II SA/Sz 447/25

II SA/Sz 447/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 36, art. 37 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3  par. 2, art. 58  par. 1 pkt 5a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi A. M., G. K., F. Spółki z o.o. w L. na uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 28 stycznia 2025 r. nr X/90/2025 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "Miasto Police i Okolice" I. oddala skargę G. K.; II. odrzuca skargę A. M. i F. Spółki z o.o. w L. ; III. zwraca skarżącemu A. M. oraz skarżącej F. Spółce z o.o. w L. kwotę po 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi.
Uzasadnienie
A. M., G. K. oraz [...] Spółka z o.o. w L. , reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta (dalej: "Rada", "organ") z dnia 28 stycznia 2025 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Miasto P. i okolice" (dalej m.p.z.p.), w części tj. § 9 pkt 13 i 14 oraz odpowiednio § 52, w zakresie w jakim dotyczy terenów oznaczonych symbolem [...],U, [...],U oraz [...],U oraz części dotyczącej załącznika numer [...] "Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "Miasto P. i Okolice", zarzucając jej naruszenie:
1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. polegające na braku rozstrzygnięcia przez Radę Miasta uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza P., podczas gdy przedstawienie takiego stanowiska jest wymogiem obligatoryjnym przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto powinno być jasne i czytelne;
2. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu granic przysługującego organowi władztwa planistycznego poprzez podjęcie uchwały niezgodnej z kierunkami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nadmiernie ograniczającej prawa skarżących do dalszego prowadzenia działalności gospodarczych obejmujących składowanie, magazynowanie i zbieranie odpadów oraz polegających na przeładunku, składowania i magazynowania materiałów sypkich mogących powodować pylenie na terenach oznaczonych symbolem [...],U, [...],U oraz [...],U, podczas gdy:
a) w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oraz w dotychczasowym planie brak jest takich zakazów i wykluczeń,
b) brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwskazań do lokalizacji wyżej wymienionych przedsięwzięć w sytuacji, gdy w czasie prac nad projektem przedmiotowej uchwały takie przedsięwzięcia były prowadzone i są prowadzone do chwili obecnej,
c) wymagania ładu przestrzennego oraz potrzeby interesu publicznego nie przemawiają za wprowadzeniem takich zakazów i wykluczeń,
d) zakaz oraz wykluczenia zostały wprowadzone bez uzasadnionego powodu oraz bez ważenia interesu publicznego, prywatnego, dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowego terenu oraz bez uwzględnienia wolności działalności gospodarczej oraz z pominięciem ochrony praw nabytych;
3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie w sposób rażąco nieproporcjonalny i nieuzasadniony praw skarżących oraz uniemożliwienia im kontynuowania rozpoczętych już przedsięwzięć wymagających składowania, magazynowania i zbierania odpadów oraz polegających na przeładunku, składowania i magazynowania materiałów sypkich mogących powodować pylenie, w konsekwencji czego doszło do naruszenia zasad sporządzania planu poprzez przyjęcie rozwiązań niezgodnych z podstawowymi normami konstytucyjnymi dotyczącymi ochrony praw nabytych oraz stanowiących, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;
4. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p poprzez zignorowanie przez organ stanu dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości oraz naruszenie prawa własności skarżącego G. K. i interesu prawnego pozostałych skarżących, co skutkowało naruszeniem praw własności przysługujących właścicielowi oraz zasady wolności działalności gospodarczej;
5. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 14, art. 66, art. 67 i art. 68 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: "p.p.") poprzez ich niezastosowanie w konsekwencji czego uznanie, że dopuszczalne jest wprowadzenie ograniczeń i zakazów uniemożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej na przedmiotowych terenach w dotychczasowym kształcie, podczas gdy z uwagi na dotychczasową (zgodną z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) lokalizację przedsięwzięć o zakazanym aktualnie przedmiocie, podjęcie przedmiotowej uchwały skutkowało nieuzasadnionym ograniczeniem możliwości skarżących do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie szeroko pojętej gospodarki odpadami, co doprowadziło do dyskryminacji skarżących na rynku gospodarki odpadami;
6. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do niezgodności postanowień skarżonej uchwały z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2023 r., podczas gdy studium nie przewiduje na przeznaczonym obszarze zakazu lokalizacji przedsięwzięć wymagających składowania, magazynowania i zbierania odpadów oraz wykluczenia przeładunku, składowania i magazynowania materiałów sypkich mogących powodować pylenie, a dotychczas taka działalność była przez skarżących prowadzona;
7. art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie aktu o charakterze indywidualnym i konkretnym w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 9 pkt 13 i 14 oraz odpowiednio § 52 m.p.z.p., w zakresie w jakim dotyczy terenów oznaczonych symbolem [...],U, [...],U oraz [...],U oraz części dotyczącej załącznika numer [...] "Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "Miasto P. i Okolice", a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając legitymację skargową skarżący wskazali, że G. K. jest właścicielem działek zlokalizowanych na terenach oznaczonych symbolem [...],U, [...],U oraz [...],U, a w szczególności działki o numerze [...], [...] oraz [...] z obrębu S. . A. M. korzysta z działki oznaczonej numerem [...] obręb S. na podstawie umowy dzierżawy zawartej z G. K. w dniu 1 lipca 2019 r., podobnie jak [...] sp. z o.o. W ocenie skarżących interes prawny każdego z nich został naruszony w sposób istotny. Zaskarżoną uchwałą wprowadzono bowiem postanowienia istotnie i definitywnie ograniczające możliwość prowadzenia przez każdego ze skarżących działalności gospodarczej w dotychczasowym kształcie na terenie objętym planem. Skutecznie uniemożliwiono również rozwój prowadzonych działalności gospodarczych.
