II SA/Sz 444/20

II SA/Sz 444/20 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2020-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 4621/21 - Wyrok NSA z 2024-11-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 303  ust. 2, art. 400 ust. 3,  art. 403 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 1 i 3,  art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art.135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oraz wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 180 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) i art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. "b", art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 400 ust. 3, art. 403 ust. 2 pkt 3, 7, 8, art. 407 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 w związku z art. 389 pkt 2 i art. 34 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.w."), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. Nr 233, poz. 1988 ze zm., przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 2005 r."), rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1757, przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 2006 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., przywoływanego dalej jako: "k.p.a."), Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (przywoływanego dalej jako: "Organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku z dnia 10 września 2018 r., udzielił L. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (przywoływanej dalej jako: "Wnioskodawca"), pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innego podmiotu, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, z terenu zakładu Wnioskodawcy w [...] z zachowaniem warunków opisanych w tej decyzji.
W pkt. 1.1 decyzji Organ określił łączną ilość ścieków przemysłowych (mieszaniny ścieków technologicznych i ścieków bytowych) wprowadzanych
do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu.
W pkt 1.4. decyzji określił, że dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń
w ściekach przemysłowych (mieszaniny ścieków technologicznych i ścieków bytowych) wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych wynosić ma dla: fosfor ogólny < 15 mg/dm3.
Natomiast w pkt 2 decyzji Organ zobowiązał Wnioskodawcę do m.in. nieprzekraczania założonych parametrów w wartościach stężeń zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych do kanalizacji (2.1.), wykonywania analizy ścieków w ww. zakresie, dwa razy w roku (jeden raz w półroczu) w laboratorium akredytowanym (2.2.), przestrzegania zaleceń i warunków zawartych w uzgodnieniach z administratorem sieci kanalizacyjnej (2.6.). Udzielił pozwolenia wodnoprawnego na okres 4 lat. Zarazem w pkt 9 warunków decyzji, Organ wygasił decyzję Starosty G. z dnia [...] lutego 2015 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, pochodzących z terenu zakładu Wnioskodawcy w [...]
2. Odwołanie od ww. decyzji wniósł właściciel urządzeń kanalizacyjnych (określonych w ww. decyzji) G. Spółka z o.o.
z siedzibą w G. (przywoływana dalej jako: "Odwołująca się" lub "Skarżąca").
Wydanej decyzji Odwołująca się zarzuciła:
1). naruszenie przepisów postępowania w postaci nieuwzględnienia żądań Strony, w szczególności, poprzez nieuwzględnienie:
- w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym wszystkich wskaźników zanieczyszczeń zawartych w wydanych przez Odwołującą się w dniu [...] sierpnia
2018 r. warunkach odbioru ścieków przemysłowych dla Wnioskodawcy, tj.: zawiesiny ogólne, ChZT, BZT5, Ogólny Węgiel Organiczny (OWO), fosfor ogólny, jak to miało miejsce w pozwoleniu z dnia [...] lutego 2015 r.,
- dodatkowych wskaźników zanieczyszczeń, tj.: temperaturę - 40° C, odczyn - [...], oraz azot ogólny - [...] mgN/1, które nie zostały wskazane w wydanych przez Odwołującą się w dniu [...] sierpnia 2018 r. warunkach odbioru ścieków przemysłowych dla Wnioskodawcy;
2). naruszenie przepisów wynikających z rozporządzenia z 2006 r., poprzez nieuwzględnienie zapisu o obowiązku:
- spełnienia przez wprowadzane do urządzeń Odwołującej się ścieków, parametrów wynikających z ww. rozporządzenia ciążących na podmiotach wprowadzających ścieki przemysłowe do urządzeń kanalizacyjnych,
- wykonywania badań oraz poboru prób ścieków przez laboratoria akredytowane oraz nie odniesienie się w ww. decyzji do przyczyn braku uwzględnienia tegoż obowiązku wynikającego z przepisów prawa.
3. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] wydaną
na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 99, art. 403 oraz 407 ust. 5 p.w., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. (przywoływany dalej jako: "Organ II instancji") utrzymał w mocy ww. decyzję Organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r.
Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że decyzja Organu
I instancji jest prawidłowa. Organ przywołał art. 99, art. 403 i art. 407 ust. 5 p.w. oraz wskazał na rozporządzenie z 2005 r., określające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, których wprowadzenie w ściekach przemysłowych wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Zauważył, że rozporządzenie, na którym Organ I instancji oparł swą decyzję, utraciło moc z dniem 2 lipca 2019 r. Nowe obowiązujące rozporządzenie jest z dnia 28 czerwca 2019 r. Na potrzeby rozpatrywania niniejszej sprawy, Organ wziął pod uwagę przepisy rozporządzenia z 2005 r. Nowe rozporządzenie nie wprowadziło nowych wymogów dotyczących najwyższych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających dla ścieków, w szczególności ścieków bytowych, ścieków komunalnych oraz ścieków przemysłowych. Ponadto Organ II instancji argumentował, że w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, w rozdziale 2 uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów przedmiotowej ustawy.
Jak uznał Organ II instancji, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się
do prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji w zakresie nieumieszczenia wskaźników zanieczyszczeń nieokreślonych w rozporządzeniu z 2005 r.
Organ argumentował, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji jest podmiotem odpowiedzialnym za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. Funkcjonowanie urządzeń kanalizacyjnych, jak i korzystanie z usług, reguluje stosowna umowa cywilnoprawna. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy.
Następnie Organ II instancji zauważył, że w pkt 2.2 kwestionowanej decyzji Organ zobowiązał Wnioskodawcę do wykonywania badań analitycznych w zakresie stężeń oraz jakości ścieków przemysłowych, a także utrzymywania w należytym stanie techniczno-eksploatacyjnym sieci kanalizacyjnej (pkt 2.3.). Przestrzeganie tych warunków powinno zapewnić prawidłowe funkcjonowanie całego systemu kanalizacyjnego.
Według Organu II instancji, wskazane w kwestionowanej decyzji substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych będących we władaniu Odwołującej się, określono zgodnie
z rozporządzeniem z 2005 r. Ponadto maksymalne wartości wskaźników zanieczyszczeń ścieków oraz częstotliwość wykonywania badań jakości tych ścieków określono zgodnie z rozporządzeniem z 2006 r. oraz zgodnie z warunkami określonymi w umowie zawartej z Odbiorcą ścieków.
Następnie Organ II instancji wyjaśnił, że nieujęcie w pozwoleniach wodnoprawnych wszystkich substancji (wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do urządzeń) zaproponowanych przez Odwołującą się, nie stanowi przeszkody do wykonywania ich kontrolnych badań i nie jest sprzeczne
z rozporządzeniem z 2006 r. Ujęty został natomiast w pozwoleniu wskazany przez Odwołującą się wskaźnik - fosfor ogólny.
W ocenie Organu II instancji, analiza obowiązujących regulacji przeprowadzona przy zastosowaniu wykładni literalnej, celowościowej i systemowej wskazuje, że zaskarżonej decyzji, w kwestionowanym w odwołaniu zakresie, nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w stopniu mogącym wpłynąć na wynik sprawy.
4. G Spółka z o.o. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Organu II instancji, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wydanej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W zakresie prawa materialnego Skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie:
a) art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w. w zw. z art. 407 ust. 5 p.w. oraz załącznikiem nr [...]
do rozporządzenia z 2006 r., poprzez niezwarcie w pozwoleniu wodnoprawnym
na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, maksymalnych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających innych niż substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego,
b) § 16 rozporządzenia z 2006 r. w zw. z art. 303 ust. 2 p.w., poprzez niewskazanie
w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, obowiązku pobierania próbek ścieków i dokonywania ich analizy przez akredytowane laboratoria, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności.
