II SA/Sz 451/25

II SA/Sz 451/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust.1 pkt 1, art. 48 ust.1 pkt 2, art. 48 ust.3 art. 29 ust.1 pkt 14,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 8 maja 2025 r. nr WOA.7722.3.2025.KSa w przedmiocie wstrzymanie robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 7 stycznia 2025 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej jako "u.p.b." oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] S., w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, w sprawie budowy budynku gospodarczo- garażowego, na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w S., przy granicy z działkami nr [...]; nr [...]; nr [...]; [...], wstrzymał M. S., dalej jako "skarżący", roboty budowlane, związane z budową budynku gospodarczo-garażowego, na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S., przy granicy z działkami nr [...]; nr [...]; nr [...]; [...], bez uzyskania pozwolenia na budowę.
Jednocześnie, na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b., organ I instancji poinformował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wskazując jednocześnie tryb złożenia wniosku i wysokość opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że pismem z 13 października 2024 r., został powiadomiony o wybudowaniu garażu blaszanego na nieruchomości przy ul. [...] w S., w niewielkiej odległości od granicy z sąsiednią działką i problemach z odprowadzaniem wód opadowych.
W dniu 14 listopada 2024 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, a w wyniku dokonanych ustaleń zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
W toku postępowania ustalono, że na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w S., przy granicy z działkami nr [...]; nr [...]; nr [...]; [...], wybudowano budynek gospodarczo-garażowy, bez uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Odległość budynku od płotu granicznego (granicy) wynosi ok. 80cm. Obiekt budowlany stanowi konstrukcja metalowa o dachu dwuspadowym pokrytym blachodachówką, ściany pokryte panelami stalowymi, obiekt posiada małe okno, dwoje drzwi w tym jedno bramowe (żaluzjowe). Wysokość obiektu wynosi do 2,8 m, a jego powierzchnia wynosi ok 34 m2 (6,30m x 5,40m). Teren przed drzwiami jest utwardzony. Woda z dachu odprowadzana jest poprzez orynnowanie do beczek.
Obecna podczas oględzin B. S. wyjaśniła, że obiekt powstał w 2022 r.
Organ wskazał, że pomimo wyjaśnień, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest altaną - pomieszczeniem gospodarczym, uznał go za budynek gospodarczo-garażowy, ponieważ wypełnia definicje budynku określoną w art. 3, pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Dalej organ przytoczył treść art. 28 ust. 1 u.p.b. oraz art. 48 i 48a tej ustawy wskazując, iż przepisy te znajdują zastosowanie z uwagi na to, że budowa budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w S., w odległości ok. 80cm przy granicy z działkami nr [...], nr [...], nr [...] i [...], została rozpoczęta bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Na postanowienie to zażalenie wniósł skarżący, kwestionując ustalenia organu i wywodząc, że wybudowany obiekt stanowi altanę wolnostojącą, która ma charakter rekreacyjny i wypoczynkowy. Zażalenie wniosła również właścicielka nieruchomości sąsiedniej – A. M., dalej jako "żaląca się", kwestionując m.in. prawidłowość dokonanego pomiaru odległości spornego obiektu od granicy działki.
Postanowieniem z 8 maja 2025 r., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (ZWINB), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 28. ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, stanowi natomiast, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Dalej ZWINB wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji altany. Zatem, w celu ustalenia czym jest "altana" jako obiekt budowlany, odwołać należy się do definicji słownikowej. Opisana w Słowniku języka polskiego, pod redakcją W. Doroszewskiego (Warszawa 1958), nazwa "altana", to - cyt.: "lekki, przewiewny budyneczek w ogrodach i parkach, często obsadzony roślinami pnącymi". Z kolei Uniwersalny słownik języka polskiego, pod redakcją S. Dubiesza (Warszawa 2006), definiuje "altanę", podając, że jest to - cyt.: "niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem". Zatem ,, wolno stojąca altana", zgodnie z wykładnią językową oznacza "budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służące do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi.
Organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, który przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "altana" potwierdza.
Odnosząc się do poczynionych przez organ I instancji ustaleń, ZWINB wskazał, że po analizie protokołu kontroli z 14 listopada 2024 r. i zdjęć załączonych do akt sprawy, stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż widoczny na tych zdjęciach obiekt nie odpowiada przytoczonym powyżej definicjom altany ogrodowej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie jest to budynek niemieszkalny, gospodarczy i jak wnioskować należy ze zdjęcia, na którym widoczny jest w środku samochód, budynek ten co do zasady użytkowany jest jako garaż. Użytkowanie go jako garażu nie wyklucza oczywiście wskazywanego przez skarżącego w zażaleniu użytkowania go jako obiektu, w którym można schronić się przed deszczem, jednakże to nie może powodować zaklasyfikowania tego obiektu jako altany ogrodowej.
W ocenie organu II instancji PINB w S. w sposób prawidłowy zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek garażowo-gospodarczy, bowiem garaż służy głównie do przechowywania i chronienia pojazdów, natomiast budynek gospodarczy może mieć różne zastosowania, takie jak przechowywanie narzędzi, maszyn czy materiałów tak jak w przypadku rozpatrywanej sprawy.
