II SA/Gd 363/22

II SA/Gd 363/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi G. M., M. J. i L. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 marca 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.135.2021.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 26 października 2020 r. "B." Sp. z o.o. Spółka komandytowa (dalej: "Inwestor", "Spółka") wystąpiła do Starosty Puckiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (działki nr [...], obręb S., gmina Puck, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]) stanowiącej własność M. J., G. M. i L. K. (dalej: "Strona", "Skarżący"), w celu realizacji inwestycji liniowej polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN300.
Decyzją z 19 maja 2021 r. Starosta, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.":
1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]
o powierzchni 7,67 ha, położonej w obrębie S., gmina Puck, dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność M. J., G. M. i L. K., poprzez zezwolenie Inwestorowi na zakładanie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN300 wraz z infrastrukturą towarzyszącą w celu realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa gazociągu dystrybucyjnego DN300/500 wysokiego ciśnienia (MOP 8,4Mpa) łączącego Zakład Uzdatniania Gazu we Władysławowie z siecią OGP GAZ-SYSTEM w rejonie KPMG Kosakowo wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowej pracy układu". Długość linii gazociągu wynosić będzie 284 mb. Szerokość strefy kontrolowanej wynosić będzie 6 m, po 3 m na każdą ze stron licząc od osi gazociągu, o łącznej powierzchni 1704 m2, natomiast powierzchnia pasa montażowego - 5.680 m2 - zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji;
2. zobowiązał Inwestora do:
a) przywrócenia nieruchomości opisanej w punkcie 1 do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n.,
b) przedłożenia - przy wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., wcześniej sporządzonego opisu stanu zagospodarowania nieruchomości - terenu, o którym mowa w punkcie 1 decyzji, według stanu na dzień wejścia na grunt celem wykonania inwestycji, jak i na dzień jej zakończenia oraz opisu szkód na gruncie na skutek działań inwestycyjnych związanych z budową gazociągu,
3. wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów jest możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:
1) planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego, 2) ograniczenie to będzie zgodne z planem miejscowym, bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie przeprowadzenie
z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia.
Odwołując się do treści przepisów art. 6 pkt 3 u.g.n. i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia
27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r.,
poz. 741 ze zm.) Starosta uznał, że planowaną przez Spółkę inwestycję należy kwalifikować jako inwestycję celu publicznego zarówno w ujęciu funkcjonalnym (przesyłanie gazu), jak również z uwagi na specyfikę jej funkcjonowania (inwestycja
o znaczeniu ponadlokalnym - zasilanie gazem sieci przesyłowej należącej do OGP
G. S.A.). Projektowany gazociąg stanowi ponadto przedsięwzięcie strategiczne dla bezpieczeństwa energetycznego Polski, które w znacznym stopniu zwiększy dywersyfikację dostaw gazu ziemnego.
Organ pierwszej instancji podniósł, że lokalizacja projektowanego gazociągu jest zgodna z wydaną przez Wójta Gminy Puck (dalej: "Wójt") decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 16 grudnia 2019 r. (sprostowaną postanowieniami
z 13 stycznia 2020 r. i 29 czerwca 2020 r.).
Starosta wskazał następnie, że w celu uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości Inwestor podjął rokowania z jej właścicielami. 9 kwietnia 2019 r. pomiędzy Spółką
a L.K. została zawarta umowa przedwstępna ustanowienia służebności przesyłu na realizację inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia
o średnicy DN300 wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...]. Zawarcie umowy przedwstępnej ustanowienia służebności przesyłu na realizację ww. inwestycji pomiędzy Spółką a M. J. i G. M. nastąpiło 9 lipca 2019 r. Następnie ze strony Inwestora zostały podjęte czynności mające na celu ustalenie dogodnego dla właścicieli nieruchomości terminu na spotkanie u notariusza w celu zawarcia umowy przyrzeczonej ustanowienia służebności przesyłu. W tym celu przedstawiciel Inwestora w czerwcu 2020 r. przeprowadził kilka rozmów telefonicznych z M. J., które nie zakończyły się ustaleniem terminu zawarcia umowy przyrzeczonej. W związku z tym 1 lipca 2020 r. Inwestor przesłał Stronie pismo wyznaczające termin zawarcia umowy przyrzeczonej na
29 lipca 2020 r. godz. 14.30 w kancelarii notarialnej w Gdańsku. W wyznaczonym terminie oraz miejscu do zawarcia przedmiotowej umowy nie doszło. Pomiędzy właścicielami nieruchomości a Inwestorem pojawiły się rozbieżności, które nie pozwoliły na przyjęcie wspólnego stanowiska w zakresie budowy gazociągu.
Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ pierwszej instancji zaznaczył,
że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, zaś spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa
w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia.
Starosta wskazał również, że pismem z 29 stycznia 2021 r. wyznaczył na 16 marca 2021 r. termin rozprawy administracyjnej, której celem było omówienie warunków uzyskania porozumienia pomiędzy Inwestorem a właścicielami działki nr [...] na przeprowadzenie projektowanej inwestycji. Przeprowadzona rozprawa administracyjna nie doprowadziła do wypracowania kompromisu.
Podsumowując organ pierwszej instancji uznał, że prawidłowo złożony przez Inwestora wniosek, negatywne wyniki rokowań oraz zgodność planowanej inwestycji
z decyzją Wójta z 16 grudnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uzasadniają wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 23 marca 2022 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że złożony przez Inwestora w dniu 26 października 2020 r. wniosek dotyczy nieruchomości, a jego przedmiot stanowi inwestycja celu publicznego
(w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n.). Planowana inwestycja obejmuje m.in. budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą niezbędną do jego obsługi, którego zadaniem ma być tłoczenie gazu ze złóż położonych w wyłącznej strefie ekonomicznej RP Morza Bałtyckiego do krajowego systemu sieci przesyłowej. Inwestycja ta stanowi przedsięwzięcie strategiczne dla bezpieczeństwa energetycznego państwa, które w znacznym stopniu zwiększy dywersyfikację dostaw gazu ziemnego.
Wojewoda ocenił, że planowana inwestycja jest zgodna zarówno z decyzją Wójta
z 16 grudnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i z uchwałą Rady Gminy Puck z dnia 5 lipca 2018 r. nr LIV/102/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia w gminie Puck, co wynika z przeprojektowania projektu gazociągu na wniosek właścicieli działki nr [..], którego pierwotny przebieg był w pełni zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zmiana jego lokalizacji wymagała wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem Starosta słusznie przyjął, że przesłanka zgodności planowanej budowy gazociągu z zapisami decyzji lokalizacyjnej oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") została spełniona.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Odwołując się do judykatury wskazano, że w trakcie postępowania opartego o art. 124 ust. 1 u.g.n. nie można rozważać ani kwestionować charakteru inwestycji, czy jest to inwestycja celu publicznego ani też innego, niż przewidziane
w decyzji lokalizacyjnej usytuowanie inwestycji; ustalenia te są wiążące zarówno dla organu jak i dla stron.
Wojewoda podkreślił, że ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany aktami prawa miejscowego. Tak więc celem prowadzonego postępowania nie jest analizowanie, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też przewidziany w m.p.z.p., jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. W myśl
art. 124 ust. 1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu oraz to, czy planowana inwestycja jest zgodna
z zapisami m.p.z.p. lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Organ odwoławczy powtórzył, że w zakresie usytuowania inwestycji na działce organ jest związany ustaleniami wynikającymi z m.p.z.p. bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli akty te precyzują lokalizację danego przedsięwzięcia organ rozstrzygający w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości,
z uwagi na wymóg zgodności ograniczenia z tymi aktami, nie będzie miał możliwości rozważania w tym zakresie alternatywnych rozwiązań, ani kwestionować tych, które zostały przyjęte. Wojewoda stwierdził tym samym, że Starosta słusznie uznał, iż przesłanka zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. oraz z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została spełniona.
