II SA/Gd 704/22

II SA/Gd 704/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jolanta Górska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 maja 2018 r. nr SKO.450.48.2018 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Studzienice z dnia 15 lutego 2018 r., nr RI.6730.32.2017.KW, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej P kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 12 czerwca 2017 r. "P" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
(dalej: "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca"), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", wystąpiła do Wójta Gminy Studzienice (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji")
o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] położonej w S., gmina Studzienice.
We wniosku wskazano m.in., że inwestycja obejmuje budowę wieży wolnostojącej
o wysokości 62 m n.p.t., a wyposażenie stacji będzie stanowić instalacja radiokomunikacyjna składająca się z anten nadawczych i radiolinii oraz urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży. W załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" z czerwca 2017 r. dookreślono, że na wieży zostanie umieszczonych 12 anten sektorowych, po cztery na każdym z trzech azymutów (340°, 110° i 220°), przy czym każda z anten sektorowych może mieć moc EIRP (równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny) w przedziale 1000≤2000W.
Po wstępnej ocenie wniosku Wójt pismem z 19 czerwca 2017 r. zawiadomił strony
o wszczęciu postępowania. Wskutek obwieszczeń o wszczęciu postępowania do organu pierwszej instancji wpłynęły protesty mieszkańców uznających, że realizacja inwestycji zagrozi ich życiu i zdrowiu w związku z niekontrolowanym promieniowaniem anten stacji bazowej telefonii komórkowej.
Ze względu na protesty mieszkańców Wójt pismem z 3 lipca 2017 r. zawiadomił Inwestora o zarzutach i obawach kierowanych pod adresem planowanej inwestycji.
Pismem z 11 lipca 2017 r. Inwestor odniósł się do zgłaszanych zarzutów, wskazując m.in., że przewidywane promieniowanie elektromagnetyczne anten jest niższe od dopuszczalnego poziomu emisji, w związku z czym nie będzie powodować zagrożeń dla życia i zdrowia mieszkańców. Zapewniono, że w przypadku lokalizacji inwestycji nie dojdzie również do obniżenia walorów widokowych i krajobrazowych terenu ani do negatywnego oddziaływania na środowisko. Zdaniem Inwestora wnioski takie zostały potwierdzone w dokumencie "Kwalifikacja przedsięwzięcia", obejmującym część opisową oraz część graficzną, złożonym wraz z wnioskiem.
Pismem z 23 stycznia 2018 r. Wójt wezwał Inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez: podanie mocy EIRP wszystkich planowanych anten, określenie w dokumentacji pochyleń anten maksymalnych tiltów, zarówno elektrycznych, jak i mechanicznych, według danych katalogowych, przedłożenie dokumentacji określającej konkretną moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów określonych na podstawie danych technicznych anten oraz ich uchwytów z uwzględnieniem możliwej potencjalnej dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) - dalej: "rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.", uzupełnienie dokumentacji o mapę obrazującą faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów, odbić od naturalnych przeszkód oraz podanie, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto
w wyliczeniach.
W odpowiedzi (pismo z 6 lutego 2018 r.) Inwestor wyjaśnił, że w załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" podano moc wszystkich planowanych anten (zawierają się one w przedziale 1000-2000 W), a z uwagi na treść rozporządzenia
z 9 listopada 2010 r. opracowanie uwzględnia jedynie anteny sektorowe z wyłączeniem radiolinii. Wyjaśniono także, że w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wskazano dopuszczalne pochylenie (tilt) wiązki promieniowania anteny dla analizowanej mocy z zaznaczeniem,
że Inwestor będzie użytkował stację bazową w sposób określony w opracowaniu, dlatego nie ma powodu, aby badać potencjalne oddziaływanie stacji w oparciu o wszelkie możliwe ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznie parametrów, gdyż nie znajduje to oparcia w obowiązujących przepisach i prowadziłoby do przyjęcia czysto teoretycznych, nierzeczywistych parametrów stacji bazowej. Wskazano ponadto,
że "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zawiera również wymaganą mapę i widok z góry oraz
z boku, obrazujący przebieg osi głównych wiązek anten.