W zakresie naruszeń prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie:
a) art. 80 w zw. z art. 6 i art. 140 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów występujących w sprawie, która doprowadziła do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie zawarcia w treści zaskarżonej decyzji obligatoryjnych elementów wskazanych w pkt 1 lit. a i lit. b. skargi,
b) art. 15 i art. 138 § 1 k.p.a., polegające na braku kompleksowego wyjaśnienia przez Organ II całokształtu okoliczności sprawy i nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów odwołania od decyzji Organu I instancji złożonego przez Skarżącą, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji wydanej w warunkach naruszenia prawa;
c) art. 6 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieobowiązującym w dacie jej wydania rozporządzeniu z dnia 10 listopada 2005 r.
d) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez istotne braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczące braku wskazania dowodów oraz przyczyn, dla których Organ odmówił uznania za zasadne zarzutów i argumentów podnoszonych przez Skarżącą w treści odwołania od decyzji Organu I instancji.
Wskazując w uzasadnieniu skargi na art. 403 ust. 2 pkt 3 p.w., Skarżąca podniosła, że zastosowanie wyrażenia "w szczególności" oznacza, że wskazanie
w treści pozwolenia wodnoprawnego ilości substancji szczególnie szkodliwych
dla środowiska wodnego, jest konieczne, nie jest jednak wystarczające. Organ powinien bowiem ustalić także wartości innych substancji zanieczyszczających niż substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego.
Według Skarżącej, powyższe oznacza, że pozwolenie wodnoprawne wydane
w sprawie, następnie utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją jest niekompletne, a co za tym idzie nie realizuje swojego podstawowego celu jakim jest umożliwienie szczególnego korzystania z wód z poszanowaniem stanu środowiska naturalnego. Brak ustalenia w treści zaskarżonej decyzji dopuszczalnych ilości substancji zanieczyszczających innych niż substancje szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego powoduje, że do urządzeń wodnych Skarżącej mogłyby trafiać ścieki przemysłowe charakteryzujące się nawet bardzo wysokimi stężeniami takich substancji, których skuteczne usunięcie nie będzie możliwe w procesie oczyszczania.
Ponadto Skarżąca zauważyła, w oparciu o art. 407 ust 5 p.w., że w omawianej sprawie właścicielem urządzeń kanalizacyjnych jest Skarżąca, która wyrażając zgodę na wprowadzanie do nich ścieków przemysłowych przez Wnioskodawcę zastrzegła, że ścieki te mają spełniać określone parametry techniczne, w szczególności
w zakresie wskaźników takich jak: zawiesiny ogólne, ZT, BZTS, Ogólny Węgiel Organiczny (OWO). Spełnienie przez ścieki przemysłowe wskazanych warunków jest niezbędne, aby Wnioskodawca mógł wprowadzać je do urządzeń kanalizacyjnych Skarżącej.
Dodatkowo powołując się na załącznik nr 2 do rozporządzenia z 2006 r. Skarżąca podniosła, że w odniesieniu do zawiesin ogólnych, fosforu ogólnego, węgla organicznego, a także wskaźników ChZT i BZT5 ich wartości należy ustalać na podstawie dopuszczalnego obciążenia oczyszczalni ładunkiem tych zanieczyszczeń. W treści wskazanej wyżej zgody Skarżąca określiła ww. wskaźniki w oparciu
o możliwości techniczne posiadanej oczyszczalni ścieków. Brak uwzględnienia tych warunków w treści pozwolenia wodnoprawnego powoduje, że staje się ono nieprzydatne dla realizacji umożliwienia wprowadzania ścieków przemysłowych
do urządzeń kanalizacyjnych Skarżącej. Nie gwarantuje to spełniania przez ścieki warunków "brzegowych", od których Spółka uzależniła możliwość ich wprowadzania do swojej sieci kanalizacyjnej.