Analizując materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że przed wystąpieniem
z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Inwestor przeprowadził z właścicielami tej nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, które nie przyniosły pozytywnego rezultatu. W ocenie Wojewody o fakcie prowadzenia rokowań świadczy treść następujących dokumentów: 1) notatki służbowej
z 27 listopada 2018 r., z której wynika, że L. K. nie wyraził zgody na przebieg inwestycji oraz na propozycję wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, proponując inny przebieg gazociągu; 2) pisma z 7 lutego 2019 r. stanowiącego zaproszenie do rokowań, w których Inwestor wyjaśnił szczegóły dotyczące planowanej budowy gazociągu, zaproponował ustanowienie odpłatnej umowy służebności przesyłu, wyjaśnił, że rokowania prowadzone są w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz że w celu załatwienia sprawy poprzez porozumienie niezbędne jest wyrażenie zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości; 3) notatki służbowej z 28 lutego 2019 r.,
z której wynika, że M. J. nie wyraziła zgody na proponowane warunki;
4) pisma z 20 lutego 2019 r. G. M. z propozycją spotkania w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych z przedmiotową inwestycją; 5) protokołu z rokowań z 7 marca
2019 r. zawierającego oświadczenie właścicieli o możliwości wyrażenia zgody na zawarcie umowy służebności umożliwiającej realizację inwestycji w zaproponowanym przez nich przebiegu, 6) protokołu z rokowań z 11 kwietnia 2019 r., z którego wynika, że L. K. podpisał umowę przedwstępną, a pozostałe współwłaścicielki potrzebują czasu do namysłu; 7) protokołu z rokowań z 17 kwietnia 2019 r. podsumowujących dokonane ustalenia wraz z informacją, że strony doszły do porozumienia w kwestii podpisania umowy przedwstępnej.
Organ odwoławczy przyznał, że właściciele działki nr [...] podpisali umowę przedwstępną, jednak nie doszło do zawarcia umowy przyrzeczonej z uwagi na brak dojścia do porozumienia z Inwestorem odnośnie do zapisów zawartych w umowie. Potwierdza to protokół z rozprawy administracyjnej z 16 marca 2021 r. oraz stanowisko Strony zawarte w odwołaniu. Wojewoda dodał, że Inwestor przystał na zmianę pierwotnej koncepcji przebiegu gazociągu przez nieruchomość zgodnie z propozycją Strony. Odwołując się do orzecznictwa organ odwoławczy podniósł, że ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, a zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, konieczne jest jednak wykazanie, że nie było szans na zawarcie porozumienia.
Wojewoda podniósł, że istotą przepisu zawartego w art. 124 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby umożliwić realizację inwestycji celu publicznego. Organ wydając decyzję w trybie
art. 124 ust. 1 u.g.n. bada zatem tylko to, czy inwestor próbował uzyskać zgodę na realizację inwestycji, nie zaś to, w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona.
W ocenie organu odwoławczego ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji jednoznacznie wynika, że Inwestor dążył do uzyskania zgody na przeprowadzenie prac,
o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Brak porozumienia stron w analizowanym zakresie był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone próbą podjęcia negocjacji.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda podniósł, że prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe. Okoliczność ta prawidłowo została uznana za stan umożliwiający Inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie powziął przy tym żadnych wątpliwości co do upoważnień dla osób prowadzących negocjacje w imieniu Inwestora w niniejszej sprawie.
Podsumowując Wojewoda stwierdził, że wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem zasadne było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanej wyżej nieruchomości.
W skardze na decyzję organu odwoławczego M. J., G. M. i L. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli
o jej uchylenie w całości oraz zwrot od Wojewody solidarnie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 124 u.g.n. poprzez uznanie,
że prowadzone przez strony rokowania spełniły wymogi umożliwiające wydanie decyzji oraz art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który ma wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.
W uzasadnieniu skargi zgodzono się z Wojewodą, że udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. możliwe jest po spełnieniu łącznie przesłanek wskazanych w tej regulacji,
a koniecznym warunkiem, przy braku zgody właściciela, jest uprzednie przeprowadzenie
z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów ich odbycia. Zdaniem strony skarżącej próby przeprowadzenia w niniejszej sprawie rokowań przez Inwestora należy uznać za fikcyjne, ponieważ jego celem na żadnym etapie postępowania nie było osiągnięcie porozumienia. Przyznano, że kwestia udzielenia wymaganej zgody była przedmiotem negocjacji pomiędzy stronami. W tym zakresie 9 lipca 2019 r. strony zawarły umowę przedwstępną w zakresie dobrowolnego ustalenia służebności i przebiegu gazociągu, jednakże do zawarcia umowy przyrzeczonej nie doszło - z przyczyn leżących po stronie Inwestora.
Skarżący podnieśli, że uzgodnienia zawarte w umowie przedwstępnej nie były dla nich wiążące i oświadczyli, że w ich ocenie brak jest podstaw do uznania rokowań za zakończone. Przedstawiciele Inwestora odmówili Skarżącym odpowiedzi na pytania dotyczące zawarcia umowy przyrzeczonej, które były kluczowe dla świadomego podejścia do tej umowy. Wskazano, że kwestie wymagające klaryfikacji obejmowały m.in. takie okoliczności jak: poniesienie kosztów zawarcia umowy przyrzeczonej, dokładny projekt przebiegu gazociągu, ostateczna wysokość i forma zapłaty wynagrodzenia przez Inwestora, infrastruktura towarzysząca gazociągowi, obowiązek informowania właścicieli
o wejściu na teren nieruchomości, usunięcie drzew i krzewów, skutki rozwiązania umowy, zgoda na wykreślenie z księgi wieczystej służebności, sąd właściwy dla rozwiązania sporu.