Decyzją z dnia 15 lutego 2018 r. Wójt odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] położonej w S., gmina Studzienice.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał m.in., że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") w Gdańsku z 29 sierpnia 2017 r. zostało wydane dla wieży o wysokości całkowitej do 56 m i w postanowieniu tym RDOŚ nie stwierdził braku negatywnego oddziaływania stacji bazowej na środowisko,
a jedynie stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla tego przedsięwzięcia. Jednocześnie Wójt ocenił, że złożony przez Inwestora wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera wymaganego mocą art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko.
Zdaniem organu pierwszej instancji z dołączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" niewątpliwie wynika, że planowana inwestycja nie może zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale w dokumentacji brak jest danych dotyczących oddziaływania na zdrowie ludzi, przy czym przesłanki tej nie da się zaś ustalić bez uwzględnienia we wniosku promieniowania już istniejącego oraz rzeczywistej charakterystyki pola promieniowania. Wójt zwrócił uwagę, że na działce
nr [...] znajduje się instalacja tego samego rodzaju i uwzględnienie ich wzajemnego oddziaływania jest niezbędne, w celu określenia ich wpływu na zdrowie ludzi. W związku
z tym wśród danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko powinny znaleźć się dane uwzgledniające możliwość odziaływania skumulowanego, jak również dane wskazujące rzeczywisty rozkład promieniowania elektromagnetycznego.
Organ pierwszej instancji ocenił, że w odpowiedzi na wezwanie z 23 stycznia
2018 r. Inwestor nie przedstawił informacji, które mogłyby umożliwić identyfikację potrzeby oraz określenie rodzajów działań zapobiegawczych. Przede wszystkim nie wyjaśniono faktycznego, przewidywanego oddziaływania z uwzględnieniem oddziaływania skumulowanego, które pozwoliłoby na określenie wpływu na zdrowie ludzi, a także nie przedstawiono w sposób wystarczający pochyleń anten.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 9 maja 2018 r. utrzymało ją w mocy.
Zdaniem Kolegium Wójt prawidłowo zakończył postępowanie na etapie badania wniosku Inwestora i jego formalnej oraz merytorycznej zawartości, bowiem z uwagi na fakt,
że postępowanie to zostało już wszczęte i było prowadzone, nie było możliwości zastosowania konstrukcji pozostawienia wniosku Inwestora bez rozpoznania z uwagi na braki formalne. W konsekwencji, w związku z brakiem udzielenia przez Inwestora sprecyzowanej odpowiedzi na wezwanie z 23 stycznia 2018 r. Wójt uznał za konieczne zakończenie postępowania decyzją odmowną. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na brak współpracy ze strony Inwestora w zakresie ustalania parametrów technicznych planowanej inwestycji, postępowanie w sprawie nie mogło być kontynuowane. Ustalenia te determinowały bowiem z jednej strony kwalifikację przedsięwzięcia, z drugiej zaś miały służyć ocenie oddziaływania inwestycji celem ustalenia warunków ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi.
Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na treść art. 54 pkt 2 u.p.z.p. organ pierwszej instancji był uprawniony do żądania od Inwestora szczegółowej informacji na temat ochrony środowiska i zdrowia ludzi, aby móc w sposób właściwy określić w decyzji powyższe warunki, zaś brakiem odpowiedzi Spółki w tym zakresie uzasadnił decyzję odmowną. Kolegium wskazało, że podane przez Inwestora parametry techniczne opisujące planowaną inwestycję, zawarte w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", służyły ocenie przedsięwzięcia w świetle przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Miały one zatem ograniczoną treść, nie pozwalając w pełni na ustalenia oddziaływania inwestycji, tak by zawrzeć w decyzji postanowienia co do ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Organ odwoławczy podkreślił, że w kwestii oddziaływania inwestycji Wójt nie mógł oprzeć się na mapie załączonej do wniosku, gdyż zaznaczone granice podlegały ocenie przez ten organ
i jako takie zostały zanegowane.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z wymogiem art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wniosek
o lokalizację inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Na załączonej mapie powinien więc znaleźć się cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem, a nie tylko miejsce lokalizacji inwestycji. Zaznaczono, że organ rozpoznający wniosek jest przy tym uprawniony do żądania od inwestora informacji dotyczących planowanej inwestycji, aby zweryfikować wskazany obszar oddziaływania. Dokumentem, który może być przydatny w tym celu jest charakterystyka inwestycji zawierająca: wymagania w zakresie infrastruktury technicznej, charakterystykę urbanistyczną inwestycji, charakterystyczne parametry techniczne inwestycji, przy czym charakterystyka parametrów inwestycji powinna w szczególności odnosić się do wpływu inwestycji na środowisko, a w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej sam zobowiązany jest do dokonania ustaleń w zakresie oddziaływania na środowisko poprzez ustalenie charakterystycznych parametrów technicznych determinujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko i nieruchomości sąsiednie z wyszczególnieniem miejsc dostępnych dla ludzi.
Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji powziął uzasadnione wątpliwości co do przedstawionych przez Inwestora parametrów technicznych inwestycji,
w szczególności w zakresie parametru dotyczącego dopuszczalnych pochyleń wiązki promieniowania poszczególnych anten, gdyż w złożonym wniosku Spółka nie określiła tych danych, zaś w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wskazano jedynie, że tilty zawierają się
w przedziale 2-12 lub 0-6. Również na załącznikach graficznych nie wskazano informacji na temat maksymalnych wychyleń anten. Tymczasem informacja ta determinuje ustalenie w zakresie "przecinania się" wiązki promieniowania elektromagnetycznego z miejscami dostępnymi dla ludzi.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 52 ust. 2 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy,
że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera przewidzianych prawem elementów, co uzasadnia odmowę wydania tejże decyzji;
2. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie przez organy administracji budowlanej,
że w załączonej kopii mapy należy wskazać inny aniżeli rzeczywisty zasięg oddziaływania, w sytuacji gdy dla planowanej inwestycji nie przewiduje się wystąpienia ponadnormatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności, tym samym oddziaływanie inwestycji ogranicza się jedynie do działki, na której ma zostać wzniesiona;
3. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. poprzez uznanie przez organ odwoławczy,
że w zakresie treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest określenie typu anten, ich mocy oraz ilości, podczas gdy wskazane parametry zostały szczegółowo wskazane we wniosku oraz częściowo w projekcie przedmiotowej decyzji;
4. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) - dalej: "u.u.i.ś.", w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada
2010 r. w zw. z art. 122a ust. 1 w zw. z art. 122 i w zw. z art. 152 ustawy z dnia
27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) - dalej: "P.o.ś.", w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1833), poprzez bezzasadne przyjęcie przez organy, że przepisy rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. mogą stanowić podstawę sumowania parametrów planowanej inwestycji, niezgodnie z jednoznacznym brzmieniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt tego rozporządzenia, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że domaganie się przez organ wskazania
w treści decyzji ilości anten budzi wątpliwości, zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. charakterystyka inwestycji określona we wniosku powinna zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Dokładny opis parametrów technicznych przedsięwzięcia znajduje się we wniosku, co wynika z akt sprawy. Natomiast ustawodawca nie rozwinął tak dokładnego opisu inwestycji z wniosku na treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 54 pkt 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa bowiem rodzaj inwestycji.
Zdaniem Skarżącej okoliczność, że ustawodawca precyzyjnie ustalił zakres wniosku, przy jednoczesnym minimalnym zakresie treści decyzji, świadczy o tym, że nie wszystkie elementy znajdujące się we wniosku muszą znaleźć się w treści decyzji,
w szczególności takie, o których mówi zakres wniosku (określenie charakterystycznych parametrów inwestycji, czyli np. ilość i moc anten), zaś wymogi co do treści decyzji milczą na ten temat. W ocenie Skarżącej organ określając w decyzji rodzaj inwestycji jest zobligowany przede wszystkim do podania kategorii przedsięwzięcia, w tym przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 556/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku", "Sąd pierwszej instancji") uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta z 15 lutego 2018 r.
