II SA/SZ 420/23

II SA/Sz 420/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 213/24 - Wyrok NSA z 2025-11-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3, art. 112 ust. 1,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 5 września 2022 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 5 września 2022 r., nr [...], Starosta G. , działając na podstawie art. 124 ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. z.s. w P. (dalej przywoływana również jako: "Inwestor", "Wnioskodawca", z dnia 25 marca 2021 r., (data wpływu 1 kwietnia 2021 r.), ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. 4,8503 ha oraz nr [...] o pow. 2,3855 ha, położonych w obrębie O., w gminie N., stanowiących własność J. K. (dalej przywoływany również jako: "Skarżący"), poprzez: - udzielenie zezwolenia Inwestorowi na przebudowę istniejącej na nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N., polegającą na podwieszeniu napowietrznych przewodów linii, na części nieruchomości, w pasie o szerokości 11,5 m, o całkowitej powierzchni ograniczenia: na działce nr [...] – [...] m2 i na działce nr [...] – m2, (zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1 i 2), a nadto - zobowiązanie właściciela, celem zapewnienia funkcjonowania linii po jej przebudowaniu, we wskazanym pasie, do udostępnienia nieruchomości dla czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii, utrzymania prawidłowej eksploatacji linii.
W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że sprawa jest rozpoznawana kolejny raz w toku instancji i przedstawił przebieg postępowania oraz opisał wymianę korespondencji z pełnomocnikiem strony - dotyczącej szerokości pasa zajęcia (ograniczenia). Po powołaniu treści art. 124 ust. 1 i 3, jak i art. 6 pkt 2 u.g.n. Organ I instancji przedstawił przebieg rokowań zakończonych wynikiem negatywnym.
Starosta zbadał ponadto, (z wynikiem pozytywnym), czy planowana inwestycja została uwzględniona w zapisach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 3 listopada 2010 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 27 lutego 2015 r., dalej również jako: "m.p.z.p." "plan miejscowy", stwierdzając, że część graficzna planu miejscowego uwzględnia w całości "wniesione zalecenia uchwałodawcy". Dodał, że w tym względzie poddał analizie pismo E. Operator Sp. z o.o. znak: [...] z dnia 1 lipca 2013 r. w powiązaniu z częścią graficzną m.p.z.p., ograniczającą pas korytarza przesyłowego poprzez wprowadzenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" o szerokości większej aniżeli zalecona przez inwestora i stwierdził, że część graficzna planu miejscowego "uwzględnia w całości wniesione zalecenia". Przy tym w celu określenia faktycznego terenu niezbędnego do wykonania prac, organ I instancji za wystarczające uznał przedłożenie przez wnioskodawcę załącznika graficznego w postaci mapy ewidencyjnej, na której zaznaczona jest oś napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV wraz z pasem ograniczenia.
Dalej Starosta przedstawił wyniki przeprowadzonej analizy dotyczącej spełniania przez planowane przedsięwzięcie przesłanki z art. 6 pkt 2 u.g.n. W jego ocenie, zobowiązania ustawowe, a także zobowiązania spółki jako operatora systemu dystrybucyjnego, pozwalają stwierdzić, że inwestor zamierza przebudować napowietrzną linię elektroenergetyczną, w celu zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego regionu. Inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego.
2. W odwołaniu od powyżej opisanej decyzji Skarżący, działając przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przedstawiając zakres jaki ma obejmować, jak i zarzucił brak zebrania całości materiału dowodowego i jego przeanalizowania na okoliczność rzeczywistych rozmiarów zajęcia przez Inwestora terenu Skarżącego w celu realizacji planowanego przedsięwzięcia.
3. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 10 lutego 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej przywoływana także jako: "K.p.a.", na skutek rozpatrzenia sprawy w wyniku złożonego odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że Inwestor określił w załączniku graficznym, stanowiącym część wniosku, dokładny przebieg planowanej inwestycji oraz obszar zajęcia działki (ograniczenia). Wojewoda powołał podstawy prawne decyzji (art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.) i przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie takiej jak rozpoznawana. W tym względzie stwierdził, że planowana inwestycja ma mieć charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym chodzi tu o sytuacje gdy właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce.
Odnosząc się do przeprowadzonych w sprawie rokowań Organ odwoławczy potwierdził ustalenia Organu I instancji, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie strony prowadziły rokowania udokumentowane w aktach sprawy, nie osiągając porozumienia, jak i że żadna ze stron również nie zakwestionowała faktu ich prowadzenia.