Przedmiotem prowadzonych przez skarżących działalności gospodarczych jest szeroko rozumiana gospodarka odpadami, w szczególności przetwarzanie odpadami budowlanymi, remontowymi i rozbiórkowymi oraz magazynowanie produktów powstających w wyniku przetwarzania. W ramach wykonywanej gospodarki odpadami, skarżący wykonują czynności polegające na przewożeniu materiału po separacji na plac składowy, gromadzeniu odpadów, sortowaniu ręcznym odpadów w wyznaczonych miejscach, okresowym kruszeniu poszczególnych grup gruzu na żądane frakcje, po zebraniu odpowiedniej ilości odpadów rozdrobnionych do wymaganych frakcji przekazanie odpadów odbiorcy. W konsekwencji powyższego w profil prowadzonej działalności gospodarczej nieodłącznie wpisuje się składowanie, magazynowanie i zbieranie odpadów oraz w zakresie materiałów mogących powodować pylenie ich przeładunek, składowanie i magazynowanie.
Dążąc do rozwoju prowadzonych działalności gospodarczych poprzez realizację zamierzeń inwestycyjnych, bezpośrednio przed podjęciem zaskarżonej uchwały, wobec skarżących wydano:
- decyzję z dnia 22 lutego 2024 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa punktu zbierania odpadów poremontowych w tym przeładunku L. ", planowanego na działce nr [...] obręb S. - dla A. M.;
- decyzję z dnia 4 kwietnia 2014 r. zezwalającą na gospodarowanie odpadami poprzez zbieranie, przetwarzanie (odzysk) i transport (m.in. w zakresie odpadów z betonu i gruzu) ważną do 31 marca 2024 r. - dla [...] Sp. z o.o.;
- decyzję z dnia 18 marca 2024 r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów na działce nr [...] i [...] obręb S. (m.in. w zakresie odpadów z betonu i gruzu) ważną do 1 kwietnia 2034 r. - dla [...] sp. z o.o.
Dalej skarżący wywiedli, że tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi katalog działań, jakie podejmowane są przez organy gminy, a który został skonkretyzowany szczegółowo w art. 17 u.p.z.p., który stanowi m.in., że rada gminy uchwala plan miejscowy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.
Przed uchwaleniem przez Radę przedmiotowej uchwały skarżący podnosili stan niezgodności projektowanej zmiany z ustaleniami obowiązującego studium oraz zgłaszali dalsze uwagi do projektu m.p.z.p., wnosząc o zmianę zapisów zawartych w § 9 pkt 13 i 14 m.p.z.p. oraz załącznika graficznego nr 8. Jednak pomimo złożenia szczegółowych i uzasadnionych zastrzeżeń, ogólnikowe odpowiedzi organu, nie pozwoliły skarżącym na powzięcie wiedzy czym organ się kierował.
Natomiast wymóg rozstrzygania przez radę gminy o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych przez burmistrza uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 u.p.z.p.). Na skutek powyższego dochodzi do powstania po stronie osób zainteresowanych możliwości zgodnego z prawem wpływania na treść planu. Rada ma bowiem uprawnienia do uwzględnienia uwagi odrzuconej uprzednio przez burmistrza. Brak rozpatrzenia przez radę nieuwzględnionych uwag prowadzi do naruszenia zagwarantowanych wskazanymi wyżej przepisami praw podmiotowych jednostek przez ograniczenie im możliwości wpływania na treść planu, jak również do obejścia ww. regulacji.
Uzasadniając zarzuty w zakresie niezgodności m.p.z.p. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skarżący podnieśli, że określone obszary gminy przeznacza się w planie miejscowym pod przeznaczenie danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie przeznaczenie. Ustalenia planu miejscowego mają być konsekwencją zapisów studium - nie odwrotnie.