W uzasadnieniu WSA w Gdańsku wskazał, że wydane w sprawie decyzje
o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały uzasadnione brakiem odpowiedzi przez Inwestora na wystosowane do niego wezwanie do uzupełnienia braków złożonego wniosku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wójt oparł się bowiem na tym,
że nieprzedstawienie przez Skarżącą na wystosowane do niej wezwanie kompleksowej informacji uniemożliwia wydanie decyzji. Tak samo Kolegium, uzasadniając swoją decyzję, wskazało jedynie, że w postępowaniu lokalizacyjnym charakter inwestycji i jej wpływ na środowisko muszą być określone we wniosku, a ich niedookreślenie musiało skutkować odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W efekcie Sąd pierwszej instancji przyjął, że orzekające w sprawie organy wydały kontrolowane decyzje o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rozpoznając sprawy merytorycznie, a wskazując jedynie na nieuzupełnienie przez Spółkę złożonego wniosku, co nie było prawidłowe.
WSA w Gdańsku przyznał, że określenie parametrów technicznych inwestycji jest niewątpliwie obligatoryjnym elementem treści wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego każdej inwestycji, przy czym inwestor powinien przedstawić takie dane techniczne, które pozwolą ustalić charakterystykę inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko i zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji istotne jest określenie częstotliwości pola elektromagnetycznego, równoważonej mocy promieniowania izotropowego dla pojedynczych anten oraz całego przedsięwzięcia, a także ustalenie, czy odległość od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten znajduje się w minimalnych odległościach od miejsc dostępnych dla ludności, wskazanych
w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru.
Podsumowując WSA w Gdańsku podniósł, że przedstawiona przez Inwestora "Kwalifikacja przedsięwzięcia" spełnia wymogi formalne, a dokonana w niej ocena kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia wymaga merytorycznej oceny złożonego wniosku, a nie formalnej, na czym orzekające w sprawie organy poprzestały.
Od powyższego wyroku D. P., J. B.-M. i J. M. wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1307/19 uchylił zaskarżony wyrok
i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję powinien sam był dokonać merytorycznego badania wniosku złożonego przez Inwestora, a także oceny zarówno kompletności, jak i zgodności z prawem odpowiedzi Inwestora na wezwanie Wójta z 23 stycznia 2018 r. NSA wskazał, że skoro nie uczynił tego Wójt jako organ pierwszej instancji ani Kolegium jako organ odwoławczy, od takiego badania nie powinien się uchylić Sąd pierwszej instancji.
NSA podniósł, że WSA w Gdańsku ograniczył się do oceny czynności organów administracji w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów postępowania, zaś istotne znaczenie ma fakt, że Sąd pierwszej instancji rozpatrywał skargę Inwestora, który zarzucał naruszenie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że wniosek
o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera przewidzianych prawem elementów, a także, że w załączonej kopii mapy należy wskazać "inny zasięg oddziaływania inwestycji" oraz że w zakresie treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest określenie typu każdej anteny, jej mocy oraz liczby anten, mimo że parametry anten zostały wskazane we wniosku (w szczególności w tabeli zmieszczonej w pierwszej części "Kwalifikacji przedsięwzięcia") oraz częściowo
w projekcie przedmiotowej decyzji.
Zdaniem NSA brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kluczowych zarzutów skargi złożonej przez Inwestora oraz brak wytycznych co do dalszego postępowania należy traktować jako naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r.,
poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", mające istotne skutki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) - dalej: "P.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 9 maja 2018 r. utrzymująca
w mocy decyzję Wójta Gminy Studzienice z 15 lutego 2018 r. odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] położonej w S., gmina Studzienice.
Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem wydanych w sprawie decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania NSA, który w wyniku złożonej przez D. P., J. B.-M. i J. M. skargi kasacyjnej wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt
II OSK 1307/19 uchylił wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 556/18 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.
Jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa
(J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Jednakże w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.
W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie
w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony
w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk [w:]
H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).
Odnosząc powyższe uwagi teoretyczne do okoliczności niniejszej sprawy Sąd
w składzie ponownie ją rozpoznającym nie stwierdził przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z 13 kwietnia 2022 r.
sygn. akt II OSK 1307/19. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności wydanych w sprawie decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.