Powyższe przesądza o tym, że wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało uprzedniego uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., którą to decyzją skarżący, jako właściciel przedmiotowego obiektu, się nie legitymuje.
W takim wypadku zastosowanie znajduje art. 48 u.p.b. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest obligatoryjnym elementem postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w trybie art. 48 i dalszych Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy legalizowane roboty budowlane są nadal prowadzone, czy też zostały już zakończone.
Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo zakreślono krąg stron postępowania.
Odnosząc się do zarzutu żalącej się, dotyczącego odległości jednej ze ścian przedmiotowego obiektu budowlanego od ogrodzenia oddzielającego jej działkę od nieruchomości skarżącego, organ wyjaśnił, że znaczenie w sprawie ma odległość tej ściany od granicy pomiędzy działkami, natomiast dotychczas nie ustalono tej odległości. Najprawdopodobniej ogrodzenie posadowione jest po granicy pomiędzy działkami, lecz zostanie to ustalone w ewentualnym dalszym toku postępowania, jeżeli skarżący wystąpi o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Ścisłe ustalenie wspomnianej przez żalącą się odległości nie ma znaczenia dla sprawy, przynajmniej na obecnym jej etapie.
Skargę na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł M. S., domagając się:
1. Uchwały sądu, że obiekt na jego posesji stanowi altanę, nie zaś garaż ani pomieszczenie gospodarcze.
2. Stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów prawa.
3. Uwzględnienie argumentów i okoliczności opisanych w uzasadnieniu.
W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że organ dokonał błędnej kwalifikacji wybudowanego obiektu, ponieważ obiekt ten:
. został wykonany z lekkich, bezpiecznych, metalowych elementów,
. posiada roletę, drzwi, okno, wiatkę na sprzęt ogrodowy
. nie jest trwale związany z gruntem,
. nie jest budynkiem murowanym ani w żaden sposób masywnym,
. pełni funkcję wypoczynkowo-rekreacyjną - latem służy do biesiad i spotkań towarzyskich, a zimą do modelarstwa i przechowywania drobnych rzeczy.
Skarżący potwierdził, że zdarza się, iż wjeżdża tam pojazdem, ale stanowi to ochronę przed słońcem, deszczem i gradem (żadnych kanałów, fundamentów, ani instalacji zasilających urządzenia mechaniczne). Taki sposób korzystania mieści się, jego zdaniem, w swobodnym użytkowaniu altany - nigdzie w przepisach nie stwierdzono przecież, że do altany nie wolno wprowadzić pojazdu.
Skarżący podkreślił, że pojęcie altany nie jest obecnie jasno zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego, a posługiwanie się wyłącznie kryteriami sprzed kilkudziesięciu lat - w oderwaniu od postępu technologicznego i realiów współczesnych konstrukcji - jest w jego odczuciu rażącym uproszczeniem.
Podniósł, że obiekt ma liczne pnącza w postaci róż, które rosną przy jego tylnej ścianie od wielu lat - stanowią one elementy zieleni, typowe dla altan ogrodowych. Eksperci z dziedziny roślinności mogliby potwierdzić ich wiek i naturalność.
Skarżący wskazał na liczne uchybienia proceduralne wyrażające się w tym, że podczas wizyty inspektorów nadzoru budowlanego nie zostały zachowane podstawowe procedury administracyjne:
• Nie przedstawiono się zgodnie z przepisami prawa,
• Nie okazano upoważnień do przeprowadzenia czynności kontrolnych,
• Nie pozostawiono żadnego protokołu pokontrolnego, mimo że o jego wydanie wystąpił pisemnie. Do dziś nie otrzymał żadnej odpowiedzi w tej sprawie.
Takie zaniedbania stawiają pod znakiem zapytania legalność całego postępowania i naruszają jego prawa.
W ocenie skarżącego organ powołał się na niewłaściwe orzecznictwo, podając jedynie przykłady wyroków dla niego niekorzystnych i ignorując te, które są dla niego korzystne. Podkreślił, że inspektorzy nie znają lokalnego prawa budowlanego i zgodnie z uchwałą miasta S. taki obiekt może znajdować się nawet na samej granicy działki.
Wyjaśnił również, że cała sprawa jest efektem konfliktu osobistego, a sąsiadce dotychczas altana nie przeszkadzała.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 10 lipca 2025 r. (data wpływu do Sądu), skarżący zakwestionował prawidłowość sporządzenia protokołu kontroli i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, pom
Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] S., o wstrzymaniu robót budowlanych.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 u.p.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Konieczne zatem było ustalenie, czy wybudowanie obiektu, o którym mowa w treści tego przepisu wymagało pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny organów obu instancji był obiekt wybudowany na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S., co do którego organy zgodnie uznały, iż stanowi on budynek garażowo gospodarczy, natomiast skarżący wywodził, iż jest on altaną o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej.
W ocenie Sądu analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, iż w sporze tym należy przyznać rację organowi.
Zarówno organ, jak i skarżący prawidłowo wywodzą, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji takiego obiektu budowlanego jak altana.