Skarżąca nie zgodziła, się ze stwierdzeniem Organu II instancji, jakoby wartości omawianych wskaźników winny zostać określone jedynie w umowie o odprowadzanie ścieków przemysłowych zawartej pomiędzy Skarżącą a Wnioskodawcą. Kwestia ta w sposób bezpośredni wpływa bowiem na stan i bezpieczeństwo środowiska naturalnego, a co za tym idzie powinna podlegać regulacji na podstawie posiadanego przez Wnioskodawcę pozwolenia wodnoprawnego oraz podlegać kontroli przez uprawnione organy inspekcji ochrony środowiska.
Uszczegóławiając zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją § 16 rozporządzenia z 2006 r. w zw. z art. 303 ust. 2 p.w. Skarżąca podniosła, że obowiązek pobierania próbek ścieków analizy przez akredytowane laboratoria, a nie określony w treści zaskarżonej decyzji, wynika wprost z ww. przepisu. Dodatkowo wskazała na art. 303 ust. 2 p.w. i wywiodła, że także podmioty wprowadzające ścieki przemysłowe
do urządzeń kanalizacyjnych innych podmiotów powinny zapewniać pobieranie
i analizę próbek ścieków przez laboratoria akredytowane w celu zapewnienia wiarygodności pomiarów i możliwości realnej i skutecznej weryfikacji ilości substancji zanieczyszczających wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych.
Według Skarżącej, naruszenie art. 80 w zw. z art. 6 i art. 140 k.p.a., wynika
z tego, że Organ zupełnie zignorował stanowisko Skarżącej podnoszone w odwołaniu o konieczności zawarcia w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających innych niż substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego oraz obowiązku pobierania próbek ścieków i dokonywania ich analizy przez akredytowane laboratoria. Takie działanie, wywołuje u Skarżącej przekonanie, że Organ II instancji w sposób uznaniowy podszedł do przedstawionych dowodów i w żaden sposób nie zweryfikował czy Organ I instancji nie pominął w toku postępowania wyjaśniającego faktów istotnych dla sprawy. Zastrzeżenia Skarżącej budzi również sam zakres postępowania prowadzonego przez Organ II instancji. Organ zobowiązany był bowiem ponownie rozpatrzyć całość okoliczności występujących w sprawie, a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji Organu I instancji.
Skarżąca, z powołaniem się na art. 6 k.p.a., zarzuciła oparcie zaskarżonej decyzji na rozporządzeniu z 2005 r., w sytuacji gdy Organ sam wskazuje w treści uzasadnienia decyzji, że rozporządzenie to utraciło swą moc obowiązującą z dniem 2 lipca 2019 r. i zostało zastąpione nowym rozporządzeniem. Argumentowała, że Organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Naruszenie to rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności tej decyzji.
Według Skarżącej, wystąpiły w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istotne braki zarówno w warstwie faktycznej jak i prawnej (art. 107 § 3 k.p.a.), wynikające z ww. naruszeń prawa. Zarzut ten stanowi oczywistą konsekwencję naruszeń proceduralnych opisanych w poprzednich punktach skargi.
5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
6. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sądowa kontrola sprawy, sprawowana według ww. kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Niniejsza sprawa pierwotnie wyznaczona do rozpoznania na rozprawie, została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a możliwość taką przewiduje art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.
o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem CIVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).
7. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 400 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.
z 2020 r., poz. 310 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.w.") pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do wód lub do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 albo art. 100 ust. 1, wydaje się na okres nie dłuższy niż 4 lata, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
Pozwolenie wodnoprawne, jako forma wyrażania zgody wodnoprawnej, służy realizacji celów zarządzania zasobami wodnymi. Istotą tego pozwolenia jest zapewnienie niepogarszania stanu wód, a także poprawa tego stanu,
a w konsekwencji zapewnienie realizacji celu zarządzania zasobami wodnymi,
tj. ochrony wód i środowiska związanego z zasobami wodnymi.
Jak wynika z art. 403 ust. 2 p.w., w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się
w szczególności ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, oraz stan i skład wprowadzanych ścieków albo minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych - dopuszczalne ilości substancji zanieczyszczających, w szczególności ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu oraz przewidywany sposób i efekt ich oczyszczania.