Uchylając wyrok z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 556/18 NSA wskazał,
że kontrolując wydane w sprawie decyzje WSA w Gdańsku powinien był sam dokonać merytorycznego badania wniosku złożonego przez Inwestora, a także oceny zarówno kompletności, jak i zgodności z prawem odpowiedzi Inwestora na wezwanie Wójta
z 23 stycznia 2018 r. NSA zwrócił uwagę, że skoro nie uczynił tego Wójt jako organ pierwszej instancji ani Kolegium jako organ odwoławczy, od takiego badania nie powinien się uchylić Sąd pierwszej instancji.
NSA podniósł, że WSA w Gdańsku ograniczył się do oceny czynności organów administracji w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów postępowania, istotne znaczenie ma jednak fakt, że Sąd pierwszej instancji rozpatrywał skargę Inwestora, który zarzucał naruszenie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. polegające na bezpodstawnym uznaniu,
że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera przewidzianych prawem elementów, a także, że w załączonej kopii mapy należy wskazać "inny zasięg oddziaływania inwestycji" oraz że w zakresie treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest określenie typu każdej anteny, jej mocy oraz liczby anten, mimo że parametry anten zostały wskazane we wniosku (w szczególności w tabeli zmieszczonej w pierwszej części "Kwalifikacji przedsięwzięcia") oraz częściowo
w projekcie przedmiotowej decyzji.
W związku z powyższym, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kluczowych zarzutów skargi złożonej przez Inwestora oraz brak wytycznych co do dalszego postępowania NSA potraktował jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotne skutki.
Ponowna ocena legalności wydanych w sprawie decyzji, dokonana stosownie do postanowień art. 1 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 190 P.p.s.a., doprowadziła Sąd do wniosku, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia naruszają prawo
w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.p.z.p., która w art. 4 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie
z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego,
a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.,
w którym wskazano, że są to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) - dalej: "u.g.n.". Z kolei art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę
i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, przez którą rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18).
Przytoczoną wyżej podstawę materialnoprawną organy obu instancji zidentyfikowały i zinterpretowały prawidłowo. Należy zauważyć, że definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą jest jej zakres, tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia,
tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (zob. wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), co zdaniem Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie. Planowane przedsięwzięcie ma znamiona celu publicznego, bowiem inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej).
Kolejno należy wskazać, że przepisy u.p.z.p. nie wymagają, aby wnioskodawca (inwestor) na etapie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego
(o warunki zabudowy) i rozstrzygania sprawy w tym przedmiocie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości objętych wnioskiem. Kwestia tytułu prawnego nabiera znaczenia dopiero na dalszym etapie inwestycyjnym, którym jest postępowanie
w przedmiocie pozwolenia na budowę i bez tego tytułu żadna inwestycja, nawet ta, której warunki potwierdzono decyzją lokalizacyjną, nie będzie mogła być zrealizowana. W wyroku z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 374/09 NSA stwierdził, że dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obojętne jest, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym prawem własności, a ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustala właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania
w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządzona na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP (tak: A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019).
Przechodząc do oceny przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego należy wskazać, że w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przedmiot sprawy administracyjnej określa podmiot składający wniosek, czyli inwestor, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.
O ile orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że planowane przez Inwestora przedsięwzięcie ma znamiona celu publicznego, o tyle organy te niezasadnie oceniły, że złożony przez Inwestora w dniu 12 czerwca 2017 r. wniosek nie spełnia wymagań ustawowych.
Jak wynika z akt sprawy do wniosku, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., załączono kopię właściwej mapy, na której określono granice terenu planowanej inwestycji. W treści wniosku określono zaś charakterystykę inwestycji obejmującą dane wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
Należy podkreślić, że z przepisów u.p.z.p. wprost wynika, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3). Nie można również odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56). Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego
z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji
o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (tak: A. Despot-Mładanowicz, op. cit.).
W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2202/10). W judykaturze akcentuje się również,
że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. A zatem, wykładnia przepisów u.p.z.p.
i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) powinna mieć charakter "prowolnościowy" (tak NSA w wyroku z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17). Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa.
Jak wynika z akt sprawy, pierwotny projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (z 16 października 2017 r.) został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Gdańsku (pismo z 3 listopada 2017 r.). Natomiast RDOŚ w Gdańsku i Starosta Bytowski w ustawowym terminie nie zajęli stanowiska, przez co przesłany tym organom projekt decyzji należało uznać za uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.
