II SA/Sz 429/21

II SA/Sz 429/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 6354/21 - Wyrok NSA z 2022-12-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 913
art. 2, art. 14 ust. 1, art. 18, art. 82 ust.1, art. 7 ust. 1, art. 18 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
Dz.U. 1993 nr 17 poz 78
art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2a
Ustawa z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 148.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Województwa Zachodniopomorskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 marca 2021 r. nr P-1.4131.50.2021.EM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia stanowiska wspierającego kobiety na Pomorzu Zachodnim I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz strony skarżącej Województwa Zachodniopomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 28 stycznia 2021 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego podjął, na podstawie art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 10 pkt 6 Załącznika do uchwały Nr VIII/92/19 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa Zachodniopomorskiego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2019 r., poz. 4229 ze zm.), uchwałę Nr XXII/263/21 w sprawie przyjęcia stanowiska wspierającego kobiety na Pomorzu Zachodnim.
W § 1 ust. 1 ww. aktu organ stanowiący samorządu województwa postanowił przyjąć opisane powyżej stanowisko. W § 1 ust. 2 podano, że stanowisko stanowi załącznik do uchwały. W § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W załączniku do uchwały Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego solidaryzując się z kobietami na Pomorzu Zachodnim, które manifestują w obronie prawa wyboru i decydowania o własnym życiu (w odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zabierającego kobietom prawo do decydowania o własnym losie w dramatycznych życiowych sytuacjach) uznał, że w obliczu zagrożenia wielu kobiet na Pomorzu Zachodnim, które mogą znaleźć się w dramatycznej sytuacji, nie tylko życiowej ale i formalno-prawnej – należne jest im wsparcie. W związku z powyższym, Sejmik zawnioskował do Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego o przeznaczenie kwoty 100 tysięcy złotych na opracowanie oraz realizację przez organizacje pozarządowe programu pn. "Program wsparcia kobiet na Pomorzu Zachodnim" polegającego m.in. na pomocy prawnej i psychologicznej dla kobiet dotkniętych skutkami wprowadzonego prawa.
Zaapelował także do innych jednostek samorządu terytorialnego z terenu województwa zachodniopomorskiego o podejmowanie podobnych działań.
Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 marca 2021 r., nr P-1.4131.50.2021.EM stwierdził nieważność ww. uchwały.
Zdaniem organu nadzoru, Sejmik podjął wskazaną wyżej uchwałę z istotnym naruszeniem prawa, bowiem unormowania przywołane w podstawie prawnej uchwały, nie upoważniają organu stanowiącego Samorządu Województwa Zachodniopomorskiego do podejmowania dowolnych apeli, czy zajmowania stanowisk w każdej sprawie. Dyspozycja § 10 pkt 6 Statutu Województwa Zachodniopomorskiego nie może być bowiem interpretowana w oderwaniu od norm ustanowionych przez polskiego prawodawcę w aktach wyższego rzędu.
Wojewoda wskazał, że oceny zgodności z prawem uchwały z dnia 28 stycznia 2021 r. trzeba dokonywać z uwzględnieniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które zezwala im prawo. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002 r., z. 3, poz. 34), normę zawartą w art. 7 Konstytucji RP należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę "interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone". A zatem, sejmik województwa jako organ administracji publicznej, chcąc podjąć jakieś działanie, musi znaleźć normę prawną wyraźnie zezwalającą na takie działanie, która określa kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice jego aktywności.
Wojewoda przytoczył treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm. - dalej: "u.s.w."), zgodnie z którymi organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy, a do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Są to sprawy wynikające z przepisów prawa, nakładających na władze publiczne określone uprawnienia lub obowiązki o charakterze wykonawczym, których realizacja następuje na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei, w art. 14 ust. 1 u.s.w. prawodawca wskazał, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, wymieniając jednocześnie sfery objęte tymi zadaniami.
