IV SA/Po 250/23

IV SA/Po 250/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2126/23 - Wyrok NSA z 2025-07-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania R. Sp z o.o. od decyzji Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. (dalej jako "ZKZGRL") z dnia 14 grudnia 2022 r., nr [...] określającej dla R. Sp. z o.o., wysokość kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła dotyczącej gminy K. w kwocie [...]zł, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że zawiadomieniem z dnia 05 listopada 2021 r. ZKZGRL poinformował R. Sp. z o.o. Oddział K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, pouczając jednocześnie o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a.
W dniu 08 grudnia 2021 r. ZKZGRL wydał decyzję nr [...], w której orzekł o nałożeniu wobec R. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości [...] zł (tytułem nieosiągnięcia w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła dotyczącej gminy Ś..
W wyniku rozpoznania odwołania R. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 04 lutego 2022 r. wydało decyzję nr [...], w której uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W dniu 15 września 2022 r. ZKZGRL wydał decyzję, w której orzekł o nałożeniu wobec R. Sp. z o.o. wysokość kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła dotyczącej gminy Ś. w kwocie [...]zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy i wniesionego odwołania w dniu 09 listopada 2022 r. wydało decyzję nr [...], w której uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W dniu 14 grudnia 2022 r. została podjęta uchwała nr [...] Zarządu Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin Regionu L. " z siedzibą w L. w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego za rok 2020 poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, dotyczącej gminy Ś..
Po ponownej analizie całego materiału dowodowego w dniu 14 grudnia 2022 r. ZKZGRL wydał decyzję nr [...], w której orzekł o nałożeniu wobec R. Sp. z o.o., wysokości kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła dotyczącej gminy Ś. w kwocie [...]zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 9x ust, 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g, art. 9zb ust, 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o otrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 2519 dalej "u.c.p.g." lub "ustawa"), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167, dalej jako "rozporządzenie Ministra Środowiska") oraz Statutem Związku Międzygminnego Komunalny Związek Gmin Regionu L. (tj. Dz. Urz. Woj. W. z 2019 r., poz. [...]).
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że skarżąca odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Ś., na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. Firma zajmuje się odbiorem odpadów na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości, na których zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisami prawa miejscowego nie zamieszkują mieszkańcy, tzw. "niezamieszkałych" które zostały od stycznia 2020 r. wyłączone z organizowanego przez Związek systemu odbioru odpadów komunalnych. W okresie od 30 maja do 14 lipca 2022 r. Skarżąca złożyła trzy sprawozdania korygujące. W wyniku analizy sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nr [...] z dnia 14 lipca 2022 r., organ stwierdził nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganych poziomów recyklingu. Organ przedstawił wyliczenia wymaganych poziomów recyklingu, Wskazał, że z ww. sprawozdania wynika, że łączna masa odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia wyniosła 36,085 Mg przy łącznej masie odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości [...],[...] Mg. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości był w 2020 r. obowiązany do osiągnięcia co najmniej 50% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. R. sp. z o.o. w 2020 r. na terenie gminy Ś. osiągnęła poziom 42,55%. Różnica między poziomem wymaganym i osiągniętym wynosi zatem 7,45%. W związku z nieosiągnięciem w 2020 r. przez Stronę wymaganego poziomu recyklingu wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Od decyzji powyższej, w ustawowym terminie, odwołanie wniosła R. Sp. z o.o.
Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że zgodnie z art. 9g ustawy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w art. 3b ust. 1 i 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2.
Niewątpliwie przepis dotyczy również Skarżącej, bowiem jest ona przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne na postawie umów z właścicielami nieruchomości (niezamieszkałych). Adresatem obowiązków wynikających z art. 9g jest bowiem podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości (niezamieszkałych). Przedsiębiorca działający poza gminnym systemem gospodarowania odpadami jest zobowiązany do osiągnięcia tych samych wskaźników jak gmina.
Poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku wskazane były w art. 3b, który w roku 2020 stanowił, iż gminy są obowiązane osiągnąć poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, w wysokości co najmniej:
1) 50% wagowo - za każdy rok w latach 2020-2024; (...)
2. Gminy są obowiązane osiągnąć poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo rocznie.
Natomiast sposób ich obliczania określony był w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. Znajduje ono zastosowanie w sprawie, o czym stanowi przepis przejściowy, art. 6 zawarty w ustawie z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2361). Ustawodawca zawarł wzór, na podstawie którego należy obliczać poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Korzystając z tego wzoru oraz z danych ujętych w sprawozdaniu o odebranych odpadach komunalnych za rok 2020 złożonym przez Skarżącą organ pierwszej instancji dokonał wyliczeń, w wyniku których nałożył na Odwołującą karę pieniężną w kwocie [...]zł.