W ramach studium uwarunkowań przestrzennych i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2023 r. tereny w szczególności oznaczone jako [...],U, [...],U ([...] U,P) zostały zakwalifikowane jako tereny produkcyjno- usługowe, zaś teren oznaczony jako oraz [...],U jest zakwalifikowany jako teren produkcyjno-usługowy z dopuszczeniem funkcji mieszanej. Przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie tych terenów znajduje się teren należący do strefy produkcyjno-usługowej związanej z gospodarką odpadami (oznaczony symbolem PUo).
Natomiast z treści uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 30 października 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy P., w części dotyczącej miejscowości: S. , L. i S. wynika, że podstawową funkcją przedmiotowych terenów jest działalność gospodarcza usługowo-produkcyjna, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej ograniczonej wyłącznie do obsługi usługowo-produkcyjnej, zaś uciążliwość tej działalności nie może przekroczyć granic własnej działki. Innych ograniczeń nie ustanowiono.
Przywołane studium i poprzednio obowiązujący plan miejscowy pozwalają na stwierdzenie, że prowadzenie działalności związanej z gospodarką odpadami pozostawało zgodne z obowiązującymi aktami planistycznymi, w tym obowiązującym studium. Skutkiem powyższego uznać należy, że działalność gospodarcza skarżących związana z szeroko rozumianą gospodarką odpadami jest zgodna z dotychczas obowiązującym studium oraz ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie budzi wątpliwości, że przewidziane w uchwalonym planie wykluczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej określonego rodzaju z uwagi na przywoływany przez Burmistrza [...] "brak ustalenia dla tego terenu strefy związanej z gospodarką odpadami" nie ma jakiegokolwiek oparcia w ustaleniach studium, co stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego, przekroczenie władztwa planistycznego, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie interesu prawnego przysługującego skarżącym.
Odnośnie zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego i ograniczenia prawa skarżących, skarżący wskazali, że przepisy od art. 66 ust. 1 i 2 p.p. do art. 71 p.p. określające zasady opracowywania projektów aktów normatywnych regulujących podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej oraz oceny skutków obowiązywania tych aktów, nakładają w tym zakresie liczne obowiązki związane z koniecznością sporządzania i zamieszczania w uzasadnieniu do projektu aktu normatywnego lub w ocenie skutków regulacji analizy możliwości osiągnięcia celu aktu normatywnego za pomocą innych środków, oceny przewidywanych jego skutków społeczno-gospodarczych oraz analizy zgodności projektowanych regulacji z przepisami ustawy i wskazują na zasadniczy obowiązek organów przejawiający się w konieczności:
- kierowania się przy opracowywaniu projektu aktu normatywnego zasadą proporcjonalności i adekwatności (art. 67 p.p.);
- dążenia do proporcjonalnego ograniczania obowiązków administracyjnych nakładanych na mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców (art. 68 p.p.);
- dokonywania bieżącego przeglądu funkcjonowania aktów normatywnych i przedkładania informacji o działaniach podjętych w wyniku dokonania takich przeglądów (art. 70 p.p.).
W założeniu efektem wskazanej regulacji ma być m.in. wzmocnienie dyscypliny legislacyjnej w sferze prowadzenia działalności gospodarczej i zredukowanie "obciążeń regulacyjnych" ponoszonych przez adresatów przepisów prawnych. Natomiast ze stanowiska prezentowanego przez Radę Miasta nie wynika aby przy ingerencji w te prawa organ kierował się ważnym interesem publicznym.
Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że art. 66 ust. 2 p.p. nakłada na organ obowiązek umieszczenia w uzasadnieniu do projektu aktu normatywnego lub w ocenie skutków regulacji, stanowiącej odrębną część uzasadnienia projektu aktu normatywnego wyników i analiz o których mowa w art. 66 ust. 1 p.p. Lektura uzasadnienia do projektu uchwały pozwala na stwierdzenie, że organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnych ocen i analiz doprowadzając w konsekwencji do uchwalenia aktu normatywnego niezgodnego nie tylko z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również prawa przedsiębiorców.
Stworzenie ograniczeń w postaci ustanowienia zakazu lokalizacji przedsięwzięć wymagających składowania, magazynowania i zbierania odpadów oraz wykluczenia przeładunku, składowania i magazynowania materiałów sypkich mogących powodować pylenie bez wykazania przez organ, że takie rozwiązanie było konieczne i stanowi wynik wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym nie znajduje uzasadnienia.
Przywołane ograniczenia stanowią wyłącznie o kolejnej nieuzasadnionej próbie uniemożliwienia prowadzenia skarżącym działalności gospodarczej w zakresie szeroko pojętej gospodarki odpadami.