Zdaniem Wojewody, z uwzględnieniem przywołanych regulacji dotyczących obszaru zadań samorządu województwa należy zatem analizować zakres uprawnień jego organu stanowiącego. Na takie rozumienie kompetencji sejmiku województwa wskazuje brzmienie art. 18 u.s.w., w którym prawodawca określił zakres spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, który odnosi się do działań przypisanych ustawowo samorządowi województwa. W świetle przywołanych przepisów ustawy o samorządzie województwa poza granicami właściwości samorządu województwa, a więc również jego organów, znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy należące na mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych (por. wyroki: NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17, WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 42/20). Nie może też budzić wątpliwości, że ani w zawartym w art. 14 ust. 1 u.s.w. wykazie zadań samorządu województwa, ani w katalogu kompetencji sejmiku określonym w art. 18 tego aktu nie mieści się sprawa, która jest przedmiotem kwestionowanego stanowiska Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego. Manifestacje, dla których Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego zadeklarował wsparcie kwestionowaną uchwałą, były związane z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, które ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne, o czym wprost stanowi art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Te dwa nieodłączne przymioty orzeczeń Trybunału powodują, że żaden organ władzy publicznej – nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego.
Zdaniem Wojewody, materia, która była przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2020 r., dotyczyła spraw uregulowanych w ustawie z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz.U. nr 17, poz. 78 ze zm.), a sprawy te pozostają poza zakresem działania samorządu województwa.
Ponadto, w treści stanowiska wyartykułowanego w załączniku do uchwały nr XXII/263/21, Sejmik zawnioskował do Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego o przeznaczenie kwoty 100 tys. zł na opracowanie oraz realizację przez organizacje pozarządowe programu pn. "program wsparcia kobiet na Pomorzu Zachodnim" polegającego m.in. na pomocy prawnej i psychologicznej dla kobiet dotkniętych skutkami wprowadzonego prawa. Jednak – w ocenie Wojewody - z treści art. 5a ust. 1 a także 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wynika, że kwestie dotyczące powierzania zadań publicznych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy, określenie priorytetowych zadań oraz kwot przeznaczonych na ich sfinansowanie, winny być uregulowane w uchwale w sprawie rocznego programu współpracy z tymi podmiotami, nie zaś – jak w niniejszej sprawie – w uchwale zawierającej stanowisko organu stanowiącego samorządu województwa w kwestiach publicznych. W załączniku do "Programu współpracy Województwa Zachodniopomorskiego z organizacjami pozarządowymi na rok 2021" Sejmik określił priorytetowe zadania oraz wysokość środków planowanych na ich realizację, wśród których brak jest zadania, o którym mowa w kwestionowanym stanowisku Sejmiku.
Reasumując, Wojewoda stwierdził, że nie kwestionuje co do zasady uprawnienia Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wynikającego z § 10 pkt 3 Statutu do zajmowania stanowiska w określonej kwestii, lecz może to nastąpić wyłącznie wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego upoważniający go do podjęcia uchwały dotyczącej danego zagadnienia, a takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzyć.
Pismem z dnia 19 marca 2021 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego. Zaskarżając rozstrzygnięcie w całości Sejmik zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru może stwierdzić nieważność każdej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy przepis należy wykładać w ten sposób, że stwierdzenie nieważności może nastąpić jedynie w stosunku do uchwał w znaczeniu materialnym, a spod nadzoru wyłączone są uchwały w znaczeniu formalnym (apele, rezolucje, odezwy, proklamacje, protesty, opinie, stanowiska), niebędące oświadczeniami woli, rozstrzygnięciami lub aktami normatywnymi;
2) art. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 18 u.s.w. w zw. z § 10 pkt 6 Załącznika do uchwały nr VIII/92/19 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa Zachodniopomorskiego (dalej: "Statutu") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podjęcie przez sejmik województwa uchwały skierowanej do kobiet zamieszkujących Pomorze Zachodnie, Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego oraz do innych jednostek samorządu terytorialnego z terenu województwa zachodniopomorskiego, stanowiącej wyraz wsparcia i apel o podjęcie działań wspierających kobiety znajdujące się w trudnej sytuacji, nie znajduje podstawy w ustawowych kompetencjach samorządu województwa, podczas gdy przepisy należy wykładać w ten sposób, że przedmiotem wniosku, apelu lub stanowiska może być każda sprawa mająca bezpośredni lub pośredni związek z zadaniami samorządu województwa, przy czym zadania z zakresu promocji i ochrony zdrowia, pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz polityki prorodzinnej należą do zadań określonych wprost w art. 14 ust. 1 pkt 2, 4a-5 u.s.w., zaś opieka prenatalna, wsparcie materialne oraz edukacja w zakresie prokreacji należy do zadań organów samorządu terytorialnego w ogólności, wymienionych w art. 2 ust. 1. 2 i 2a oraz art. 3 ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży;