W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji bardzo szczegółowo wyjaśniono podstawę prawną, jak i mechanizm naliczenia kary pieniężnej. Podstawy do obliczenia kary ustalono w oparciu o zacytowane w decyzji w sposób prawidłowy przepisy prawa, na podstawie sprawozdania za 2020 r. nr [...] złożonego przez Odwołującą. Dane pochodzące z tego sprawozdania, wykonane działania matematyczne i uzyskane obliczenia zdaniem Kolegium wykonane zostały należycie.
Dalej podniesiono, że art. 9x ust. 2 u.c.p.g przewiduje odpowiedzialność przedsiębiorców odbierających odpady komunalne.
2. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:
1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami;
2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
3. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Przepisami tymi są przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. 2017 r., poz. 2490). Przy czym wskazać należy, iż tabela stanowiąca załącznik była zmieniana w odniesieniu do poszczególnych lat.
Wysokość stawek opłat za korzystanie ze środowiska w 2020 r. zawiera Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2020 (M. P. z 2019 r. poz. 866 z późn. zm.).
Ustawa w art. 9x ust. 3 nakazuje stosować stawkę jak dla odpadów niesegregowanych, a nie dla odpadów z danym kodem. Dla niesegregowanych odpadów komunalnych jednostkowa stawka opłaty wynosiła za 2020 rok - 270 zł/Mg.
Kolegium podkreśliło, że nałożenie kary, o której mowa w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. jest ściśle związane z treścią obowiązku nałożonego na przedsiębiorcę odbierającego odpady, określonego w art. 9g u.c.p.g. zacytowanym powyżej. Z powyższej regulacji wynika zatem, że podmiot odbierający odpady, o którym mowa w art. 9g, który nie wykonuje określonego tam obowiązku, w tym osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podlega karze obliczonej na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g.
Z powyższych regulacji wynika zatem, że podmiot odbierający odpady, o których mowa w art. 9g, który nie wykonuje określonego tam obowiązku, w tym osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podlega karze pieniężnej obliczonej na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Wymierzeniem bowiem kary jest następstwem naruszenia prawa, powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany.
SKO wskazało, że w niniejszej sprawie nakładanie kar pieniężnych należy do kompetencji Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. , co wynika ze statutu związku (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r., poz. [...]). W aktach sprawy znajduję się również uchwała Nr [...] z dnia 14 grudnia 2022 r. Zarządu Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin Regionu L. " z siedzibą w L. w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego na rok 2020 poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, dotyczącej gminy K.. Decyzję wydał zatem właściwy organ.
Przechodząc do zarzutu dotyczącego art. 189f k.p.a. Kolegium podniosło, że zgodnie z tym przepisem - § 1 organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Cytowane unormowanie ma zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt. 1), czy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt. 2), przepisów niniejszego działu (k.p.a.) w tym zakresie nie stosuje się. W u.c.p.g. nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem instytucja odstąpienia od nałożenia kary znajduje tu zastosowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 964/18 - publ. CBOSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20 publ. tamże).
Zdaniem Kolegium w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189f k.p.a. Kolegium podziela w tym zakresie zdanie organu I instancji, iż w sprawie niniejszej nie ma podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Przede wszystkim stopnia naruszenia prawa nie można uznać za znikomy, bowiem przy wymaganym poziomie 50% recyklingu, Spółka uzyskała 29,20%.
Podkreślić należy, że Skarżąca jako przedsiębiorca podejmujący się konkretnego rodzaju działalności powinien liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winien w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. Powinien też mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów, (tak: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Sz 826/21, dostępny w CBOSA), Dla oceny realizacji obowiązku osiągnięcia ustawowych poziomów przez przedsiębiorcę nie ma znaczenia, czy nieruchomość - z właścicielem której została zawarta umowa - jest zamieszkała, czy niezamieszkała.
Kolegium wskazał także, iż zgodnie z art. 5 ust. ł pkt 3 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Spółka winna mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 6ka u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Przepis ten stanowi swego rodzaju możliwość dyscyplinowania właścicieli nieruchomości do stosownego sortowania odpadów, zgodnie z zasadami gospodarki odpadami i ich odbioru (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g.).
Dalej wskazano, że zgodnie z art. 9oa ust, 3 u.c.p.g. informacja o masie odpadów komunalnych poddanych recyklingowi, przygotowanych do ponownego użycia oraz poddanych odzyskowi może być podawana jako iloczyn średniego procentowego wskaźnika osiągniętego w danej instalacji, odpowiednio dla recyklingu lub przygotowania do ponownego użycia lub odzysku oraz łącznej masy odpadów komunalnych przekazanych przez gminę. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że sposób przekazania danych przez instalację komunalną jest zgodny z uregulowaniami prawnymi zawartymi w art 9oa ust. 3 u.c.p.g. Sposób obliczenia masy odpadów jest zgodny z wytycznymi ustawodawcy.
