II SA/Sz 440/24

II SA/Sz 440/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Wiesław Drabik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28  ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 6, art. 30 ust. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr AP-2.7840.67.2024.PZ(1) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Goleniowskiego z dnia 19 marca 2024r Nr WAB.6743.89.1.2024.IM, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 4 marca 2024 r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynęło zgłoszenie M. K. (dalej "Skarżący" lub "Strona") dotyczące robót budowalnych niewymagających pozwolenia na budowę polegających na posadowieniu (zakopaniu pod poziomem gruntu) gotowego betonowego zbiornika na wodę deszczową o pojemności 4 m3 na terenie działki nr [...] w miejscowości K., gmina O.. Wymiary zbiornika podane w zgłoszeniu to 2,5 m x 2,1 m. Ponadto zgłaszający wskazał, że zbiornik posiada atest szczelności i atest sanitarny.
Decyzją z dnia 19 marca 2024 r. nr WAB.6743.89.1.2024.IM Starosta [...] powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 199 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 - dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej "k.p.a."), zgłosił sprzeciw do zamiaru wykonania podanych w zgłoszeniu robót budowlanych wskazując, że wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko to Organ I instancji uzasadnił tym, że planowany w zgłoszeniu zbiornik na wodę nie został ujęty w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę określonych w art. 29 ust. 1 -4 p.b. W konsekwencji zdaniem Organu Strona powinna wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę w zakresie planowanej inwestycji.
Od ww. decyzji Strona złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i niewnoszenie sprzeciwu do posadowienia betonowego zbiornika na deszczówkę. Na poparcie postulowanego rozstrzygnięcia Strona powołała się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 988/20 oraz wyrok NSA z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1865/21.
W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr AP-2.7840.67.2024.PZ(1), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b. utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.
Powołując się na regulacje art. 29 ust. 1 – 4 p.b. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Wojewoda uznał zgłoszenie sprzeciwu od robót budowlanych będących przedmiotem niniejszej sprawy za zasadne. Organ odwoławczy, analogicznie bowiem za Organem I instancji przyjął, iż objęte zgłoszeniem zamierzenie polegające na posadowieniu gotowego betonowego zbiornika na wodę deszczową o pojemności 4 m3 wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Za powyższym przemawiać ma to, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wymienione w katalogu zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ujętego w art. 29 ust. 1 - 4 p.b.
W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę w art. 29 – 31 p.b. W konsekwencji zdaniem Organu przyjęcie takiej konstrukcji przepisów Prawa budowalnego oznacza, że nie jest możliwym stosowanie w zakresie art. 29 p.b. wykładni celowościowej czy wykładni rozszerzającej. Przywołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych Organ wskazał, iż wszelkie wyjątki od omawianego obowiązku należy interpretować w sposób ścisły. Jednocześnie brak jest podstaw do wnioskowania a maiori ad minus poprzez przyjęcie, że brak objęcia przepisem art. 29 p.b. określonej inwestycji daje jednak podstawę do uznania, że inwestycja taka objęta jest jednak katalogiem zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odmienna wykładnia art. 29 p.b. może rodzić zaś praktykę pozanormatywnego rozszerzenia katalogu przypadków zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak dalej argumentował Organ, za przyjętą interpretacją przemawia zasada racjonalności ustawodawcy, gdyż jeżeli wolą ustawodawcy byłoby wyłączenie pewnego rodzaju robót budowalnych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to ustawodawca dokonałby stosownej zmiany w przepisach prawa. Przywołano w tym zakresie bieżący projekt zmiany ustawy – Prawo budowlane zakładający właśnie rozszerzenie katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej w obecnym stanie prawnym w ocenie Organu wykonanie robót budowlanych polegających na posadowieniu gotowego betonowego zbiornika na wodę deszczową o pojemności 4 m3 wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nie zaś jedynie zgłoszenia wykonania takowych robót. Reasumując Organ II instancji za zasadne uznał utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia robot budowlanych.