3) art. 7 w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 146 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działanie sejmiku województwa polegające na przyjęciu niewiążącego stanowiska w formie uchwały, skierowanej do kobiet zamieszkujących Pomorze Zachodnie, Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego oraz do innych jednostek samorządu terytorialnego z terenu województwa zachodniopomorskiego, zajętej w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stanowi wejście przez sejmik w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego poprzez zakwestionowanie mocy obowiązującej i ostateczności jego orzeczeń, podczas gdy przepisy należy wkładać w ten sposób, że taka forma działalności sejmiku nie narusza wynikającej z art. 190 ust 1 Konstytucji zasady ostateczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, nie narusza żadnej z kompetencji Trybunału Konstytucyjnego ani innych organów władzy oraz stanowi dopuszczalną formę uczestnictwa samorządu w sprawowaniu władzy publicznej, mieszczącą się w granicach art. 7 Konstytucji;
4) art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że konsekwencją obowiązku uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi jest zakaz podejmowania odrębnych uchwał w przedmiocie opracowania i realizacji szczegółowych programów, podczas gdy przepis ten nie zawiera takiego zakazu, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma swobodę w tworzeniu szczegółowych, dodatkowych programów pomocy, opartych na współpracy z organizacjami pożytku publicznego.
W oparciu o powyższe zarzuty Sejmik wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł
o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje :
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowa obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Skarga Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd uznał za trafne.
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez przyjęcie, że organ może stwierdzić nieważność każdej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy - zdaniem skarżącego – stwierdzenie nieważności może nastąpić jedynie w stosunku do uchwał w znaczeniu materialnym, a spod nadzoru wyłączone są uchwały w znaczeniu formalnym (apele, rezolucje, odezwy, proklamacje, protesty, opinie, stanowiska).
Wskazać należy, że zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa każda uchwała rady gminy (rady miejskiej) podlega nadzorowi bez względu na to, czy została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. W przepisie tym ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", co oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał i wszystkich zarządzeń organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.
Skoro w art. 82 ust. 1 u.s.w. jest mowa o uchwałach, bez zaznaczenia iż chodzi o uchwały z zakresu administracji publicznej, to powyższe stanowisko odnieść należy również do uchwał Sejmiku.
Natomiast zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 18 u.s.w. w zw. z § 10 pkt 6 Załącznika do uchwały Nr VIII/92/19 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa Zachodniopomorskiego, przez ich błędną wykładnię.
Zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze opiera się bowiem na błędnym założeniu, że uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. Nr XXII/263/21 w sprawie przyjęcia stanowiska wspierającego kobiety na Pomorzu Zachodnim, podjęta została przy braku normy ustawowej konkretnie i wprost upoważniającej Sejmik do określonego działania (do sformułowania wniosku do Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego oraz apelu do innych jednostek samorządu terytorialnego z terenu województwa zachodniopomorskiego) i w sferze tej organ stanowiący działał bez umocowania prawnego. Tymczasem podstawą do wystąpienia z apelem/ wnioskiem był prawidłowo zastosowany § 10 pkt 6 Statutu, uchwalonego na podstawie art. 7 ust. 1, w zw. z art. 18 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512), opublikowanego w Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2019 r., poz. 4229.
Ustrojodawca wskazał, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). W doktrynie podkreśla się, że art. 169 ust. 4 Konstytucji RP samodzielnie spełnia wymagania stawiane podstawie prawnej uchwalenia statutu gminy przez radę (W. Kisiel w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 77, uw. 1). Na znaczny zakres swobody w kształtowaniu treści statutów wskazuje przekonująco doktryna, podnosząc uprawnienie rady do powołania prezydium rady jako mieszczące się w konstytucyjnie gwarantowanej – w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP – samodzielności jednostek samorządu terytorialnego do określania własnego ustroju wewnętrznego (K. Wlaźlak w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 346, uw. 3). W ramach konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (przykładowe wyliczenie – P. Sarnecki w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2005, t. IV, s. 3, uw. 6 do art. 169), wspólnoty samorządowe posiadają autonomię statutową, gdyż sprawy te określane są przez nie "w granicach ustaw".