W świetle powyższego, zarzuty Strony nie znajdują uzasadnienia, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, bowiem została wydana w oparciu o prawidłowo zinterpretowane przepisy art. 9g w związku z art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zdaniem SKO, ZKZGRL zrealizował obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § ł k.p.a., podjął także wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadził, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a wyjaśnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu R. Sp z o.o. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżonej decyzji zarzucono:
I. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z aft. 9g ucipg poprzez wymierzenie kary administracyjnej na podstawie poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szklą (dalej jako "poziomy recyklingu") innych niż wskazanych w art. 9g ucipg;
II. błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego - art. 9n ust. 4 i 9oa w zw. z art. 9g ucipg poprzez przyjęcie, iż poziomy recyklingu przekazywane przez instalacje na podstawie art. 9oa ucipg i poziomy recyklingu zamieszczane przez skarżącego w sprawozdaniu rocznym na podstawie art, 9n ust. 4 ucipg są tożsame z poziomami recyklingu o których mowa w art. 9g i można na ich podstawie wymierzyć karę, o której mowa w art. 9x ust, 2 pkt 1 ucipg;
III. naruszenie przepisów postępowania – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, jakie poziomy- recyklingu skarżący faktycznie uzyskał,
IV. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia dowodów w postaci korespondencji Zarządu z ZZO w T. z której wynikało, że instalacja podaje skarżącemu średnie poziomy recyklingu w oparciu o art. 9oa ust. 3 ucipg i tą wartość skarżący podaje w sprawozdaniu rocznym (art. 9n ust, 4 ucipg), a co za tym idzie wartości te nie są wartościami poziomów recyklingu, o których mowa w ust, 9g ucipg, które skarżący uzyskuje indywidualnie,
V. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, czy skarżący uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g ucipg nie doszło;
VI. naruszenie przepisów postępowania - art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i brak zbadania przez Związek przesłanek do nakładania kary administracyjnej i przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W wyniku tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca decyzję I instancji wydaną na podstawie art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, orzekająca o wymierzeniu skarżącej Spółce kary administracyjnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu.
Stosownie do dyspozycji art. 9g u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.
Poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku wskazane były w art. 3b, który w roku 2020 stanowił, iż gminy są obowiązane osiągnąć poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, w wysokości co najmniej:
1. 50% wagowo - za każdy rok w latach 2020-2024; (...)
2. Gminy są obowiązane osiągnąć poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo rocznie.
Sposób ich obliczania określony został w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. Znajduje ono zastosowanie w sprawie, o czym stanowi przepis przejściowy art. 6, zawarty w ustawie z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2361). Ustawodawca zawarł wzór, na podstawie którego należy obliczać poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.
Natomiast zgodnie z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:
1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami;
2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Art. 9x ust. 3 u.c.p.g. stanowi, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Przepisami tymi są przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. 2017 r., poz. 2490). Przy czym wskazać należy, iż tabela stanowiąca załącznik była zmieniana w odniesieniu do poszczególnych lat.
Wysokość stawek opłat za korzystanie ze środowiska w 2020 r. zawiera Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2020 (M. P. z 2019 r. poz. 866 z późn. zm.).
Ustawa w art. 9x ust. 3 nakazuje stosować stawkę jak dla odpadów niesegregowanych, a nie dla odpadów z danym kodem. Dla niesegregowanych odpadów komunalnych jednostkowa stawka opłaty wynosiła za 2020 rok - 270 zł/Mg.
Zatem, jeśli podmiot odbierający odpady, o którym mowa w art. 9g, który nie wykonuje określonego tam obowiązku, w tym osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podlega karze pieniężnej obliczonej na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g.
Z kolei poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości stosownie do art. 9n ust. 4 u.c.p.g.
Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że skarżąca nie uzyskała w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K..
W niniejszej sprawie nakładanie kar pieniężnych należy do kompetencji Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. , co wynika ze statutu związku (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r., poz. [...]). W aktach sprawy znajduję się również uchwała Nr [...] z dnia 14 grudnia 2022 r. Zarządu Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin Regionu L. " z siedzibą w L. w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego na rok 2020 poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, dotyczącej gminy K..
Skarżąca odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy K., na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. Firma zajmuje się odbiorem odpadów na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości. W wyniku analizy sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nr [...] za rok 2020 organ stwierdził nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganych poziomów recyklingu.
