II SA/Sz 469/23

II SA/Sz 469/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1, art. 3 ust. 1,  art. 20,  art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. 1, art. 20 ust. 1, zd. 1, art. 65 ust. 2, art. 17 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt  5 i 6,  art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 16 pkt 65
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi E. O. na uchwałę Rady Miasta Wałcz z dnia 19 marca 2021 r. nr VIII/XXXIII/296/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla niektórych terenów stanowiących przestrzeń rolniczą i kompleksy zieleni I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie terenów oznaczonych w planie symbolami 4RM,3R, 2ZO w części dotyczącej działek o nr [...], obręb [...] W., II. zasądza od Miasta W. na rzecz skarżącej E. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 19 marca 2021 r. Rada Miasta Wałcz podjęła uchwałę nr VIII/XXXIII/296/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla niektórych terenów stanowiących przestrzeń rolniczą i kompleksy zieleni (Dz.Urz.Woj. Zachodniopom. z 2021 r., poz. 2312)
W dniu 28 lutego 2023 r. do Urzędu Miasta Wałcz wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą, złożone przez E. O..
W odpowiedzi na ww. wezwanie Rada Miasta Wałcz podjęła uchwałę nr [...] w sprawie załatwienia wniosku, w której w § 1 wskazano, że wniosek mieszkanki W. z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie zmiany przepisów prawa miejscowego poprzez zmianę lub uchylenie uchwały Rady Miasta Wałcz z dnia 19 marca 2021 r. – załatwia się w sposób odmowny.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. E. O., wniosła skargę na ww. uchwałę z dnia 19 marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Skarżąca wniosła o uznanie uchwały Rady Miasta Wałcz nr VIII/XXXIII/269/21 z dnia 19 marca 2021 r. za nieważną w części tj.
- § 13 pkt 2 uchwały w brzmieniu: "zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych dla działki nr [...] z obrębu [...] wraz z załącznikiem graficznym zabudowy zagrodowej",
- § 13 pkt 2 w brzmieniu: "zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych dla działki nr [...] z obrębu [...] wraz z załącznikiem graficznym zabudowy zagrodowej",
- § 17 pkt 3 w brzmieniu: "zakaz realizacji zabudowy dla działki nr [...] z obrębu [...]",
Strona zażądała ponadto uznania za nieważną w całości uchwałę nr [...] marca 2023 r. odmawiającą uchylenia naruszeń prawa w ww. uchwale.
E. O. wniosła ponadto – alternatywnie – o uznanie za nieważną - części chwały z dnia 19 marca 2021 r., dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...] wraz z załącznikiem graficznym zabudowy zagrodowej.
Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego:
1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
a) art. 1 ust. 1 pkt 7 – prawa własności poprzez spowodowanie niemożności zabudowy terenu rolnego według potrzeb gospodarstwa rolnego z uwagi na restrykcję zakazującą lokalizacji obiektów kubaturowych lub zakazem realizacji zabudowy,
b) art. 1 ust. 3 poprzez brak rozważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenu objętego zaskarżonym planem,
c) art. 9 ust. 4 poprzez odmienne ustalenia w studium dopuszczającym budowę obiektów związanych z rolnictwem od ustaleń w zaskarżonym planie, który wprowadza całkowity zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych,
d) art. 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 8 poprzez nieuwzględnienie istnienia decyzji o warunkach zabudowy znak [...], jak również ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...],
e) art. 20 ust. 1 poprzez brak ustalenia przez Radę Miasta rozbieżności między planem miejscowym a ustaleniami studium. Studium dopuszcza realizację nowej zabudowy związanej z rolnictwem, natomiast plan ich zakazuje pod pojęciem zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych. Brak jest takich samych stwierdzeń, ustaleń dotyczących zabudowy zagrodowej. Ustalenia studium są rażąco sprzeczne z ustaleniami zaskarżonego planu w szczególności w części graficznej,
f) art. 65 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 poprzez spowodowanie istnienia dwóch odmiennych aktów administracyjnych wzajemnie wykluczających się w tej samej sprawie i dotyczących tego samego podmiotu (ważna decyzja o warunkach zabudowy i ważny nowy plan miejscowy, którego ustalenia są rażąco odmienne niż w decyzji),
g) art. 17 pkt 1 - przy sporządzaniu planu miejscowego, zwyczajów, obyczajów przyjętych w danej miejscowości poprzez niepowiadomienie skarżącej o podjęciu uchwały o sporządzeniu planu. Zgodnie z k.p.a. jest organ (Rada Miasta) i strona (skarżąca), zatem postępowanie między tymi podmiotami reguluje zwyczajowo k.p.a.
2. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych:
- art. 2 ust. 1 pkt 3 poprzez wprowadzenie zakazów i ograniczeń rozbudowy, budowy obiektów kubaturowych związanych z rolnictwem, które przecież są częścią składową i często niezbędną składową gospodarstwa rolnego,
3. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny:
- art 55(3) poprzez definiowanie gospodarstwa rolnego w sposób odmienny od przyjętego w prawie polskim. Budynki związane z produkcją rolną stanowią zorganizowaną całość gospodarczą razem z gruntami rolnymi. Wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych wypacza tę definicję.
II. naruszenie prawa procesowego – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tj.:
a) art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 163a poprzez niewygaszenie decyzji o warunkach zabudowy i przyjęcie załatwienia sprawy w sposób milczący pomimo zakazu,
b) art. 156 § 1 pkt 3, 5 - poprzez uchwalenie uchwały, która odmiennie rozstrzyga sprawę już poprzednio rozstrzygniętą, więc była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały, gdyż istnieje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, a nie mogą istnieć dwa akty administracyjne wzajemnie wykluczające się,
c) art. 7 - poprzez niepodjęcie kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, przy czym interesem tym miało być pogodzenie rozwiązań przyjętych w miejscowym zaskarżonym planie i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy,
d) art. 13 - poprzez pominięcie dążenia do polubownego rozstrzygnięcia kwestii spornych niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu skargi strona opisała okoliczności złożenia oraz cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę budynku przechowywania tarlaków ryb, budynku wylęgu ryb, budynku mieszkalnego wraz z laboratorium weterynaryjnym wylęgu ryb. Zwróciła uwagę na niezgodności pomiędzy zaskarżonym planem, a studium uwarunkowań z czerwca 2018 r. W jej ocenie, studium zakazuje jedynie realizacji nowej zabudowy niezwiązanej z rolnictwem, dopuszcza zaś rozbudowę lub lokalizację nowych obiektów związanych funkcjonalnie z podniesieniem efektywności gospodarki polowej. Natomiast plan zawiera zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych.
Skarżąca wskazała też na wewnętrzną sprzeczność planu, który dopuszcza na terenie zabudowy zagrodowej lokalizację budynków pomocniczych i związanych z produkcją rolną oraz budowli rolniczych jednocześnie ograniczając jednak teren zabudowy zagrodowej do 2 budynków (na terenie tym nie ma miejsca na jakiekolwiek inwestycje). Podniosła także zarzuty dotyczące sprzeczności pomiędzy planem i studium w zakresie § 17 zaskarżonej uchwały. W studium dopuszcza się bowiem lokalizację urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki wodnej i rolniczej. Takim urządzeniem jest w jej ocenie budynek stacji pomp niezbędny do napowietrzania i filtrowania wody, a zatem niezbędny do działania z zakresu gospodarki wodnej.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona wskazała, że w zaskarżonej uchwale brak jest argumentacji pozwalającej uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.
Skarżąca zwróciła uwagę na sprzeczność planu z pozwoleniem na budowę bowiem – w jej ocenie - "zdelegalizowano" takie obiekty jak przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacyjne i przyłącze elektryczne, które zostały zatwierdzone jako osobny rodzaj obiektu w pozwoleniu na budowę. W jej ocenie, w istniejącym stanie faktycznym organ zmuszony był do zastosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydania decyzji o wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy dla obiektów, które znajdują się poza nieprzekraczalną linią zabudowy.