Tak samo rozumianą autonomię odnieść należy do samorządu województwa.
Z kolei pojęcie "apel" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę.
W języku ogólnym należy poszukiwać znaczenia tego typu słów w słownikach ogólnych i w słownikach wyrazów obcych (T. Gizbert-Studnicki, Język prawny z perspektywy socjolingwistycznej, Kraków 1986, s. 40-41 i n.; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 11, uw. 245, 246). Pojęcie "apel" w znaczeniu istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy oznacza: wezwanie, odezwa, odwołanie się (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, WP 1958, t. I, s. 166, znaczenie 1); wezwanie do czegoś, np. do działania, uczestnictwa w czymś, skierowane zwykle do ogółu;..., odczytać, opublikować czyjś apel (red. S. Dubisz, Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, WN PWN 2008, t. 1, s. 105-106, znaczenie 3); odwołanie się, wezwanie, odezwa (red. M Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. 1, s. 68, znaczenie 2); wezwanie, odezwa; łac. appellare, mówić, wołać; prosić; odwoływać się (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, WP 1990, s. 38, znaczenie 1); publiczna wypowiedź lub pismo skierowane do ogółu, wzywające do jakichś działań lub do uczestnictwa w czymś (red. M. Bańko, Wielki słownik wyrazów obcych PWN, WN PWN 2010, s. 84, znaczenie 2); wezwanie, odwołanie się (red. J. Tokarski, Słownik wyrazów obcych, PWN 1980, s. 41, znaczenie 1); wezwanie skierowane do kogoś (A. Markowski, R. Pawelec, Język polski. Wielki słownik wyrazów obcych i trudnych, Warszawa 2007, s. 53, znaczenie 1).
Natomiast "wniosek" to: 1) projekt przedstawiony do rozważenia i decyzji; 2) wynik rozumowania; też w logice: twierdzenie wyprowadzone ze zdań uznanych za prawdziwe, 3) prośba skierowana do odpowiednich władz dotycząca załatwienia jakiejś sprawy (Słownik języka polskiego PWN), a także oficjalne wystąpienie z prośbą lub propozycją do rozważenia i decyzji (Wielki słownik języka polskiego – Instytut Języka Polskiego Polskiej Akademii Nauk).
Ani ustrojodawca, ani ustawodawca, nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, umieszczania w statutach podstaw do występowania z apelem czy wnioskiem. Uchwała jest nie jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska, itp. (Cz. Martysz, A. Wierzbica w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Wolters Kluwer 2016, s. 352, uw. 1). Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji. Statut województwa jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP; W. Kisiel – op. cit., s. 102-103, uw. 14) a § 10 pkt 6 Statutu stanowił wystarczającą podstawę do podjęcia Uchwały.
W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda nie mógł skutecznie kwestionować § 10 pkt 6 Statutu jako podstawy prawnej kontrolowanej
w postępowaniu nadzorczym Uchwały. W doktrynie trafnie wskazuje się, że nadzór staje się gwarantem samodzielności samorządu, a o zakresie samorządności decydują przepisy o nadzorze; w literaturze przedmiotu nadzór państwa nad samorządem podnosi się do rangi podkreślającego jego istotę (Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Podmioty administrujące, System prawa administracyjnego t. 6, INPr. PAN 2011, s. 122-123, nb 23). Apel bądź deklaracja czy też wniosek nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów – w przeciwieństwie do działań władczych, które muszą być oparte na normach prawa materialnego. Kontrolowana Uchwała dotyczy sfery m.in. ochrony zdrowia, pomocy społecznej, wspierania rodziny przy czym - co istotne – zadania samorządu województwa w tym zakresie określone zostały w art. 14 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z tym przepisem, samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie: promocji i ochrony zdrowia (pkt 2), pomocy społecznej (pkt 4), wspierania i systemu pieczy zastępczej (pkt 4a), polityki prorodzinnej (pkt 5). Co więcej, w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności i przerywania ciąży (Dz.U. nr 17, poz. 78 ze zm.), organy administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego, w zakresie swoich kompetencji określonych w przepisach szczególnych, są obowiązane do zapewnienia kobietom w ciąży opieki medycznej, socjalnej i prawnej w szczególności przez: 1) opiekę prenatalną nad płodem oraz opiekę medyczną nad kobietą w ciąży, 2) pomoc materialną i opiekę nad kobietami w ciąży, znajdującymi się w trudnych warunkach materialnych na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.