Niesporny jest poziom uzyskanego przez skarżącą spółkę recyklingu na poziomie 42,55% przy wymaganym poziomie 50% recyklingu. Wskazany osiągnięty poziom recyklingu wynika z opracowanego przez spółkę sprawozdania.
W okresie od 30 maja do 14 lipca 2022 r. Skarżąca złożyła trzy sprawozdania korygujące. Organ przedstawił wyliczenia wymaganych poziomów recyklingu. Wskazał, że łączna masa odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia wyniosła [...] Mg przy łącznej masie odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości [...] Mg.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości był w 2020 r. obowiązany do osiągnięcia co najmniej 50% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. R. sp. z o.o. w 2020 r. na terenie gminy K. osiągnęła poziom 42,55%. Różnica między poziomem wymaganym i osiągniętym wynosi zatem 7,45%.
Do osiągniecia poziomu 50 % zabrakło [...] Mg, które pomnożone o kwotę [...]zł będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r., pozwoliło organowi I instancji wyliczyć wysokość kary na [...] zł.
W ocenie Sądu prawidłowo organ naliczył karę pieniężną. Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty skargi.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że sposób przekazania danych przez instalację komunalną jest zgodny z uregulowaniami prawnymi zawartymi w art 9oa ust. 3 u.c.p.g. Sposób obliczenia masy odpadów jest zgodny z wytycznymi ustawodawcy. Do zadań instalacji nie należy ustalanie poziomów recyklingu, jest to obowiązkiem Strony z którego musi ona wywiązać się w złożonym sprawozdaniu rocznym. Instalacja komunalna ma obowiązek dostarczenia podmiotom odbierającym odpady informacji o masie odpadów komunalnych poddanych recyklingowi, przygotowanych do ponownego użycia oraz poddanych odzyskowi.
Obowiązek sprawozdawczy spółki, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. dotyczy jej danych, które zobligowana była gromadzić. Przyjęcie niczym nie uwiarygodnionych twierdzeń spółki, że opierała się w swoich sprawozdaniach na danych z instalacji nie odpowiada systemowej konstrukcji sprawozdań składanych przez poszczególnych uczestników "obrotu" odpadami komunalnymi zawartej w Rozdziale 4b u.c.p.g. Skarżąca kwestionując w istocie dane podane przez siebie w sprawozdaniu i domagając się przyjęcia "wartości ustalonych indywidualnie dla skarżącej" nie wskazuje żadnych dowodów na to, iż powyższe dane nie były prawdziwe, a faktyczny poziom recyklingu przekroczył wymagany poziom.
Nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189d k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W niniejszym przypadku nie mamy do czynienia ze "znikomą wagą naruszenia prawa". Organ administracji trafnie zwrócił uwagę, iż brakujący poziom recyklingu nie jest znikomy, bowiem przy wymaganym poziomie 50% recyklingu, Spółka uzyskała 29,20%.
Ponadto art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności. Powyższe powoduje, że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu.
W toku postępowania nie doszło też do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy obu instancji ustaliły prawidłowo wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wnikliwie też oceniły dowody zgromadzone w sprawie - stosownie do art. 80 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wskazały prawidłowe podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, co czyni nieuprawnionym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Podmiot taki jak skarżąca spółka, co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży i spełniająca wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna miarkować wystąpienie konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, niewątpliwie powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2 u.c.p.g.
Skarżąca podnosi argument, że organ w ogóle nie rozważał, czy spółka zawierała indywidualne umowy z podmiotami z terenu gminy, jednocześnie jednak sama nie wskazuje, czy takie umowy zawierała. Organ nie miał obowiązku tego badać. Wymierzenie bowiem kary pieniężnej jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności, gdyż jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany.
Zdaniem Sądu organ w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy i na jego podstawie doszedł do trafnego wniosku, iż skarżąca, w związku z prowadzoną działalnością jako podmiot odbierający odpady komunalne, na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, była w 2020 r. obowiązana do osiągnięcia co najmniej 50% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.
Skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności, które uzasadniałyby uwolnienie jej od odpowiedzialności pieniężnej z tytułu kary za nieuzyskanie właściwego poziomu recyklingu. Natomiast organy orzekające, poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uczyniły w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie miały obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżącą i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Poza tym, należy podkreślić, że w art. 9z ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział co prawda miarkowanie kar pieniężnych jednakże nie dotyczy ono kar wymierzanych na podstawie art. 9g ustawy. Pominięcie w tym artykule stanu faktycznego odpowiadającego normie wyrażonej w art. 9g koresponduje z nią w sposób oczywisty i potwierdza, że nie wykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej.
Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 8 maja 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842) w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r.