Strona zakwestionowała też sposób udostępnienia informacji o przystąpieniu do realizacji planu przestrzennego. Jej zdaniem sposób zwyczajowo przyjęty kojarzy się z uzyskaniem pisemnej informacji przesłanej na adres skarżącej (według k.p.a.). Sposób zwyczajowo przyjęty, to nic innego jak postępowanie, które wyznacza k.p.a. między stroną a organem. Organ musi zawiadomić stronę skutecznie czyli pisemnie.
Skarżąca zaznaczyła, że składając wezwanie do usunięcia naruszeń prawa była w trakcie jego rozpatrywania w urzędzie miasta czterokrotnie i za każdym razem prosiła o polubowne załatwienie sprawy. Organ rozpatrujący sprawę wezwania, pozostawił polubowne załatwienie sprawy w kwestiach spornych bez odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że jakkolwiek prawo własności powinno być brane pod uwagę przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego. W przeciwnym razie niemożliwym byłoby prowadzenie polityki planistycznej w ogóle. Zaznaczył, że skarżąca wciąż może wykorzystywać nieruchomość w celu, do którego nieruchomość ta była już wykorzystywana.
Nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ocenie, w okolicznościach sprawy nie jest bowiem tak, że studium dopuszcza budowę obiektów kubaturowych, podczas gdy zaskarżana uchwała tej budowy zakazuje. Studium nie precyzuje, jakiego rodzaju obiekty mogą być lokalizowane (kubaturowe czy nie kubaturowe), zaś kładzie akcent na ich funkcjonalne związanie z podniesieniem gospodarki polowej. Zaskarżona uchwała zaś umożliwia dopuszczenie lokalizacji niekubaturowych obiektów infrastruktury technicznej oraz obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolniczą, takich jak: płyty obornikowe, urządzenia melioracyjne, itp. W tym znaczeniu nie można wskazać na rozbieżności pomiędzy studium a zaskarżoną uchwałą.
Organ podkreślił, że ani studium, ani zaskarżona uchwała nie zmieniły dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości i brały pod uwagę stan rolniczy (co wynika z braku zmiany tego przeznaczenia). W jego ocenie, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniony przepis wymaga od organu działania polegającego na ogłaszaniu, obwieszczaniu, udostępnianiu, a nie zawiadamianiu, co ma charakter ogólny a nie zindywidualizowany. W procedurze poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały wymóg wyżej wzmiankowanego przepisu został wypełniony, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, w tym m.in. poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej oraz poprzez wyłożenie planu do wglądu.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dotychczas obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy, organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z treści art. 65 ustawy o planowaniu, nie można wywieść zakazu uchwalania planu miejscowego, którego postanowienia są sprzeczne z treścią ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Interes prawny inwestora jest w takiej sytuacji chroniony przez treść art. 65 ust. 2 tej ustawy, wyłączającego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, nieuprawniony jest zarzut dotyczący braku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, skoro sama wnioskodawczyni powołuje się na decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast brak jest związania planu wcześniejszymi ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Ustosunkowując się do zarzutów o charakterze proceduralnym, organ wyjaśnił, że przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do procedury uchwalania zaskarżonej uchwały. Nie jest ona bowiem decyzją indywidualną w sprawie skarżącej lecz aktem prawa miejscowego.
W piśmie nadesłanym do Sądu w dniu 17 lipca 2023 r., strona skarżąca przedstawiła dodatkowo swoje stanowisko co do kwestii podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę.