W ocenie strony skarżącej przedstawiciele Inwestora nie chcieli udzielić wyjaśnień
w zakresie postanowień umowy przedwstępnej, stwierdzając, że umowa przyrzeczona musi być zawarta bez jakichkolwiek zmian i uzupełnień w stosunku do przedstawionego projektu. Podkreślono, że przedstawione przez Skarżących kwestie nie zmieniały samej treści praw i obowiązków wynikających z umowy przedwstępnej, a miały na celu jedynie wyjaśnienie ich wątpliwości. To Inwestor od początku nie chciał podjąć negocjacji w tym zakresie ani ustosunkować się do wątpliwości Skarżących. To działania Inwestora doprowadziły do braku możliwości wypracowania wspólnego stanowiska stron. A zatem do zawarcia umowy przyrzeczonej nie doszło z uwagi na brak współpracy po stronie Inwestora. Wskazano także, że Inwestor świadomy uchybień dotyczących umowy przedwstępnej (jej nieważność) nie zdecydował się wystąpić z powództwem cywilnoprawnym o zobowiązanie współwłaścicieli do zawarcia tej umowy, a bezpodstawnie wybrał drogę administracyjnoprawną.
Skarżący podnieśli, że w sprawie były szanse na wypracowanie porozumienia, jednak Inwestor samodzielnie uznał, że korzystniejszym dla jego własnego interesu będzie od razu wystąpienie na drogę administracyjną, bez próby osiągnięcia konsensusu ze Skarżącymi. Zarzucono, że Wojewoda oparł się wyłącznie na szeregu dokumentów
z początkowego etapu negocjacji. W efekcie organ ten błędnie uznał, że do podpisania umowy przedwstępnej nie doszło z uwagi na brak dojścia do porozumienia Skarżących
z Inwestorem odnośnie do zapisów zawartych w umowie. Organ odwoławczy pominął fakt, że brak tego porozumienia był skutkiem braku współpracy ze strony Inwestora. Podkreślono, że za skuteczną próbę podjęcia rokowań ze strony Inwestora nie można uznać podejścia do ich przeprowadzenia w złej wierze. Celem rokowań nie jest jedynie spełnienie formalnej przesłanki wymaganej przepisami ustawy, ale przeprowadzenie rzetelnego i pełnego procesu koncyliacyjnego. Skarżący byli otwarci na podjęcie rozmów
w dobrej wierze.
Niezależnie od powyższego wskazano, że zaskarżona decyzja zawiera także błąd merytoryczny, który uniemożliwia jej skuteczne egzekwowanie. W treści sentencji zostały bowiem wskazane wymiary gazociągu, które są rozbieżne w stosunku do treści samej decyzji, a konkretnie załącznika graficznego, który stanowi integralną część decyzji.
W ocenie strony skarżącej pierwotny błąd w treści decyzji miał charakter merytoryczny i nie podlegał sprostowaniu w ramach art. 113 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że "oczywista omyłka" to błąd, który nie wpływa na znaczenie merytoryczne aktu administracyjnego i jego charakter nie budzi wątpliwości w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy lub stanu prawnego. Podkreślono, że oznaczenie średnicy rurociągu, którego ma dotyczyć ograniczenie korzystania z nieruchomości, jest kluczowe dla niniejszej sprawy. Tym samym dokładne oznaczenie gazociągu i jego charakteru są merytorycznym elementem decyzji.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody
Pomorskiego z 23 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Puckiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 19 maja 2021 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie S., gmina Puck, poprzez udzielenie Inwestorowi zezwolenia na zakładanie
i przeprowadzenie na tej nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN300 wraz z infrastrukturą towarzyszącą - zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 124 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów
i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem
o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań
(ust. 3).
Przytoczone wyżej przepisy regulują kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń.
W piśmiennictwie wskazuje się, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej - albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo).
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo,
a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego,
w sytuacji gdy nie wyraża on na to zgody, tak co do zasady, jak i wskutek braku porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw.