Stwierdzenie przez ww. organy, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., obligowało Wójta do ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że pismem z 29 listopada 2017 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zawiadomił strony postępowania, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy, w związku z czym strony mają prawo się z nim zapoznać i co do niego wypowiedzieć.
Pomimo poinformowania stron postępowania o zebranym w sprawie materiale dowodowym Wójt, działając na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., pismem z 23 stycznia 2018 r. wezwał Inwestora do przedłożenia pisemnych uzupełnień w następującym zakresie: podania mocy EIRP wszystkich planowanych anten, określenia w dokumentacji pochyleń anten maksymalnych (tiltów), zarówno elektrycznych, jak i mechanicznych, według danych katalogowych anten, przedłożenie dokumentacji określającej konkretną moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów określonych na podstawie danych technicznych anten oraz ich uchwytów
z uwzględnieniem możliwej potencjalnej dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w przepisach rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. oraz uzupełnienie dokumentacji o mapę obrazującą faktyczny obszar oddziaływania inwestycji
z uwzględnieniem maksymalnych tiltów, odbić od naturalnych przeszkód oraz podanie, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto w wyliczeniach.
W zakreślonym przez organ pierwszej instancji siedmiodniowym terminie Inwestor złożył pismo z 6 lutego 2018 r., w którym odniósł się do kwestii wymienionych w wezwaniu. Wskazano m.in., że moce EIRP wszystkich planowanych anten zawierają się w przedziale od 1000 do 2000 W, co zostało określone na s. 4 Tabeli nr 1 "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Skarżąca podniosła, że przepisy rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. uwzględniają jedynie równoważną moc promieniowaną izotropowo w osi głównej wiązki promieniowania anteny, z wyłączeniem radiolinii. W związku z tym w opracowaniu uwzględniono jedynie anteny sektorowe. Odwołując się do wyroku NSA z 17 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1448/15 Spółka wskazała, że to inwestor określa parametry przedsięwzięcia niezbędne dla jego kwalifikacji z punktu widzenia ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania środowiskowego i oceny wielkości emisji pola elektromagnetycznego. Wyjaśniono,
że dopuszczalne pochylenie (tilt) głównej wiązki promieniowania anteny dla analizowanej mocy zostało określone w dołączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" i Inwestor będzie użytkował stację bazową w sposób określony w tym opracowaniu. W ocenie Skarżącej nie ma powodu, aby badać potencjalne oddziaływanie stacji bazowej w oparciu o wszelkie technicznie możliwe ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznych parametrów, gdyż nie znajduje to oparcia w obowiązujących przepisach.
Oceniając wyjaśnienia Spółki zawarte w piśmie z 6 lutego 2018 r. i dołączonych do niego dokumentach (opinia prawna prof. Jana Widackiego, pismo Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska) Wójt uznał, że Inwestor nie odniósł się w zrozumiały i wystarczający sposób do wszystkich kwestii wskazanych w wezwaniu z 23 stycznia 2018 r. Odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ pierwszej instancji wskazał,
że przyjął klasyfikację przedsięwzięcia określoną przez Inwestora, zaś jego dalsze dociekania dotyczyły faktycznego, przewidywanego oddziaływania z uwzględnieniem oddziaływania skumulowanego, co miało pozwolić na określenie wpływu na zdrowie ludzi. Wójt podkreślił, że kierował się w swoim postępowaniu zasadami zapobiegania
i przezorności, których konieczność uwzględniania wynika zarówno z przepisów krajowych, jak i przepisów obowiązujących w Unii Europejskiej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co
z pewnością nie było intencją ustawodawcy.
Lektura uzasadnienia decyzji Wójta z 15 lutego 2018 r. (a także utrzymującej ją
w mocy decyzji Kolegium z 9 maja 2018 r.) prowadzi do wniosku, że organy te opowiedziały się za jednym z poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu. Za przyjęciem takiego stanowiska miałaby przemawiać wykładnia systemowa przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. uwzględniająca, że celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że zadaniem organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie,
w jaki sposób cała inwestycja, a nie tylko poszczególne anteny, wpłynie na środowisko.