Na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika podtrzymała skargę i dodała, że na działce nr [...] miałaby powstać jedynie przepompownia wody służąca utrzymaniu stawu ekologicznego. Skarżąca chciałaby zagospodarować deszczówkę, a przepompownia jest do tego celu niezbędna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie
w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego
(art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2023 r., poz1634).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wystosowanym przez skarżącą do Rady Gminy Wałcz, jednakże z uwagi na brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 wspomnianej ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (aktualne także obecnie) nie jest to już wymóg skutecznego wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy. Cytowany przepis wymóg taki wcześniej przewidywał, jednak został zmieniony z dniem 1 czerwca 2017 r. i obecnie wniesienie skargi na wspomnianą uchwałę możliwe jest bez wcześniejszego wzywania do usunięcia naruszenia prawa.
Zbadania wymaga natomiast kwestia interesu prawnego skarżącej oraz jego naruszenia zaskarżonym aktem.
Przedmiotem wniesionej skargi, stały się przepisy § 13 pkt 2 (co do działki nr [...]) oraz § 17 pkt 3 (co do działki nr [...]) uchwały Rady Miasta Wałcz z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego miasta Wałcz dla niektórych terenów stanowiących przestrzeń rolniczą i kompleksy zieleni, stanowiącej akt prawa miejscowego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane
z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest jednak obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie, podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że E. O. jest właścicielką działek o numerach nr [...] z obrębu [...] W., położonych na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolami 3R i 4RM, a także działki nr [...] z tego samego obrębu, położonej na terenie oznaczonym symbolem 2ZO i z tego stosunku prawnorzeczowego można wywieść jej interes prawny w zaskarżeniu planu. Wobec tego, należało również ustalić, czy zakwestionowana przez skarżącą uchwała wspomniany interes prawny narusza.
Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez stronę skarżącą, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jej własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego.
Zdaniem Sądu, do wskazanego wyżej naruszenia doszło zarówno w przypadku uregulowania zawartego w § 13 pkt 2 uchwały (w odniesieniu do działek nr [...]), jak i w § 17 pkt 3 uchwały (w odniesieniu do działki nr [...]).
Niewątpliwie zawarcie w treści planu zakazów dotyczących wszelkiej zabudowy kubaturowej – a więc także zabudowy związanej z rolnictwem (w wypadku działek nr [...]), jak i zakazu dotyczącego wszelkiej zabudowy (w wypadku działki nr [...]) – a więc także związanej z rolnictwem oraz z funkcjonowaniem gospodarki wodnej i rolniczej, w sytuacji gdy na przedmiotowym terenie strona od lat prowadzi działalność rolniczą polegającą na produkcji, chowie ryb słodkowodnych - narusza interes prawny skarżącej albowiem ogranicza jej władztwo prawnorzeczowe. Możliwość korzystania przez skarżącą z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem przewidzianym w zaskarżonej uchwale (rolnictwo, zabudowa zagrodowa, zieleń otwarta) została znacznie ograniczona z uwagi na brak jakiejkolwiek możliwości dostosowania prowadzonej hodowli do zmieniających się warunków, jak również dokończenia inwestycji zaplanowanej jeszcze w 2004 r. (w sposób wynikający m.in. z decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia 23 grudnia 2004 r. o warunkach zabudowy, która wskazuje na rolniczy charakter planowanego przedsięwzięcia).
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 377/23), podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały – Dz.U. z 2020 r. poz. 293), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały we wspomnianej ustawie o planowaniu. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Cytowany wyżej przepis przewiduje trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.
Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
W przypadku zaskarżonej uchwały zasadne okazały się zarzuty strony dotyczące w istocie naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej wbrew nakazowi zachowania zgodności planu ze studium.
W myśl bowiem art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.
Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Wałcz (przyjętego uchwałą Rady Miasta Wałcz z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz) oraz jego częścią graficzną, należące do skarżącej działki nr [...] położone są na terenie rolniczym niższych klas bonitacyjnych, zaś działka nr [...] na terenie trwałych użytków zielonych, zadrzewień i dolin rzecznych. Jak wynika z treści tego Studium (część III Kierunki zagospodarowania przestrzennego, pkt 10.2 Tereny rolnicze), polityka przestrzenna na terenach rolniczych polega przede wszystkim na ochronie kompleksów gleb o najwyższych klasach bonitacyjnych, najbardziej przydatnych dla rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oraz wykorzystaniu terenów o niższych klasach bonitacyjnych stosownie do ich predyspozycji. Grunty o niższych klasach bonitacyjnych mogą zostać przeznaczone pod inne funkcje.
Ustalono następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego terenów rolniczych:
– ochrona rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych wartości terenu,
– zachowanie zadrzewień śródpolnych i zbiorników wodnych, korzystnie stymulujących utrzymanie lub wzrost różnorodności biologicznej,
– budowa, rozbudowa i modernizacja systemów melioracji, w tym dopuszczenie realizacji nowych zbiorników wód powierzchniowych,
– wykorzystanie terenu na cele produkcji rolniczej ze znacznym udziałem gospodarki polowej i ograniczanie jego przeznaczania na cele nierolnicze,
– poprawa wartości użytkowej i efektywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej,
– sukcesywne przekształcanie upraw na uprawy ekologiczne,
– zakaz realizacji nowej zabudowy niezwiązanej z rolnictwem,
– dopuszczenie rozbudowy lub lokalizacji nowych obiektów związanych funkcjonalnie z podniesieniem efektywności gospodarki polowej,
– stosowanie pasm zadrzewień i zakrzewień osłaniających istniejącą zabudowę o negatywnym oddziaływaniu na środowisko i krajobraz,
– stosowanie rozwiązań ograniczających skutki ujemnego oddziaływania na środowisko przy budowie, rozbudowie i modernizacji obiektów związanych z działalnością rolniczą, a także innych obiektów budowlanych,
– zapewnienie właściwych standardów wyposażenia w infrastrukturę techniczną, z dopuszczeniem lokalnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków,
– utrzymanie ciągów komunikacyjnych oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, z dopuszczeniem ich uzupełnień w niezbędnym zakresie.
Powyższe zapisy Studium stoją zatem na przeszkodzie realizacji nowej zabudowy, która jest niezwiązana z rolnictwem. W żadnym razie nie zakazują natomiast budowy obiektów związanych z rolnictwem. Jednocześnie dopuszczają rozbudowę lub lokalizację nowych obiektów związanych funkcjonalnie z podniesieniem efektywności gospodarki polowej, a jako kierunek zagospodarowania przestrzennego tych terenów wskazują "poprawę wartości użytkowej i efektywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej".
Wbrew stanowisku organu, bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że w studium nie sprecyzowano, czy rozbudowa lub lokalizacja nowych obiektów ma dotyczyć obiektów kubaturowych czy niekubaturowych. Bez wątpienia bowiem zakazano jedynie nowej zabudowy, "która jest niezwiązana z rolnictwem". Sugestia organu, że Studium dopuszcza zabudowę jedynie obiektów niekubaturowych pozostaje w sprzeczności z powyższym zapisem i wydaje się nieracjonalna. Nie sposób bowiem stwierdzić w jaki sposób na istotną poprawę efektywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej ma wpływać lokalizacja wyłącznie obiektów niekubaturowych - takich jak płyty obornikowe czy urządzenia melioracyjne.
Z zapisów zawartych w pkt 10.3 części III Studium – odczytywanych łącznie jednoznacznie, zdaniem Sądu, wynika, że uchwałodawca miał na celu utrzymanie wykorzystania tych terenów na cele produkcji rolniczej z możliwością rozbudowy lub lokalizacji nowych obiektów związanych funkcjonalnie z podniesieniem efektywności tej produkcji.
Tymczasem w zaskarżonym § 13 pkt 2 uchwały z dnia 19 marca 2021 r., w ustaleniach w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu m.in. symbolem 3R (obejmującego działki nr [...]) zawarto całkowity zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych.