Jak słusznie wskazały orzekające w sprawie organy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; 2) ograniczenie ma być zgodne
z m.p.z.p., a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że Wojewoda prawidłowo utrzymał
w mocy decyzję Starosty orzekającą, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [...] położonej w obrębie S., poprzez udzielenie Inwestorowi zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na tej nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN300 wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
W ocenie Sądu wszystkie przewidziane przepisami u.g.n. przesłanki umożliwiające takie organicznie sposobu korzystania z nieruchomości zostały w niniejszej sprawie spełnione.
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., albowiem odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z pkt 2 tego artykułu, który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja taka może zaopatrywać zarówno obiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2418/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego jej realizacja, przy sprzeciwie właściciela działki, przez którą inwestor zaprojektował przebieg linii, może odbywać się w trybie i na zasadach wynikających z art. 124 u.g.n.
W odniesieniu do drugiej przesłanki dopuszczalności wydania w niniejszej sprawie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się kopia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Puck nr BGG.6733.49.2019.IK z dnia 16 grudnia 2019 r.
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją tą organ wykonawczy gminy ustalił na rzecz Inwestora warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego (budowy gazociągu dystrybucyjnego o średnicy do DN500 i maksymalnym ciśnieniu roboczym 8,4 MPa oraz do DN300 i maksymalnym ciśnieniu roboczym 8,4 MPa relacji Kosakowo-Władysławowo na terenie gmin: Kosakowo, Władysławowo, Puck) na działce nr [...], obręb S., gmina Puck.
Zdaniem Sądu zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają również, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Inwestor przeprowadził z właścicielami ww. nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją spornej inwestycji, przez co spełniona została także przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n.
W tym miejscu należy zauważyć, że z przepisów u.g.n. (jak również innych aktów prawnych) nie wynika, jakie dokumenty inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu
w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Rokowania nie są zatem czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. W art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Podobnie nie określono momentu zakończenia rokowań, zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1165/17).
Podkreślić również należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy w sprawie zostały przeprowadzone rokowania
w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań,
a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Aspekty te pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy i analizując spełnienie powyżej wskazanej przesłanki w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, że została ona spełniona, co pozwala na ograniczenie sposobu korzystania
z działki nr [...] w drodze decyzji administracyjnej.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 listopada 2018 r. przedstawiciel Inwestora spotkał się z L. K. przedstawiając mu propozycję zawarcia służebności przesyłu za wynagrodzeniem w kwocie 25.000 zł. Na złożoną propozycję L. K. nie wyraził zgody, tak co do przebiegu linii, jak i wysokości wynagrodzenia, nie zgodził się również na podpisanie notatki ze spotkania.
Pismami z 7 lutego 2019 r. Inwestor zaprosił M. J., G. M. i L. K. do rokowań, informując o planowanym zamierzeniu budowlanym polegającym na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia relacji Władysławowo - Kosakowo na stanowiącej własność Skarżących działce nr [...], obręb [...], gmina Puck. W piśmie poinformowano, jaki będzie zakres prac (załączając do pisma mapę obrazującą szczegółowy zakres inwestycji) oraz przewidywany termin ich rozpoczęcia (pierwsza połowa 2020 r.). Inwestor poinformował również, że zgoda na posadowienie i eksploatację sieci gazowej na nieruchomości Skarżących może nastąpić wyłącznie poprzez zawarcie stosownej umowy (umowa przedwstępna odpłatnego ustanowienia służebności przesyłu), której projekt załączono do pisma. Inwestor zwrócił się do Skarżących z prośbą
o ustosunkowanie się do przedstawionych propozycji w terminie do 15 marca 2019 r. zaznaczając, że w przypadku braku porozumienia niezbędne może okazać się wystąpienie do właściwego organu administracji publicznej o wydanie w tym względzie zezwolenia,
o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
W odpowiedzi na powyższe pismo G. M. poinformowała Inwestora (pismo z 20 lutego 2019 r.), że chciałaby się spotkać w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych z planowaną inwestycją wskazując, że w spotkaniu weźmie udział także M. J.
W dniu 7 marca 2019 r. odbyło się spotkanie Skarżących z przedstawicielem Inwestora, podczas którego Skarżący nie zgodzili się na zaproponowane przez Inwestora warunki, zgłaszając następujące uwagi: zmiana przebiegu gazociągu, podwyższenie wynagrodzenia do kwoty 31.915 zł, wypłata wynagrodzenia w dwóch transzach po 50%.