W zakresie uzasadnienia zarzutu naruszenia ochrony praw nabytych skarżący wywiedli, że skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona praw nabytych jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych, zarówno publicznych jak i prywatnych. Na skutek wydania przez Burmistrza [...] oraz inne organy administracji publicznej prawomocnych decyzji po stronie skarżących powstał szereg uprawnień i obowiązków z tym związanych. Wprowadzenie wykluczeń oraz ograniczeń w kształcie ustalonym uchwalonym m.p.z.p. powoduje całkowite zniweczenie uprzednio przyznanych skarżącym praw w sytuacji, gdy po stronie organu nie ma obiektywnych powodów, by to właśnie na tych terenach te wykluczenia istniały. Burmistrz [...] oraz Rada Miasta przy rozpatrywaniu uwag w żadnym miejscu nie wykazali, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności jak całkowity zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o tym profilu na przedmiotowym terenie był konieczny. Tym samym nie ma żadnych wątpliwości, że ustanowienie przedmiotowych zakazów bez uzasadnionego powodu, bez ważenia interesu publicznego prywatnego stanowi niedozwolone ograniczenie swobody i wolności działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności.
W odpowiedzi na skargę organ wskazując, że zaskarżona uchwała wydana została zgodnie z prawem, wniósł o jej oddalenie.
W ocenie organu skarżący nie wykazali spełnienia przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Mianowicie skarżący wykazują, że posiadają prawo do dysponowania działkami o numerach [...], [...] i [...] z obrębu S. , dla których wydane zostały decyzje umożliwiające prowadzenie działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami. Przy czym wydane decyzją z dnia 18 marca 2024 r. przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego zezwolenie na przetwarzanie odpadów na terenie działek nr [...] i [...] obręb S. obowiązuje do dnia 1 kwietnia 2034 r. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, przy czym utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. i pkt 2 i ust. 2. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Tym samym zarzut naruszenia przedmiotową uchwałą interesu prawnego polegającego na uniemożliwieniu kontynuowania rozpoczętych już przedsięwzięć inwestycyjnych, ograniczeniu możliwości do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie szeroko pojętej gospodarki odpadami jest bezzasadny. Skarżący mogą prowadzić działalność gospodarczą na przedmiotowych działkach zgodnie z wydanymi i obowiązującymi decyzjami administracyjnymi w okresie przez te decyzje wyznaczonym. Zaskarżona uchwała nie narusza wcześniej zagwarantowanej prawnie ich sytuacji. W ocenie organu skarżący nie wykazali aktualnego, tj. zaistniałego w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, interesu prawnego do jej wniesienia.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia trybu i zasad sporządzania planu miejscowego organ wyjaśnił, że [...] w terminie ustawowym rozpatrzył uwagi wniesione do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a następnie przedstawił Radzie Miasta projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Projekt planu oraz wniesione do projektu planu uwagi, zarówno uwzględnione jak i nieuwzględnione przez Burmistrza [...] zostały szczegółowo zaprezentowane podczas posiedzenia Komisji Infrastruktury Komunalnej, Rozwoju i Ekologii Rady Miasta w dniu 23 stycznia 2025 r., która zaopiniowała go pozytywnie. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "Miasto P. i Okolice" stanowi załącznik nr [...] do [...] Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2025 r. i zawiera rozstrzygnięcie Burmistrza P. jak i Rady Miasta oraz informacje i wyjaśnienia uzasadniające rozstrzygnięcia.
Wojewoda Zachodniopomorski nie stwierdził naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego pn. "Miasto P. i Okolice", w konsekwencji czego uchwala została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. w dniu 11 lutego 2025 roku (poz. [...]) i weszła w życie z dniem 26 lutego 2025 r.
Za niezasadny organ uznał zarzut przekroczenia granic przysługującego organowi władztwa planistycznego poprzez podjęcie uchwały niezgodnej z kierunkami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nadmiernie ograniczającej prawa skarżących do dalszego prowadzenia działalności gospodarczych. Wyjaśnił w tym zakresie, że władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ zobowiązany jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także uwzględnia analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwalając plan miejscowy może ingerować w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Według organu skarżący zbyt wąsko interpretują pojęcie "zgodny" zastosowane w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ograniczając je do "ustaleń studium" odnosząc się tylko do sformułowanego w studium nazewnictwa stref funkcjonalno-przestrzennych, jednocześnie wyrażając pogląd, że "wszystko co nie jest sprzeczne z tymi ustaleniami, pozostaje z nimi zgodne". Organ podkreślił, że ustalenia studium należy odczytywać całościowo, odnosząc się zarówno do jego części tekstowej jak i rysunkowej. Mając na uwadze, że studium jest dokumentem, w którym wyrażona została polityka przestrzenna gminy, istotnym dla zbadania zgodności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim skarżący zarzucają jej niezgodność ze studium jest nie tylko zbadanie ustaleń dla określonych stref funkcjonalno-przestrzennych, ale analiza zapisów studium oraz określonej w studium polityki przestrzennej gminy w szczególności w zakresie gospodarowania odpadami.
