzględniło w wystarczającym stopniu interesów skarżącego, bądź jego ustalenia naruszyły jego prawa, to należało kwestionować ten akt, po uprzednim wykazaniu własnego interesu prawnego i jego naruszenia.
Z powyższych względów, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), skargę oddalił.