II SA/Sz 435/25

II SA/Sz 435/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1208
art. 32 ust. 1, art. 16 ust. 1-8, art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1251
art. 75 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr SKO.N.M.431/60/2025 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 12 grudnia 2024 r. nr [...] uchylił decyzję numer: [...] z dnia 6 września 2011 r. orzekającą o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia na rzecz W. B. na okres od 1 września 2011 r. do odwołania.
Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 26 listopada 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował organ gminy, że W. B. został przyznany od maja 2023 r. dodatek pielęgnacyjny. Dlatego w dniu 29 listopada 2024 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a następnie, na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, orzekł jak w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji.
Od powyższej decyzji W. B. wywiodła odwołanie domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z 17 kwietnia 2025 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 16 ust. 6, art. 25, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323)), orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz o uchyleniu decyzji nr: [...] z dnia 6 września 2011 r. od dnia 1 maja 2023 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż myśl art. 25 ust. 1 ustawy, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Stosownie zaś do art. 32 ust. 1 ustawy, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Jak ustalił organ odwoławczy na podstawie akt sprawy, w dniu 5 września 2011 r. W. B. ur. 18 sierpnia 1936 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. W związku z powyższym organ I instancji wydał decyzję numer: [...] z dnia 6 września 2011 r. orzekającą o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia na rzecz W. B. od 1 września 2011 r. do odwołania w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzja ta została zmieniona decyzją numer: [...] z dnia 11 września 2018 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego na kwotę: od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. - [...] zł a od 1 stycznia 2019 r. bezterminowo - [...] zł.
W ocenie Kolegium ustalony przez organ I instancji fakt pobierania przez W. B. dodatku pielęgnacyjnego stanowił uprawnioną podstawę weryfikacji, w oparciu o przesłanki wskazane w art. 32 ust. 1 ustawy, ostatecznej decyzji, orzekającej o przyznaniu stronie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, iż organ I instancji uchylając swoją decyzję nie wskazał od kiedy ją uchyla. Tym samym należy domniemywać, że uchyla ją od chwili wydania. Jak wynika jednak z akt sprawy W. B. od dnia 1 maja 2023 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny. W tej sytuacji zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje jej od dnia 1 maja 2023 r.
Kolegium nadmieniło ponadto, iż 5 września 2011 r. odwołująca składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożyła oświadczenie, iż została pouczona o tym, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także oświadczenie, iż w przypadku nabycia uprawnień do wypłaty dodatku pielęgnacyjnego w innej instytucji zobowiązuje się do natychmiastowego poinformowania o tym fakcie.
Pismem z 22 maja 2025 r. , pełnomocnik skarżącej, wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego, mających wpływ na treść decyzji tj.:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy;
2) art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i podstaw wydanego rozstrzygnięcia;
3) art. 7 i art. 8 i art. 77 §1 k.p.a., poprzez brak dokonania przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a oparcie decyzji jedynie na materiale wybiórczo wybranym i pasującym pod przyjętą przez organ tezę;
4) art. 35 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z przekroczeniem terminów na załatwienie sprawy i niepoinformowanie strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy;
5) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała w niniejszej sprawie cechy oceny arbitralnej.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu faktu, że zasiłek pielęgnacyjny został przyznany skarżącej z uwagi na jej stan zdrowia jako wsparcie socjalne, a dodatek pielęgnacyjny na podstawie przepisów emerytalno-rentowych.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o chylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji w całości i umorzenie postępowania
W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego nie może pobierać jednocześnie zasiłku pielęgnacyjnego. Niemniej jednak w przypadku skarżącej świadczenia te wynikają z różnych okoliczności - zasiłek pielęgnacyjny został przyznany z tytułu niepełnosprawności oraz stanu zdrowia jako wsparcie socjalne, natomiast dodatek pielęgnacyjny na podstawie przepisów emerytalno-rentowych. Oba powyższe świadczenia pełnią różne funkcje, a ich skumulowanie w przypadku skarżącej nie stanowi naruszenia prawa. W związku z powyższym, zastosowanie przez organ przepisu art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w niniejszej sprawie jest nieuzasadnione. Podstawy przyznania skarżącej obu świadczeń opierały się na odrębnych okolicznościach, a zatem brak jest przesłanek do uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. Z uwagi na powyższe postępowanie prowadzone przez organem I jak i II instancji są bezprzedmiotowe i decyzje organu pierwszej instancji jak i drugiej powinny podlegać chyleniu, a postępowanie przeprowadzone przed tymi organami umorzeniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1208, powoływanej także jako: "u.ś.r.").
Zgodnie z art. 16 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8).