I tak obowiązujące studium gminy P. zasadniczo przyjęte zostało w 2015 r. uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. i w 2023 r. zostało zmienione w związku z koniecznością zabezpieczenia terenów pod komunalną oczyszczalnię ścieków (inwestycja celu publicznego) na niewielkim obszarze zlokalizowanym w wschodniej części gminy P.. Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. stanowi tekst ujednolicony.
Studium w zakresie gospodarki odpadami uwzględniło założenia "Planu Gospodarki Odpadami dla gminy P. na lata 2010-2014 z perspektywą do roku 2018". Jako optymalny system unieszkodliwiania odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie gminy P., uznano funkcjonowanie co najwyżej jednej instalacji kompleksowego unieszkodliwiania odpadów komunalnych w [...] Regionie Gospodarki Odpadami. Zasięg taki musi być oparty na uzgodnieniach między poszczególnymi samorządami. Studium wskazuje, że odpady stałe z terenu gminy wywożone są do nowoczesnego Zakładu Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w L. (ZOiSOK), gdzie są one technologicznie obrabiane i składowane. Studium przewiduje rozbudowę ZOiSOK polegającą na zwiększeniu pojemności składowiska i wydłużeniu czasu jego eksploatacji do ok. 20 lat. Za pierwszoplanowy uznaje również rekultywację wyeksploatowanego wysypiska północnego oraz wykonanie rekultywacji po zakończeniu eksploatacji obecnego wysypiska. Wskazuje również składowisko odpadów przemysłowych, które integralnie związane jest z Zakładami Chemicznymi [...]" S.A.
W ww. planie gospodarki odpadami dla gminy P. sformułowano listę działań priorytetowych w zakresie gospodarki odpadami, wśród których znajduje się również zorganizowanie systemu odbioru i przetwarzania odpadów z rozbiórki obiektów budowlanych z wykorzystaniem jako materiału w budownictwie drogowym. W studium przy zakładanych zasadach rozwoju oraz przestrzennym zróżnicowaniu obszaru pod względem istniejących uwarunkowań, wyodrębniono strefy funkcjonalno-przestrzenne w obrębie których przewiduje się gospodarowanie odpadami, tj. O/ZL - wysypiska odpadów/rekultywacja na cele leśne, ITo - składowiska odpadów, PUo - strefa produkcyjno-usługowa związana z gospodarką odpadami, PS/1- strefa produkcyjno-składowa. Działki objęte skargą nie znajdują się w żadnej z powyższych stref.
Organ podkreślił, że istotnym w kontekście prowadzonej przez gminę polityki przestrzennej jest zachowanie zasady lokalizowania stref funkcjonalno-przestrzennych w obrębie, których przewiduje się funkcje uciążliwe, w tym gospodarowanie odpadami, z uwzględnieniem ich uciążliwości poprzez sytuowanie ich w oddaleniu od funkcji chronionych (w szczególności funkcji mieszkalnych, zabytków oraz dóbr kultury, obszarów cennych przyrodniczo) oraz zachowaniem zasady stopniowania uciążliwości, która pozwala na tworzenie buforów wokół funkcji chronionych. Tego typu politykę gmina P. konsekwentnie prowadzi od wielu lat, czego odzwierciedlenie znaleźć można we wcześniejszych (niż studium z 2015 r.) już nieobowiązujących aktach planistycznych tj.: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwalą Nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2003 roku oraz Studium przyjęte uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 1998 r.
Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. obszar terenów elementarnych [...],U, [...],U znajduje się w obrębie strefy funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej na rysunku studium symbolem Lg-PU - strefa zabudowy produkcyjno-usługowej, zaś obszar terenu elementarnego [...],U znajduje się w obrębie strefy funkcjonalno- przestrzennej oznaczonej na rysunku studium symbolem Lg-PUM - strefa zabudowy produkcyjno-usługowej, z dopuszczalną towarzyszącą funkcją mieszkaniową jednorodzinną, dopuszczalne usługi rzemieślnicze. W powyższych strefach nie przewidziano gospodarowania odpadami. Strefy te zostały wyznaczone w przemyślany, celowy sposób. W bezpośrednim sąsiedztwie na północ od strefy Lg-PU w obowiązującym studium wyznaczona została strefa PUo - strefa produkcyjno-usługowa związana z gospodarką odpadami - przetwórstwo surowców wtórnych na min. 50% powierzchni działki. Jeszcze dalej na północ w studium wyznaczona została strefa 2ITo - urządzenia infrastruktury technicznej - składowisko odpadów - rezerwa pod rozbudowę Zakładu Odzysku i Składowania Odpadów' Komunalnych. Studium zakłada stopniowanie uciążliwości przeznaczenia terenów i zmniejszanie poziomu uciążliwości w kierunku południowym, gdzie zlokalizowany jest zabytkowy zespół pałacowo-parkowy, wpisany do rejestru zabytków oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Na terenie działek nr [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] (działka zlokalizowana w obrębie terenu elementarnego [...],U) z obrębu S. , przed wejściem w życie [...] Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: "Miasto P. i Okolice" obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 30 października 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej miejscowości: S. , L. i S. , która została przyjęta mając za podstawę prawną ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowiła, że zarząd gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach procedury planistycznej bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Polityka przestrzenna gminy zarówno na poziomie studium, jak i poziomie miejscowego planu nie przewidywała możliwości prowadzenia gospodarki odpadami na ww. terenach. Skarżący mogą prowadzić działalność gospodarczą na przedmiotowych działkach zgodnie z wydanymi i obowiązującymi decyzjami administracyjnymi w okresie przez te decyzje wyznaczonym. Uchwała nie narusza wcześniej zagwarantowanej im prawnie sytuacji.
Podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie naruszył interesu prawnego skarżących, nie przekroczył też granic przysługującego mu władztwa planistycznego wprowadzając dla przedmiotowych terenów ustalenia nienaruszające ustaleń studium.
W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2025 r. skarżący odnieśli się do stanowiska organu.
Na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. pełnomocnik skarżących podał, że G. K. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie gospodarowania odpadami na działce nr [...]; A. M. prowadzi działalność gospodarczą na działce nr [...], którą dzierżawi od G. K.; [...] sp. z o.o. prowadzi działalność gospodarczą na działkach nr [...] i [...], które również dzierżawi od G. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc objęta jest zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 153, dalej: "u.s.g."), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.
Natomiast zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wobec takiego brzmienia przepisu zbadania wymaga kwestia naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego strony skarżącej.
Analizując pojęcie "interesu prawnego" na gruncie orzecznictwa oraz doktryny stwierdzić należy, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny a nadto, rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.
W niniejszej sprawie naruszenia interesu prawnego skarżący upatrują w istotnym ograniczeniu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na działkach nr [...], [...], [...], [...] poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć wymagających składowania, magazynowania i zbierania odpadów oraz wykluczenia przeładunku, składowania i magazynowania materiałów sypkich mogących powodować pylenie, zawartych w § 9 pkt 13 i 14 m.p.z.p. jako postanowień wspólnych dla całego obszaru planu jak i odpowiednio przeniesionych i obowiązujących na poszczególnych terenach elementarnych [...],U (§ 52 m.p.z.p.), [...],U (§ 52 m.p.z.p.) i [...],U (§ 53 m.p.z.p.), na których to terenach położone są ww. działki.
Skarżący A. M. nie jest właścicielem działki nr [...] lecz dzierżawi ją od G. K.. Analogicznie jest w przypadku [...] sp. z o.o. - Spółka nie jest właścicielem działek nr [...] i [...] i dzierżawi je od G. K..
W ocenie Sądu, taki tytuł prawny do nieruchomości nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż umowy cywilnoprawne - co do zasady - nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Sytuacja prawna skarżących A. M. i [...] sp. z o.o. może więc być kształtowana wyłącznie w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wydzierżawianej. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego podmiotu posiadającego nieruchomość, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Jak przyjmuje się w orzecznictwie ugruntowanym na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posiadanie nieruchomości, wynikające z praw obligacyjnych, nie daje takiemu skarżącemu interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Na naruszenie interesu prawnego taką uchwałą mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 735/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 670/12).
Przedmiotowa uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego A. M. i [...] sp. z o.o. do opisanych wyżej nieruchomości objętych uchwałą, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g.
Sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej i posiadanie decyzji administracyjnych pozwalających na prowadzenie określonego rodzaju działalności czy też decyzji środowiskowej w związku z zamiarem planowanego przedsięwzięcia nie stanowi o interesie prawnym.
Źródłem interesu prawnego nie może być również konstytucyjna zasada wolności gospodarczej określona w art. 20 Konstytucji RP czy zasada demokratycznego państwa prawa wynikająca z art. 2 Konstytucji, ani żadna inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes nie oparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie planu miejscowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej może jedynie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 323/21).