W ocenie Sądu, taki zapis niewątpliwie stoi na przeszkodzie podniesieniu efektywności prowadzonej przez skarżącą produkcji rolniczej. Z uwagi na brak środków skarżąca nie zrealizowała wszystkich obiektów zaplanowanych i ujętych w decyzji o warunkach zabudowy z 23 grudnia 2004 r., w tym m.in. budynków gospodarczych, które niewątpliwie służyłyby celom wspomnianej produkcji rolniczej. Obecnie ich budowa nie jest już możliwa ze względu na omawiane zapisy zaskarżonej uchwały.
W planie zagospodarowania przestrzennego ustalono co prawda na części działek nr [...] przeznaczenie: "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych" (symbol 4RM), jednak wyznaczono takie granice tego terenu, które obejmują wyłącznie istniejące już budynki. Nie ma zatem możliwości jakiejkolwiek ich rozbudowy, czy lokalizacji nowych obiektów.
Zdaniem Sądu, z przyczyn omówionych powyżej, zapisy zawarte w § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały – w odniesieniu do należących do skarżącej działek o numerach [...] naruszają ustalenia studium, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przechodząc do analizy zapisów zawartych w § 17 pkt 3 uchwały, należy wskazać, że dotyczą one terenów "zieleni otwartej", oznaczonych na rysunku planu m.in. symbolem 2ZO (m.in. działka nr [...]).
We wspomnianym uregulowaniu wprowadzono dla tego terenu "zakaz realizacji zabudowy".
W ocenie Sądu zacytowane wyżej sformułowanie oznacza brak możliwości realizacji na tym terenie, a zatem także na działce nr [...] jakiejkolwiek zabudowy, o jakimkolwiek charakterze.
Tymczasem zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. (część III, punkt 10.3) działka ta położona jest na terenach trwałych użytków zielonych, na których dopuszczono następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego:
- ochrona przyrodniczej struktury zieleni wysokiej, średniej i niskiej, cieków, w tym
wszystkich terenów stanowiących system lokalnych węzłów i korytarzy ekologicznych, mających wpływ na funkcjonowanie przyrody i odtwarzanie jej zasobów poprzez ograniczenie zabudowy,
– utrzymanie istniejących zadrzewień śródpolnych wraz z możliwością ich powiększenia poprzez przeznaczenie tych terenów do zalesienia w oparciu o obowiązujące przepisy w zakresie regulowania granicy rolno-leśnej, z wyłączeniem zalesień w granicach obszaru Natura 2000,
– stosowanie biologicznej obudowy cieków w celu zabezpieczenia koryt przed erozją,
– wykorzystanie terenów trwałych użytków zielonych jako zaplecza gospodarki hodowlanej (łąki i pastwiska) w sposób eliminujący zagrożenia dla środowiska,
– dopuszczenie wykorzystania na cele rekreacyjne przy zachowaniu właściwych zasad organizacji ruchu turystycznego (pieszego, rowerowego i konnego),
– dopuszczenie realizacji urządzeń niezbędnych dla właściwego funkcjonowania gospodarki wodnej i rolniczej,
– dopuszczenie lokalizacji urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki wodnej i rolniczej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej spełniających wymagania w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu określone w przepisach odrębnych.
Jak wynika z powyższego, w Studium przewidziano możliwość realizacji niektórych urządzeń, ograniczając ją do takich, które są niezbędne dla właściwego funkcjonowania gospodarki wodnej i rolniczej.
Z oświadczenia złożonego przez stronę na rozprawie wynika, że jedynym obiektem jaki planuje ona zrealizować na działce nr [...] jest przepompownia wody służąca utrzymaniu stawu ekologicznego. Przepompownia jest niezbędna w celu zagospodarowania wody deszczowej, natomiast na działce nie są planowane jakiekolwiek budynki mieszkalne.