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył M. K., zarzucając naruszenie art. 29 p.b. poprzez zawężenie zakresu interpretacji zapisów tego artykułu do wykładni literalnej z pominięciem wykładni celowościowej i systemowej. W uzasadnieniu skargi argumentowano, iż wymienione w katalogu zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 i 2 p.b. obiekty dobitnie obrazują, że wolą prawodawcy jest objecie zwolnieniem tych robót, które dotyczą niezbędnej infrastruktury kanalizacyjnej. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w katalogu tym znajdują się obiekty o niewątpliwie większym stopniu skomplikowania i oddziaływania, niż obiekt będący przedmiotem zgłoszenia tj. zbiornik na wodę deszczową. Skoro bowiem ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizację infrastruktury kanalizacyjnej o wyższym stopniu komplikacji i oddziaływania (sieci kanalizacyjne, zbiorniki na nieczystości ciekłe, przydomowe oczyszczanie ścieków) to tym bardziej zwalnia wykonanie obiektu o zdecydowanie niższym stopniu komplikacji i oddziaływania jak zbiornik bezodpływowy na wodę. Na potwierdzenie swojego stanowiska Skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 988/20 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1865/21. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego w całości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Jednocześnie stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą to zgłoszono sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez Skarżącego robót budowlanych polegających na posadowieniu (zakopaniu pod poziomem gruntu) gotowego betonowego zbiornika na wodę deszczową o pojemności 4 m3 na terenie działki nr [...] w miejscowości K., gmina O.. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
W myśl art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei przepisy art. 29 - 31 p.b. wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania. W doktrynie przyjmuje się, że wyodrębnienie katalogu przedsięwzięć zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwoleń na budowę stanowi przejaw właściwego, bo zgodnego z zasadą proporcjonalności, podejścia ustawodawcy w stopniu reglamentacji administracyjnej prawa do zabudowy nieruchomości (por. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz.", wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 364). Interpretacja przepisów powinna nadążać za obecną tendencją do odformalizowania procedur i stopniowego zmniejszania reglamentacji prawnej nieskomplikowanych pod względem technicznym budów i robót budowlanych. Stąd też należy zgodzić się ze Skarżącym, że przy dokonywaniu wykładni art. 29 p.b. należy uwzględniać zakres jak i stopień technicznego skomplikowania danego przedsięwzięcia.
Z literalnego brzmienia art. 29 p.b. wynika, że wprawdzie w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie wymieniono wykonania zbiornika bezodpływowego na deszczówkę, jednakże - zdaniem Sądu - poprzestanie na takiej interpretacji stoi w sprzeczności zarówno z rezultatem wykładni celowościowej jak i systemowej, a także zasadą proporcjonalności. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w katalogu tym znajdują się obiekty o zbliżonym lub większym stopniu skomplikowania i oddziaływania niż obiekt planowany przez Skarżącego. Do tych obiektów należą chociażby zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 (art. 29 ust. 1 pkt 6 p.b.).
Niewątpliwe zarówno zbiorniki na ścieki jak i na deszczówkę pełnią podobne funkcje tj. gromadzenia substancji ciekłych, z tą różnicą, że zbiornik na nieczystości charakteryzuje się większym oddziaływaniem, niż zbiornik na wodę deszczową. Oba obiekty są zasobnikami, konstrukcyjnie podobnymi. Zakres robót budowlanych obejmujących ich zainstalowanie w zasadzie będzie taki sam. Z tych też względów zastosowanie odmiennej kwalifikacji prawnej wobec zbiornika na wodę deszczową nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.
Przyjęcie przeciwnego stanowiska, tak jak to uczyniły organy, kłóci się bowiem z założeniem o racjonalności ustawodawcy, a także spójnością systemu prawa. Skoro bowiem ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki o pojemności do 10 m3, to nie sposób przyjąć, że oczekuje takiego pozwolenia w przypadku bezodpływowego zbiornika na wodę opadową o analogicznej lub mniejszej pojemności. Warto podkreślić, że budowa zbiornika na ścieki niesie ze sobą znacznie większe oddziaływanie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi niż budowa zbiornika na deszczówkę, przy tym dopuszczalna maksymalna pojemność zbiornika na ścieki (budowa którego nie wymaga pozwolenia na budowę) wynosi 10 m3 w sytuacji, gdy zgłoszony przez Skarżącego zbiornik na deszczówkę ma mieć jedynie 4m3.