W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż skarżąca na mocy decyzji Prezydenta [...] z 6 września 2011 r. pobierała zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia a następnie od maja 2023 r. został jej przyznany przez ZUS dodatek pielęgnacyjny.
Z kolei w myśl art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 z późn. zm.) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4.
Wbrew tezie skargi z zestawienia powołanych wyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Niewątpliwie więc nabycie przez stronę prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje ex lege utratą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wynika to z faktu, że cel, charakter oraz funkcja obu świadczeń są niemalże identyczne. Świadczenia te nie służą "wzbogaceniu" osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji.
Nie bez powodu ustawodawca w art. 16 ust. 6 u.ś.r. wyraźnie unormował kwestię zbiegu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, w ten sposób, że świadczenia te wykluczają się wzajemnie. Celem takiej regulacji jest zapobieżenie pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającego identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
W sytuacji jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, organ I instancji mając na uwadze dyspozycję art. 16 ust. 7 u.ś.r. zobowiązany jest powiadomić właściwy dla wypłaty dodatku pielęgnacyjnego organ rentowy o konieczności potrącenia łącznej kwoty pobranego w kolizji z dodatkiem pielęgnacyjnym, świadczenia rodzinnego, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny. Potrącenie dokonywane przez organ rentowy ma w tej sytuacji charakter czynności materialno-technicznej, kształtującej sytuację prawną strony. Zgodnie bowiem z art.16 ust. 8 u.ś.r. przekazanie wartości pieniężnej odpowiadającej łącznej wysokości zasiłku pobranego w zbiegu, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych.
W tym miejscu warto wyjaśnić, że aktualne brzmienie art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. jest konsekwencją nowelizacji z dniem 4 marca 2016 r. przepisu art.16 u.ś.r. Na mocy art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1302) dodano w art. 16 ustępy 7 i 8. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.3584) w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych został uregulowany zasiłek pielęgnacyjny, którego celem jest wsparcie osób niepełnosprawnych, poprzez przyznanie środków na częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia im opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Dodatek pielęgnacyjny ma za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat. Nie została jednak przewidziana specjalna procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku, gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny, co często ma miejsce w sytuacji, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. W powyższym zakresie, zastosowanie mają obecnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, obecny stan prawny wymaga uzupełnienia o procedurę zwrotu, przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny, kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny. W celu uproszczenia procedury dochodzenia ww. kwoty proponuje się wprowadzenie rozwiązania na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn.zm.). Przepis ten stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę i rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę i rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej.
W uzasadnieniu projektu wskazano również, że wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwoli w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Po wprowadzeniu proponowanych zmian organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, dokonywać będą pomniejszenia emerytury lub renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, i w konsekwencji zwrotem zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za ten sam okres, za który przyznano dodatek (na rachunek bankowy właściwego organu).
W ocenie Sądu, organ powziąwszy wiedzę o jednoczesnym pobieraniu przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego zasadnie prowadził postępowanie zmierzające do uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego w trybie art. 32 u.ś.r. Jak bowiem wskazano już powyżej, ustawodawca wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie. Co do zasady zasadne jest spostrzeżenie, organu odwoławczego, iż organ I instancji uchylając swoją decyzję nie wskazał od kiedy ją uchyla co mogłoby rodzić wątpliwości od kiedy powyższe rozstrzygniecie wywołuje skutek. Jednak określnie w decyzji organu odwoławczego z 17 kwietnia 2025 r., iż uchylenie decyzji numer: [...] z dnia 6 września 2011 r. następuje od dnia 1 maja 2023 r. nie może zostać uznane za prawidłowe.
W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym decyzje uchylające prawo do świadczenia rodzinnego mają charakter konstytutywny i działają ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. Wpływa ona bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Brak jest więc podstaw, aby w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną ex tunc. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku decyzja organu odwoławczego miała odnieść skutek z mocą wsteczną, wykraczająca nie tylko poza datę orzekania przez organ I instancji (tj. 12 grudnia 2024), ale przed datę wszczęcia postępowania przez ten organ (tj. 29 listopada 2024 r.). Powyższe nakazuje przyjąć, iż organ odwoławczy naruszył art. 32 u.ś.r., co stanowi podstawę uchylenia decyzji organu odwoławczego.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę mając na względzie, iż decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, wydawana w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r., ma charakter konstytutywny i może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Ponadto winien mieć na względzie, iż w odniesieniu rozliczenia okresu jednoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego zastosowanie mają zasady określone w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. w których wyraźnie określono sposób postępowania w przypadku jednoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzekł jak w sentencji.