Zgodnie z ww. przepisem pozwolenie wodnoprawne winno zawierać stan i skład wprowadzanych ścieków oraz minimalny procent substancji zanieczyszczających. Podkreślenia przy tym wymaga, że użyty w ww. przepisie zwrot " w szczególności ilości substancji szczególnie szkodliwych" oznacza, że katalog takich substancji nie został ograniczony tylko do kręgu substancji szczególnie kwalifikowanych, ale także tych substancji, które będą przekazywane do urządzeń kanalizacyjnych, które poprzez swoją szkodliwość mogą wpływać na pogorszenie stanu wody.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w kwestiach podstawowych dla wyniku sprawy Organ powołał się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzenie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. Nr 233, poz. 1988 ze zm., przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 2005 r.") oraz na rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1757, przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 2006 r.").
Stosownie do § 5 rozporządzenia z 2006 r., dostawca ścieków przemysłowych udostępnia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu niezbędne dane o rodzaju i wielkości produkcji i stosowanych procesach technologicznych oraz o gospodarce ściekowej w zakładzie, w celu określenia ilości i czasowego rozkładu dopływu ścieków przemysłowych oraz rodzaju ich zanieczyszczenia.
Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia, ścieki przemysłowe mogą być wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych, jeżeli:
1) nie stanowi to zagrożenia dla bezpieczeństwa i zdrowia osób obsługujących urządzenia kanalizacyjne, stanu konstrukcji budowlanych i prawidłowego działania tych urządzeń oraz oczyszczalni ścieków, a także dla spełnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi i stosowania osadów ściekowych;
2) spełnione są przez dostawcę ścieków przemysłowych warunki posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, gdy takie pozwolenie jest wymagane na podstawie przepisów Prawa wodnego;
3) temperatura tych ścieków nie przekracza 35°C, a odczyn pH mieści się w przedziale od 6,5 do 9,5, z wyłączeniem ścieków zawierających cyjanki i siarczki, dla których pH mieści się w przedziale od 8 do 10;
4) są podatne na mechaniczno-biologiczne procesy oczyszczania.
W myśl § 12 ust. 1 z rozporządzenia, zakres wskaźników zanieczyszczeń i ich dopuszczalne wartości oraz maksymalną wartość strumienia objętości ścieków przemysłowych, w zależności od specyfiki tych ścieków, ustala przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uwzględniając warunki pozwoleń wodnoprawnych,
o których mowa w § 8 pkt.
W art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a."), została ustanowiona zasada prawy obiektywnej, z której wynikają dla organu administracji publicznej określone obowiązki. Zalicza się do nich określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepis prawa materialnego zakreśla dla organu, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Organ winien poddać ocenie całość materiału dowodowego, przedstawiając wywiedzione wnioski, ma to istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego np. w zakresie wywiązania organu z obowiązku uwzględnienia stanowiska uczestników postępowania, wskazań wynikających z operatów sporządzonych na potrzeby danej sprawy, a to w celu sprawdzenia czy zostały spełnione wymogi stawiane aby uwzględnić żądanie strony, w świetle przepisów prawa materialnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do nich w sposób umożliwiający przeprowadzenie rozumowania organu, że dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.),
Ocena bowiem prawna sprawy jest oceną faktycznego materiału
ze stanowiska prawa, a jej odzwierciedlenie znajduje miejsce w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.)
8. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje Organów obu instancji nie spełniają ww. wymogów stawianych w przepisach k.p.a.
Z akt sprawy wynika bowiem, że Skarżąca będąca Przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r., w związku z wnioskiem Inwestora z dnia 13 lipca 2018 r., wyraziła zgodę na wprowadzanie, do swoich urządzeń kanalizacyjnych, ścieków przemysłowych z zakładu Inwestora przy spełnieniu warunków w zakresie ilości ścieków – 250 m3 na dobę, dla rodzaju ścieków – przemysłowe, z zaznaczeniem, że ścieki te muszą spełniać wymogi rozporządzenia
z 2006 r. Przy tym w zakresie parametrów nieokreślonych w ww. rozporządzeniu,
tj. zawiesiny ogólne, CHZT, BZT5, Ogólny Węgiel Organiczny (OWO), Fosfor ogólny, nie mogą przekroczyć określonych szczegółowo w tym piśmie wartości.