W orzecznictwie, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, wskazuje się, iż brak definicji legalnej altany powoduje, że kwalifikacji obiektu należy dokonać po analizie formy, funkcji oraz gabarytów obiektu, mając przy tym na uwadze znaczenie słownikowe przyjęte w pisanym języku potocznym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. Przy zastosowaniu wykładni językowej i reguł języka przez altanę rozumieć należy budowlę w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służącą do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi (por. wyroki NSA z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2652/23 i 9 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 361/23, dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie, dokonując oceny formy, funkcji i gabarytów obiektu, organ, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, prawidłowo uznał, iż wybudowany obiekt nie stanowi altany, a budynek garażowo-gospodarczy.
Wynika to wprost ze znajdującej się w aktach postępowania dokumentacji fotograficznej. Na dołączonych do zgłoszenia skierowanego do organu nadzoru budowlanego widać, że w obiekcie przechowywany jest samochód. Okoliczność, iż w obiekcie przechowywany jest samochód potwierdził również w skardze sam skarżący, wskazując, że wjeżdża tam autem, aby ochronić je przed skutkami deszczu, słońca, wiatru.
Również forma i gabaryty tego obiektu, w tym użycie bramy typowej dla budynków o funkcji garażu, przesądzają o tym, iż budynek ten nie stanowi altany, jak chciałby tego skarżący. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż wewnątrz obiektu nie ma kanału, fundamentów ani instalacji zasilających urządzenia mechaniczne. Zazwyczaj bowiem w tego typu obiektach, przeznaczonych do przechowywania pojazdów, wykorzystywanych nie komercyjnie, ale na potrzeby własne, tego typu urządzeń nie ma. Nie przesądza o kwalifikacji obiektu okoliczność, że wykonano go z lekkich materiałów, a na jego tylnej ścianie zasadzono rośliny. Powszechnie wiadomym jest, że oprócz garaży murowanych w użytkowaniu często spotyka się garaże tzw. blaszane, o lekkiej konstrukcji, nie posiadające fundamentów.
Oceny powyższej nie zmieniają załączone przez skarżącego zdjęcia, na których wewnątrz obiektu znajdują się meble ogrodowe. W ocenie Sądu fotografie te zostały wykonane na potrzeby toczącego się postępowania. Świadczy o tym chociażby dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie oględzin, na której widać meble ogrodowe stojące na zewnątrz obiektu, pod zadaszeniem.
W świetle powyższych okoliczności należy zgodzić się z organem, iż wybudowany obiekt nie jest altaną, a budynkiem garażowo-gospodarczym. Prawidłowo również ustalono – w oparciu o informacje przekazane przez B. S., datę powstania tego obiektu – rok 2022.
Nie ma jednak racji organ wywodząc, że wybudowanie tego obiektu wymagało pozwolenia na budowę. Z protokołu oględzin wynika bowiem, że budynek garażowo-gospodarczy ma wymiary 6,3 x 5,4 m, co oznacza, że jego powierzchnia wynosi 34,02 m.kw., czyli mniej niż 35 m.kw. Dla takich obiektów w art. 29 ust. 1 pkt 14 u.p.b. przewidziano obowiązek dokonania zgłoszenia.
Oznacza to, że skarżący, przed przystąpieniem do budowy obiektu powinien dokonać zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu i dopiero po upływie terminu do zgłoszenia sprzeciwu, bądź po uzyskaniu zaświadczenia, z którego wynikałoby, że organ sprzeciwu nie wniesie, mógł przystąpić do wykonywania robot budowlanych.
Skoro jednak skarżący zgłoszenia nie dokonał, to prawidłowo organ wszczął postępowanie i wstrzymał roboty budowlane informując skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację, przy czym prawidłowa, zdaniem Sądu, podstawa takiego działania to art. 48 ust. 1 pkt 2 a nie pkt 1 u.p.b. Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem podstawa prawna do działania organu istniała.
Zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, co w rozpoznawanej sprawie uczyniono.
Stosownie do art. 48 ust. 3 u.p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy, co dawało organowi legitymację do takiego działania.
Z powyższych względów Sąd nie podzielił wyartykułowanego w skardze zarzutu błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego. Oceny Sądu nie mogły zmienić również podnoszone przez skarżącego uchybienia proceduralne, dotyczące sporządzenia protokołu oględzin. Pod protokołem tym widnieją co prawda parafy, jednak we wstępnej części tego dokumentu wskazano pełne dane pracowników, którzy dokonywali oględzin. Obecna w trakcie czynności B. S. protokół podpisała nie wnosząc uwag do jego treści.
Nie ma wpływu na ogląd sytuacji konflikt sąsiedzki, bowiem nie ulega wątpliwości, że doszło do wybudowania obiektu bez zgłoszenia i wyłącznie ta okoliczność była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego oraz Sądu.
Nie można się również zgodzić z wywodami w zakresie nieznajomości przez organ ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na tym terenie. Plan miejscowy określa bowiem jedynie szczegółowe warunki zagospodarowania terenu, natomiast obowiązki inwestora, związane z realizacją zamierzenia budowlanego wynikają z ustawy Prawo budowlane, bowiem to te przepisy nakładają na inwestora konieczność uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.