Znamienne jest przy tym, że w przeciwieństwie do zbiornika bezodpływowego na ścieki warunki techniczne w zasadzie w ogóle nie regulują wymagań techniczno-budowlanych dotyczących realizacji zbiorników na wodę opadową. Trudno więc i z tej przyczyny znaleźć uzasadnienie dla twierdzenia, że taka inwestycja objęta jest administracyjną reglamentacją w formie pozwolenia budowlanego. Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 205/20, że roboty budowlane, które nie zostały zaliczone do katalogu zawartego w art. 29 p.b., są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, przy robotach budowlanych zbliżonych rodzajowo i przedmiotowo można powołać się na zasadę analogii oraz wnioskowania a maiori ad minus. Trudno bowiem znaleźć aksjologiczne uzasadnienie dla zastosowania bardziej rygorystycznej reglamentacji administracyjnej wobec robót budowlanych dotyczących wbudowania w ziemi, na terenie do którego inwestor ma tytuł prawy do dysponowania, zbiornika na wodę opadową, służącą do wykorzystywania w celu podlewania roślin, niż kilkakrotnie większy zbiornik na nieczystości ciekłe o większych wymaganiach technicznych i oddziaływaniu na zagospodarowanie przestrzeni.
Dodać należy, że ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego także inne realizacje infrastruktury kanalizacyjnej o zdecydowanie wyższym stopniu komplikacji i oddziaływania (np. przydomowe oczyszczalnie ścieków), co stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że tym bardziej wykonanie zbiornika na deszczówkę, a więc obiektu o zdecydowanie niższym stopniu technicznej komplikacji, także podlega takiemu zwolnieniu.
W konsekwencji zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dla adekwatnej oceny zgłoszenia robót budowlanych dokonanego przez Skarżącego niezbędne było odwołanie się do wykładni celowościowej art. 29 p.b. Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1865/21, które to Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Mianowicie jak wywodził NSA, odwołując się do argumentacji a maiori ad minus, skoro ustawodawca przewidział dla takich zamierzeń jak budowa zbiornika na ścieki o pojemności do 10 m3 zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to tym bardziej zamierzenie o znacznie mniejszym stopniu technicznego skomplikowania i znacznie mniejszym oddziaływaniu powinno być zwolnione od tego obowiązku. Taka wykładnia ww. przepisów zapewnia też spójność uregulowań ustawy - Prawo budowlane oraz całego systemu prawa - zwłaszcza w kontekście wolności zabudowy jako prawa podmiotowego, stanowiącego element prawa własności. Przyjęcie takiej wykładni przytoczonych wyżej norm Prawa budowlanego jest również zgodne z zasadą proporcjonalności, która stanowi kryterium oceny dopuszczalności ograniczenia prawa do zabudowy. U podstaw tej zasady stoi założenie racjonalnego prawodawcy, który wprowadza regulacje adekwatne (współmierne) do realizacji obranych celów.
Przenosząc powyższe na kanwę rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że najbardziej formalny i rygorystyczny środek w postaci obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest - w odniesieniu do budowy zbiornika na wodę opadową o pojemności 4 m3 - nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do zamierzonego celu - ochrony interesu publicznego i uzasadnionych interesów osób trzecich, które mogłyby zostać naruszone w toku procesu inwestycyjno-budowlanego.
Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że organy dokonały błędnej interpretacji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 p.b. wobec stwierdzenia, że na wykonanie gotowego betonowego zbiornika na wodę deszczową (zakopanego pod poziomem gruntu) o pojemności 4 m3 wymagane jest pozwolenie na budowę, a tym samym niewłaściwie w sprawie zastosowały art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań Sądu oraz przedstawionej oceny prawnej celem dokonania prawidłowej weryfikacji wystosowanego przez Skarżącego zgłoszenia robót budowlanych.