Inwestor przedstawił operat wodnoprawny z dnia [...] sierpnia 2018 r. sporządzony przez biegłego z listy wojewody w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Dokument ten zawiera opracowanie na temat wprowadzania ścieków przemysłowych do zewnętrznych urządzeń kanalizacyjnych
z zakładu Inwestora.
Sąd wskazuje, że wymienione we wskazanych dokumentach dane co do rodzaju ścieków wprowadzanych do urządzeń Skarżącej, ilość ścieków w zależności w ujęciu dobowym, rocznym, dopuszczalnym rocznym, dopuszczalnych stężeń poszczególnych rodzajów związków w ściekach, powinny zostać wnikliwie poddane analizie pod kątem kompletności, jak i badaniu merytorycznym, a wynik tych działań musi być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji.
Lektura uzasadnienia decyzji Organu I instancji nie potwierdza działania organu według przedstawionego wzorca. Organ ograniczył się do wskazania
w sposób ogólny ilości ścieków z zakładu Inwestora, które mogą zgodnie
z pozwoleniem wodnoprawnym trafić do instalacji Skarżącego. Istotne jest, że
w piśmie z dnia 10 grudnia 2018 r. Skarżąca w czterech punktach przedstawiła wymagania do uwzględnienia przez Organ w pozwoleniu wodnoprawnym. Mieściła się w tych wymaganiach potrzeba spełnienia przez Inwestora wymogów przedstawionych przez Skarżącą w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r. W ocenie Sądu, powołanie się w sposób lakoniczny na załącznik do rozporządzenia z 2005 r. zawierający substancje szkodliwe oraz dopuszczalne ich stężenia w ściekach przemysłowych, opisanie źródła ścieków, a także odwołanie do obowiązków Wnioskodawcy w zakresie wykonywania analiz jakości ścieków, zakresu umowy wiążącej Inwestora ze Skarżącą, oznacza, że w Organ uchylił się od obowiązku dokonania oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy i przedstawienia merytorycznego uzasadnienia do kwestii podniesionych przez uczestnika postępowania, które mają wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Jak już była o tym wyżej mowa, korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia ich stanu. Organ musi ustalić, czy sposób zamierzonego korzystania
z wód da się pogodzić z interesem publicznym i jeżeli jest to możliwe, udzielić zgody na korzystanie z wód. Nie można przenosić ww. ustalenia na etap faktycznego korzystania przez Inwestora z wód oraz przenosić ustalenia wymogów pozwolenia wodnoprawnego na grunt cywilny - uzgodnienia stron. Przeprowadzone przez organ postępowanie winno potwierdzać, że rodzaj ścieków, ich ilość, wskaźniki poszczególnych substancji w ściekach będą mieścić się w parametrach, które nie będą powodować pogorszenia wód.