Zgodnie z treścią art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478), przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym:
a) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy,
b) sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami,
c) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji,
d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych,
e) obiekty energetyki wodnej,
f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych,
g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych,
h) urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych,
i) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie,
j) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych.
W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że staw rybny stanowi urządzenie wodne, przy czym skoro za takie urządzenie uznać należy również budowle i urządzenia służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z zasobów wodnych, zatem przepompownia o wskazanym przez skarżącą zastosowaniu, także odpowiada tej definicji. W związku z powyższym, może ona także zostać uznana za urządzenie – niezbędne dla właściwego funkcjonowania gospodarki wodnej i rolniczej – o jakim mowa w pkt 10.3 (części III) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W..
Zważywszy na to, że ww. Studium dopuszcza realizację tego typu urządzeń, zaś zaskarżona uchwała zakazuje, zatem także w tym wypadku doszło do naruszenia ustaleń Studium. Zaskarżone przez stronę zapisy należy zatem uznać za "naruszające ustalenia studium", co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Stosownie do powołanych przepisów, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Ponadto – o czym była już mowa wcześniej - w myśl art. 20 ust. 1 zd. 1 tej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.
Jak wynika z przytoczonych powyżej zapisów studium, nie jest możliwe znalezienie wspólnej płaszczyzny między zapisami studium, które dopuszczają zabudowę, o jakiej była mowa wcześniej, a zapisami planu, który tego typu zabudowy całkowicie zakazuje. To z kolei stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Brak zgodności między ustaleniami planu miejscowego, a studium jest tak daleki, że powyższe naruszenie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o nieważności uchwały w części zaskarżonej przez E. O..
Z tych względów zasadne okazały się podnoszone w skardze zarzuty naruszenia wymienionych wyżej przepisów, co skutkowało uwzględnieniem skargi. Bez istotnego znaczenia dla sprawy pozostają w świetle powyższego pozostałe zarzuty, w tym m.in. naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 3, a także art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na marginesie jedynie należy wskazać, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
Jednocześnie w myśl art. 65 ust. 2 tej ustawy, przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
W przypadku skarżącej najpierw wydana została decyzja o warunkach zabudowy (z dnia 23 grudnia 2004 r.), a następnie decyzja o pozwoleniu na budowę (z dnia 7 kwietnia 2005 r.), zatem jak słusznie wskazał organ brak jest możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pierwszej z tych decyzji w zakresie objętym pozwoleniem na budowę.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca nie posiada pozwolenia na budowę części obiektów wymienionych w decyzji o warunkach zabudowy, zatem w świetle art. 65 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezrozumiały jest zarzut dotyczący istnienia dwóch aktów administracyjnych sprzecznych ze sobą w ustaleniach, dotyczących tego samego podmiotu i tej samej sprawy. Podzielając stanowisko organu, wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy po wydaniu opartego na niej pozwolenia na budowę, pomimo uchwalenia planu miejscowego zawierającego inne ustalenia niż ta decyzja, wiąże nadal, w takim zakresie w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samym ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.
Prawidłowo też organ zastosował w procedurze planistycznej art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie może niewątpliwie być utożsamiane z doręczeniem wszystkim stronom postępowania zawiadomień – w zindywidualizowany sposób – tak jak oczekuje tego skarżąca.
Analizując dokumentację planistyczną, Sąd nie dopatrzył się uchybień w ramach procedury planistycznej, jednak poczynione spostrzeżenia doprowadziły do uznania zasadności skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie terenów oznaczonych w planie symbolami 4RM, 3R, 2ZO w części dotyczącej działek o nr [...], obręb [...] W., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie jedynie należy dodać, że z uwagi na uwzględnienie skargi w całości, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące uchwały z dnia 28 marca 2023 r., którą zdaniem Sądu, należało potraktować jedynie jako stanowisko Rady Miasta Wałcz w sprawie wniosku strony z dnia 27 lutego 2023 r.
O kosztach postepowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 1 przywołanej ustawy.