Organy te, w zakresie swoich kompetencji określonych w przepisach szczególnych, są zobowiązane także zapewnić swobodny dostęp do informacji i badań prenatalnych, szczególnie wtedy, gdy istnieje podwyższone ryzyko bądź podejrzenie wystąpienia wady genetycznej lub rozwojowej płodu albo nieuleczalnej choroby zagrażającej życiu płodu (art. 2 ust. 2a ww. ustawy).
Kwestie te bez wątpienia zatem są istotne dla organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego i mogą być przedmiotem troski organu stanowiącego.
Z uwagi na powyższe nietrafny okazał się pogląd Wojewody, że sprawy uregulowane w ustawie o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (stanowiące przedmiot orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2020 r.) pozostają poza zakresem działania samorządu województwa.
Niezależnie od powyższego, należy zwrócić uwagę, że w kontrolowanej sprawie Uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym Sejmik ingerowałaby w sferę praw bądź obowiązków czy to organów państwowych, czy osób fizycznych bądź prawnych. Wobec tego brak jest podstaw do żądania, by Uchwała musiała być oparta na normach prawa materialnego, koniecznych dla działań w sferze prawotwórczych uprawnień samorządu terytorialnego.
Apel, wniosek stanowiący załącznik do Uchwały, nie zwiera żadnych postanowień które byłyby źródłem praw i obowiązków obywateli. Tym samym przywoływane
w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym wyroki Sądów administracyjnych, dotyczące głównie aktów prawa miejscowego, nie stanowią podstawy do oceny przedmiotowego apelu, wniosku.
Nie można też zgodzić się z sugestią Wojewody, że Sejmik zajął odmienne stanowisko niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego. Zawarte w załączniku do uchwały stanowisko, apel i wniosek skierowane do zarządu województwa oraz innych jednostek samorządu terytorialnego z terenu województwa zachodniopomorskiego o wyrażenie wsparcia w związku z sytuacją zaistniałą w wyniku wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w żadnym razie nie podważają mocy obowiązującej i ostateczności tego orzeczenia. Wręcz przeciwnie, biorąc pod uwagę jego moc obowiązującą i skutki wynikające z tego orzeczenia zwracają uwagę na potrzebę wsparcia, pomocy m.in. prawnej i psychologicznej dla kobiet, których te skutki dotkną.
Za nietrafne należy także uznać stanowisko organu nadzoru, że kwestie dotyczące określenia zadań powierzanych organizacjom pozarządowym i kwot przeznaczonych na ich sfinansowanie mogą być uregulowane jedynie w uchwale w sprawie rocznego programu współpracy z tymi podmiotami i nie mogą znaleźć się w uchwale zawierającej stanowisko organu stanowiącego samorządu województwa w kwestiach publicznych.
Okoliczność, że w myśl art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2020 r., poz. 1057 ze zm.), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 (do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu) w żadnym razie nie oznacza, że Sejmik nie mógł zawnioskować przeznaczenia konkretnej kwoty na opracowanie oraz realizację przez wspomniane organizacje "Programu wsparcia kobiet na Pomorzu Zachodnim".
Przede wszystkim wskazać bowiem należy, że z cytowanego powyżej przepisu nie wynika ani charakter takiego programu ani zakaz realizowania projektów nieujętych we wspomnianym programie.
Ponadto, wniosek o przeznaczenie takiej kwoty na opracowanie i realizację tego typu programu nie wskazuje żadnych ram czasowych, a zatem może dotyczyć np. kolejnego roku, na który program nie został jeszcze uchwalony.
Skoro zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów okazały się zasadnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 148 p.p.s.a. - z przyczyn wyżej przedstawionych - skargę uwzględnił i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na rzecz strony skarżącej zasądzono od organu kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.