Zauważyć należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza w pewnych przypadkach możliwość dysponowania legitymacją skargową przez dzierżawców nieruchomości, jednak odnosi je do szczególnych przypadków, uzasadniających pewne odstępstwa od opisanej wyżej reguły ogólnej. Z jednej strony chodzi o sytuację dzierżawców opartą na szczególnych przepisach prawa materialnego, z którego mogą wynikać określone obowiązki dotyczące nieruchomości adresowane do szerszej kategorii podmiotów niż właściciele, tj. do posiadaczy nieruchomości, w której to grupie niewątpliwie znajdują się także dzierżawcy. Źródłem takiej szczególnej sytuacji dzierżawców może być np. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1292), ustanawiająca określone formy ochrony zabytków, które podlegają obligatoryjnemu uwzględnieniu w aktach planowania przestrzennego (art. 18 i art. 19 tejże ustawy) i z którymi mogą wiązać się ograniczenia, adresowane do posiadaczy zabytków, a nawet wprost ich dzierżawców, a nie tylko ich właścicieli - np. w art. 5, art. 6, art. 25 - 30 i art. 71 ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/09). Inną sytuacją wymienianą w orzecznictwie NSA, która mogłaby uzasadniać szczególne podejście do pozycji dzierżawców jako ewentualnie legitymowanych do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu, jest związanie dzierżawcy stosunkiem obligacyjnym z gminą, wydzierżawiającą nieruchomość, której organy opracowują plan miejscowy, a której postanowienia mogą zostać zniweczone przez uchwalony akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10). W takim bowiem wypadku, identyfikacja interesu prawnego po stronie dzierżawcy może być uzasadniona konkretnymi postanowieniami umowy, które muszą pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem zaskarżenia (podobny pogląd został zaprezentowany również w wyrokach NSA: z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 745/15; z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 226/09).
W rozpatrywanej sprawie żadna z opisywanych wyżej wyjątkowych sytuacji jednak nie zachodzi.
Skoro skarżący A. M. jak i [...] sp. z o.o. nie posiadają prawa własności do działek położonych na terenie [...],U; [...],U i [...],U to nie może być mowy o naruszeniu ich interesu prawnego, co w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkuje skuteczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę albo zarządzenie (por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2459/23). W związku z tym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę A. M. i [...] sp. z o.o. (pkt II sentencji wyroku), a w konsekwencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o zwrocie wpisów od skargi uiszczonych przez ww. skarżących (pkt III sentencji wyroku).
Sąd uznał, że skarżący G. K., z uwagi na przysługujące mu prawo własności do działek nr [...], [...], [...] i [...], położonych na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem [...],U i [...],U oraz [...],U, dysponuje legitymacją procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, mając na uwadze zarzuty dotyczące naruszenia art. 140 k.c., art. 64 Konstytucji RP w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że do uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. dochodzi w przypadku, gdy zaskarżona uchwała, naruszając interes prawny lub uprawnienie skarżącego, równocześnie narusza obowiązujący porządek prawny. Natomiast w sytuacji gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (w przypadku uchwał planistycznych granicach udzielonego ustawowo organom gminy władztwa planistycznego), wówczas brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonego aktu lub jego części.
Wskazać przy tym należy, że wszelkie ustalenia planu miejscowego odnoszące się do przeznaczenia terenu, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie to z perspektywy właściciela, to nic innego jak ograniczenie swobody korzystania z przedmiotu własności w rozumieniu art. 140 k.c. Ograniczanie praw podmiotowych właściciela (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), a nawet jego wywłaszczenie jest dopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym. Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają bowiem charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń.
Organom gminy na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje (albo zakazu konkretnych przedsięwzięć), nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych uchwałą. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Skorzystanie z możliwości złożenia uwag i wniosków w toku procedury planistycznej nie oznacza, że automatycznie zostaną one uwzględnione. Gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi imienia oraz potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach. Wynika to wprost z treści art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.
Wprowadzenie kwestionowanych przez skarżącego zakazów w odniesieniu do ww. działek, Rada uzasadniła przyjętą i prowadzoną przez gminę polityką przestrzenną oraz zasadą lokalizowania stref funkcjonalno-przestrzennych w ramach których przewiduje się funkcje uciążliwe w oddaleniu od stref o funkcjach chronionych (obszarów mieszkalnych, cennych przyrodniczo czy zabytków i dóbr kultury).
Analiza rysunku Studium w odniesieniu do obrębu Sierakowo potwierdza przyjętą i wskazywaną w odpowiedzi na skargę strategię co do stopniowania uciążliwości przeznaczenia terenu i zmniejszania poziomu uciążliwości w kierunku południowym, gdzie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa oraz wpisany do rejestru zabytków zespół pałacowo-parkowy (teren części działki nr [...] oznaczony symbolem [...],U oraz część działki nr [...] oznaczony symbolem [...],ZP bezpośrednio graniczący z terenem [...],U oraz terenem [...],U i [...],U).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że działalność związana z gospodarowaniem odpadami, w tym przetwarzaniem odpadów budowlanych (chociażby ze względu na hałas, pylenie) jest działalnością o charakterze uciążliwym.