W związku z czym niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale
i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny (tak NSA w wyrokach: z 27 lutego 2019 r.
sygn. akt II OSK 945/17, z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2338/17, z 29 września 2015 r. sygn. II OSK 139/14, z 9 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1839/16, z 7 września 2017 r.
sygn. akt II OSK 3083/15, z 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1570/18, z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2336/20, z 24 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1045/20, z 23 kwietnia
2021 r. sygn. akt II OSK 2085/18, z 8 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3454/18,
z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 135/19, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3436/18, z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 209/19).
W orzecznictwie prezentowany jest także inny pogląd. Zgodnie z nim § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. jest przepisem szczególnym w stosunku do jego § 3 ust. 2 pkt 3. Ten ostatni ma zastosowanie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych
w § 3 ust. 1, których zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zależy od określonych w tym przepisie progów. Nie ma jednak zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8, ponieważ w tym przypadku - jak wynika z części końcowej tego przepisu - parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zgodnie więc z tą wykładnią parametr, od którego zależy zaliczenie planowanej instalacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), ustala się dla pojedynczej anteny, a nie przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji oraz innej (innych) instalacji realizowanych lub zrealizowanych na terenie tego samego zakładu lub obiektu (tak NSA w wyrokach: z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 7423/217,
z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 682/21, z 23 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4390/21, z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3455/21, z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt
III OSK 682/21, z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3455/21, z 23 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4390/21).
Będąca przedmiotem ww. rozbieżności kwestia została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z 7 listopada 2022 r. sygn. akt III OPS 1/22, w której wskazano,
że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.
Powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a., który stanowi,
że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy
i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.
Niezależnie od tego, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca (art. 187 § 2 P.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą
z art. 269 § 1 P.p.s.a. Ostatni wymieniony przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (tak: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441).
Zdaniem Sądu dołączona do wniosku Skarżącej z 12 czerwca 2017 r. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zawiera informacje wymagane dla wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Opracowanie to zawiera tabelę obrazującą dopuszczalne pochylenie głównej wiązki promieniowania każdej zaplanowanej anteny (A1-A4; B1-B4; C2-C4) dla analizowanych mocy, wskazując: azymut każdej zaplanowanej anteny, wysokość jej zawieszenia oraz tilt, odległość dla każdej zaplanowanej anteny w osi głównej wiązki promieniowania, moc EIRP dla każdej anteny oraz minimalną wysokość każdej anteny do osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem zabudowy i nad poziomem terenu. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zawiera także analizę i ocenę możliwych zagrożeń dla obszarów Natura 2000 wraz z opisem przyrodniczym, zagrożeniami i rozważeniem wpływu projektowanej inwestycji na powierzchnię ziemi i na środowisko przyrodnicze.
W opracowaniu tym wskazano ponadto, że przeprowadzone obliczenia dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem z 9 listopada 2010 r., wykazały, że stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zostaje uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Do omawianej "Kwalifikacji przedsięwzięcia" załączono rysunek przedstawiający otoczenie analizowanej stacji bazowej obrazujący brak występowania miejsc dostępnych dla ludzi
w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, przedstawiający widok
w płaszczyźnie poziomej i pionowej.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że kierując do Inwestora wezwanie
z 23 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji uzależnił wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od spełnienia przez Skarżącą warunków nieprzewidzianych odrębnymi przepisami (wskazane w wezwaniu kwestie dotyczące oddziaływania skumulowanego), przez co Wójt dopuścił się naruszenia art. 52 ust. 3 u.p.z.p.
Należy tym samym przyznać rację stronie skarżącej, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 71 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, że przepisy tego rozporządzenia mogą stanowić podstawę sumowania parametrów planowanej inwestycji w sytuacji, gdy obowiązek ten dotyczy badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny.
Podsumowując należy powtórzyć, że rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie może odmówić tego ustalenia w sytuacji,
w której lokalizacja inwestycji w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. A contrario - aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wnioskowany przez inwestora organ ustalający musiałby wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie takiej niezgodności organy obu instancji nie wykazały, co obligowało do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] położonej w S., gmina Studzienice.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 265), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł)
i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]