W przedmiotowej sprawie chodzi o ustalenie obejmujące wprowadzanie ścieków przemysłowych z zakładu produkcyjnego Inwestora docelowo do urządzeń niebędących jego własnością, ale należących do Przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Przedsiębiorca ma prawo oczekiwać, że trafiające do jego instalacji ścieki będą w ilości i stężeniu, które będzie w stanie przyjąć i nimi zagospodarować
w sposób zgodny ze stawianymi wymogami ochrony środowiska. Skarżący powoływał się przy tym na załącznik nr 2 do rozporządzenia z 2006 r. Analiza treści zaskarżonej decyzji nie daje gwarancji, że ww. kwestia była rzetelnie ustalona. Powoływana w decyzji analiza jakości ścieków, jak zauważa sam Organ, powinna spełniać warunki pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli więc przedmiotowe pozwolenie nie określa jasno i czytelnie wszystkich koniecznych ustaleń, które składają się na zgodne z prawem korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego, to niemożliwe jest faktyczne korzystanie z takiego pozwolenia zgodnie z celem ustawowo zakreślonym. Powyższa uwaga dotyczy określenia wszystkich istotnych danych, także więc pozostałych wskaźników zanieczyszczeń oraz dopuszczalnych ich wartości, które nie zostały określone w rozporządzeniu z 2005 r., ale zostały określone w ww. rozporządzeniu z 2006 r. W decyzji Organu I instancji wskazano jedynie wskaźnik innych zanieczyszczeń – Fosfor ogólny. Organ winien ustalić skład ścieków Inwestora wprowadzanych do instalacji Skarżącej, wymagających pozwolenia wodnoprawnego, a także określić ich maksymalne dopuszczalne wartości z uwzględnieniem dopuszczalnego obciążenia ładunkiem tych zanieczyszczeń. Przeniesienie kwestii takiego ustalenia co do innych zanieczyszczeń w zakres treści umowy cywilnej jest niedopuszczalne, oznacza, że sprawa nie została przez Organ prawidłowo i należycie rozpoznana.
Powyższe uwagi odnoszą się również do oceny sprawy przez Organ II instancji, który, nie dostrzegając ww. wadliwości, dopuścił się tożsamych błędów jak Organ I instancji.
10. Należy również przyznać trafność zarzutowi skargi, że Organ winien badać sprawę z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu rozstrzygania. Organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien rozstrzygać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Wnioski powyższe wynikają z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro więc Organ II instancji dostrzega, że w dniu rozstrzygnięcia sprawy nie obowiązywało już ww. rozporządzenie z 2005 r., to winien zastosować w swych badaniu aktualne na dzień rozstrzygania rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 28 czerwca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1220 ze zm.). Nawet jeżeli zakres ww. aktów jest tożsamy, to nie stanowi to wystarczającej przyczyny zaniechania stosowania obowiązujących przepisów. Organ winien mieć na względzie tę uwagę badając sprawę. Przedmiotowe naruszenie może jednak stanowić, co najwyżej o uchybieniu procesowym Organu, nie było to działanie w warunkach szczególnie kwalifikowanych (art. 156 § 1 pkt 2 kp.a.). Skarżąca nie przedstawiła przy tym szczegółowych okoliczności, które mogłyby rzutować na odmienną ocenę omawianego naruszenia zaskarżoną decyzją.
11. Za nietrafny Sąd uznał natomiast zarzut skargi dotyczący braku nałożenia
w pozwoleniu wodnoprawnym na Inwestora obowiązku pobierania próbek ścieków
i dokonywania ich analizy przez akredytowane laboratoria. Poruszana kwestia została rozpatrzona w pkt 2.2. decyzji Organu I instancji. Dotyczy etapu kontroli przestrzegania wymogów określonych w decyzji zgodnie z przepisami określającymi daną specyfikę. Obowiązek ustawowy pobierania próbek substancji szkodliwych dla środowiska, dokonywania ich analizy przez uprawnione laboratoria wynika aktualnie z art. 303 ust. 2 p.w., a jest realizowany z uwzględnieniem powoływanej przez Skarżącą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska
12. Zakres i waga dostrzeżonych wad kontrolowanego postępowania administracyjnego jest na tyle istotna, że dla osiągnięcia celów tego postępowania, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej Organu
II instancji oraz decyzji ją poprzedzającej Organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ winien uwzględnić wskazaną
w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów prawa materialnego oraz wynikający z niej kierunek poczynienia koniecznych ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy, a który winien być odzwierciedlony w akcie administracyjnym spełniającym wymogi co do treści zgodnie z k.p.a. oraz p.w. i przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie rozstrzygania.
13. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji z dnia 14 grudnia 2018 r., o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz Skarżącej, Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.