W tych okolicznościach wprowadzenie zakazów kwestionowanych przez skarżącego w odniesieniu do ww. działek skarżącego należy uznać za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy.
Jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2).
Wprowadzenie w m.p.z.p. kwestionowanych zakazów nie uniemożliwia skarżącemu korzystania lub (i) rozporządzania działkami. Okoliczność, że skarżący (czy też inny podmiot za zgodą skarżącego) prowadzi lub chciałby prowadzić określonego rodzaju działalność gospodarczą, którą wykluczają ustalenia uchwalonego m.p.z.p. nie oznacza, że doszło do ingerencji w istotę prawa własności.
Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Prawa przedsiębiorców. Wskazać należy, że przywoływane przez skarżącego przepisy art. 66-71 p.p. znajdują się w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Zasady opracowywania projektów aktów normatywnych z zakresu prawa gospodarczego oraz oceny ich funkcjonowania" i określają zasady opracowywania projektów aktów normatywnych regulujących podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem normatywnym dotyczącym prowadzenia działalności gospodarczej tylko przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania. Zasady jego sporządzenia i uchwalenia reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim w odniesieniu do jego nieruchomości wyklucza działalność związaną z gospodarką odpadami lub wymagającą składowania, zbierania i magazynowania odpadów, a także wyklucza przeładunek, składowanie i magazynowanie materiałów sypkich mogących powodować pylenie nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P..
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16).
Zgodnie z ustaleniami Studium działki nr [...], [...] i [...] znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem Lg-PU – strefa produkcyjno-usługowa, zaś część działki nr [...] (która w m.p.z.p. stanowi teren [...],U) położona jest na obszarze oznaczonym symbolem Lg-PUM – strefa zabudowy produkcyjno-usługowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej. Z kolei w ustaleniach m.p.z.p. działki nr [...], [...] i [...] stanowią teren [...],U i [...],U, część działki nr [...] – teren [...],U, które to tereny zostały przeznaczone na tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, a zatem ustalenia te nie naruszają ustaleń Studium. Natomiast to, że ustalenia § 9, § 52 i § 53 m.p.z.p. precyzują zasady zagospodarowania tych terenów, w tym wprowadzają ograniczenia i zakazy w tym zakresie, nie świadczy o sprzeczności tej części m.p.z.p. z ustaleniami Studium.
Jak wskazano powyżej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób ogólny ustala zasady zagospodarowania terenu. Szczegółowe przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania, w tym ograniczenia w ich użytkowaniu, określa plan miejscowy. Z treści przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że to w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W świetle powyższego nie jest tak jak podnosi skarżąca, że możliwość prowadzenia działalności gospodarczej związanej z gospodarką odpadami na gruncie ustaleń Studium wyklucza wprowadzenie ograniczeń w prowadzeniu takiej działalności w m.p.z.p. Nie jest również tak, że warunkiem wprowadzenia do m.p.z.p. kwestionowanych zakazów było wyraźne ich wskazanie w Studium.
Podkreślić również należy, że ustalenie w m.p.z.p. w odniesieniu do nieruchomości skarżącego kwestionowanych przez niego zakazów nie eliminuje możliwości dochodzenia roszczeń na podstawie art. 36 u.p.z.p. I tak, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 37ą ust. 1, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Natomiast w myśl art. 37 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p. W szczególności nie jest zasadny zarzut dotyczący braku rozstrzygnięcia przez Radę uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza. Stwierdzić bowiem należy, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu m.p.z.p., stanowi załącznik nr 9 zaskarżonej uchwały. W załączniku tym w ujęciu tabelarycznym przedstawiono m.in. treść uwagi, odrębnie rozstrzygnięcie Burmistrza [...] i rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w sprawie rozpatrzenia uwag oraz uzasadnienie. Głosowaniu podlega uchwała wraz z załącznikami, które stanowią jej integralną część. Stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, jak wywodzi skarżący, że uwagi do m.p.z.p. nie zostały poddane pod jakiekolwiek głosowanie przez Radę. Ponadto tożsame ze stanowiskiem Burmistrza stanowisko Rady nie oznacza niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia uwag.
Konkludując, podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione. Rada uchwaliła m.p.z.p., który nie jest sprzeczny z zapisami Studium, a nadto działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Ograniczenie prawa własności, będące następstwem przyjęcia zaskarżonych regulacji planistycznych nie daje podstaw do uwzględnienia skargi.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę G. K. (pkt I sentencji wyroku).
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.