Do kolejnego spotkania doszło 17 kwietnia 2019 r., w którym uczestniczyła wypowiadająca się w imieniu swoim i pozostałych Skarżących M. J. Notatka służbowa ("protokół rokowań") z tego spotkania zawiera m.in. zapis: "Strony doszły do porozumienia w kwestii podpisania umowy przedwstępnej. Uzgodniono wspólne stanowisko w zakresie zapisów. Współwłaścicielce przekazano 4 egzemplarze umowy, które współwłaściciele podpiszą. Przedstawiciel odbierze umowy 29 kwietnia 2019 r.".
Należy zwrócić uwagę, że pomiędzy Inwestorem a Skarżącymi została zawarta umowa przedwstępna ustanowienia służebności przesyłu (9 kwietnia 2019 r. z L. K., 9 lipca 2019 r. z M. J. i G. M.) na realizację inwestycji - budowa gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN300 wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...]. Inwestor czynił następnie starania mające na celu ustalenie dogodnego dla Skarżących terminu na spotkanie u notariusza w celu zawarcia umowy przyrzeczonej (potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy notatki z rozmów telefonicznych). Z uwagi na to, że prowadzone rozmowy nie doprowadziły do ustalenia terminu zawarcia umowy przyrzeczonej, pismem z 1 lipca 2020 r. Inwestor poinformował Skarżących o terminie (29 lipca 2020 r. o godzinie 14.30) i miejscu (Kancelaria Notarialna [...]) zawarcia umowy przyrzeczonej. W wyznaczonym terminie oraz miejscu do zawarcia umowy przyrzeczonej nie doszło, albowiem Skarżący nie stawili się w kancelarii notarialnej.
Dalej należy wskazać, że 16 marca 2021 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której reprezentujący Skarżących pełnomocnik oświadczył, że nie kwestionuje inwestycji i nie sprzeciwia się ustanowieniu służebności przesyłu, jednak przeprowadzone dotychczas negocjacje nie doprowadziły do wypracowania wspólnego stanowiska. Przedstawiciel Inwestora zwrócił uwagę na długotrwałość negocjacji (od 2018 r.), w trakcie których doszło do zawarcia umowy przedwstępnej, z której jednak Skarżący się nie wywiązali narażając w ten sposób Spółkę na koszty związane nie tylko z aktem notarialnym, ale również z uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zakładającej jej przebieg zgodnie z wnioskiem Skarżących. Rozprawa administracyjna zakończyła się ustaleniem, że pełnomocnik Skarżących w terminie do 25 marca 2021 r. przedstawi Inwestorowi ostateczne stanowisko właścicieli działki nr [...], czy wyrażą wolę zawarcia umowy przyrzeczonej na warunkach umowy przedwstępnej.
Pomimo zapisanego w protokole rozprawy administracyjnej zobowiązania strona skarżąca stanowiska swojego nie przedstawiła. Tym samym Inwestor mógł zakończyć rokowania. Należy bowiem podzielić prezentowany w judykaturze pogląd, że proces ten nie może przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury zmierzającej do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1375/17, z 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 970/17 i z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 298/15).
Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że Wojewoda, uznając, że rokowania zostały przeprowadzone zgodnie z art. 124 u.g.n., oparł się wyłącznie na dokumentach
z początkowego etapu negocjacji, albowiem - jak wynika ze wskazanej powyżej chronologii zdarzeń - rokowania toczyły się od końca 2018 r. do marca 2021 r.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty strony skarżącej są pozbawione podstaw.
Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu, że zaskarżona decyzja zawiera błąd merytoryczny, który uniemożliwia jej skuteczne egzekwowanie (rozbieżność pomiędzy sentencją decyzji a załącznikiem graficznym dotycząca wymiaru gazociągu), należy wskazać, że wyrokiem z 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 333/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. J., G. M. i L. K. na postanowienie Wojewody z 3 marca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 1 grudnia 2021 r. prostujące oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Starosty z 19 maja 2021 r. W wyroku tym Sąd podzielił stanowisko organów, że powyższą rozbieżność należało sprostować w trybie art. 113 § 1 k.p.a.
Podsumowując należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 10
i art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy
i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie, w wydanych decyzjach spełniających wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a., trafnie przyjęto, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 124 u.g.n. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 17 akt sądowych), a żadna
z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]