Odnosząc się do argumentacji stron, Wojewoda wskazał, że jeżeli zaproponowany we wniosku przez przedsiębiorstwo energetyczne zakres pasa ograniczenia nie budzi wątpliwości (tak w zakresie jego racjonalnej oceny jak i zgodności z planem miejscowym bądź decyzją lokalizacyjną - nie jest zbyt szeroki), to nie ma konieczności prowadzenia w każdym przypadku przez organ z urzędu postępowania dowodowego mającego na celu potwierdzenie zapotrzebowania przedsiębiorstwa energetycznego na taką a nie inną "służebność". Przedsiębiorstwo to jest bowiem profesjonalistą, ustawowo wyznaczonym prawem energetycznym do działań w sferze energetyki, a więc i jego oświadczenia mają wyższą wiarygodność. Z kolei decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powinna wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego.
Według organu odwoławczego Starosta przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, a także poddał ocenie kwestię zgodności wyznaczonego przez inwestora obszaru ograniczenia z obszarem wskazanym w dokumentach planistycznych. Przy czym zaznaczył, że wystarczy, aby szerokość pasa ograniczającego, określona w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., mieściła się w granicach obszaru wskazanego w planie miejscowym, jednakże granice te nie muszą się pokrywać, w tym znaczeniu, że obszar zajęcia może być mniejszy niż ten wyznaczony planem. Organ wskazał na pogląd prawny NSA, z którego wynika, że pewna elastyczność w zapisach planu co do położenia inwestycji celu publicznego jest niezbędna z uwagi na wymagania techniczne dotyczące jej posadowienia.
Zdaniem Organu II instancji, załącznik graficzny do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawia legendę, na której uwidoczniony jest przebieg przez obie działki napowietrznej linii energetycznej 220 kV/110 kV. Pas technologiczny przebiegu tej linii jest umiejscowiony "na obszarze omawianej działki co pokrywa się z treścią załącznika decyzji o ograniczeniu".
W tych warunkach Wojewoda uznał, że wszystkie ustawowe przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących zostały spełnione, ponieważ przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny, jest zgodna z zapisami m.p.z.p., a wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż jedynym dysponentem treści wniosku w zakresie przebiegu inwestycji jest inwestor. Rolą organu jest jedynie ocena, czy wydanie decyzji w oparciu o żądanie wnioskodawcy jest zgodne z przepisami prawa. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Organy administracji mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji.
Organ II instancji przypomniał, że przy piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r., Inwestor przedstawił opracowanie Polskiego Towarzystwa Przesyłu i Rozdziału Energii Elektrycznej pt. "Wytyczne określania powierzchni służebności przesyłu niezbędnej do właściwego korzystania z urządzeń, Poznań, marzec 2017 r.", potwierdzające, że parametry ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości są zgodne z podanymi w tym dokumencie normami.
4. Na powyższą decyzję Skarżący, działający przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której zarzucił, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów:
- art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie kwestii ustalenia rzeczywistego terenu podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności i zaakceptowanie oparcia tych ustaleń przez organy, będących elementem normatywnym decyzji administracyjnej, wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, wbrew oświadczeniu właściciela gruntu, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego;
- art. 124 u.g.n. poprzez ograniczenie prawa własności na podstawie nieustalonych przesłanek i w błędnym zakresie, nieodpowiadającym terenowi niezbędnemu
dla czynności, dla których został wyznaczony;
- art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu.
W uzasadnieniu skargi Skarżący zarzucił nieuwzględnienie przedkładanych organom orzekającym w tej sprawie dowodów z dokumentów, zdjęć i nagrań w zakresie właściwego rozmiaru powierzchni ograniczenia.
Skarżący nie zgodził się, ze stwierdzeniem, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaznaczony jest pas wskazany przez uczestnika.
W legendzie do planu linia 110 kV oznaczona jest dwiema równoległymi liniami z przekreśleniami, ale bez wskazania odległości faktycznej w terenie, a na mapie m.p.z.p. przebieg linii 110 kV jest zaznaczony również takim samym znakiem, czyli bez podania odległości. Poza tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nigdzie nie ma podanej przez wnioskodawcę odległości.
Skarżący argumentował, że ze względu na brak dowodowej weryfikacji twierdzeń Wnioskodawcy co do rzeczywistego terenu wywłaszczenia właściciel nie otrzymuje odszkodowania adekwatnego do faktycznego obciążenia gruntu z tego tytułu, a przedsiębiorca przesyłowy bezkarnie zajmuje grunt znacznie większy niż wskazany w decyzji. Wszystko to ze względu na brak właściwego postępowania dowodowego celem udowodnienia twierdzeń wnioskodawcy co do terenu wywłaszczenia.
Według Skarżącego w istocie z wniosku i jego załączników w ogóle nie wynika, aby były plany dokonania spornej przebudowy. Wnioskodawca nie załączył żadnego projektu przebudowy linii (nawet badań geologicznych) zatem pas wskazany we wniosku o wydanie decyzji na wejście na działki w pasie o szerokości 11,5 m nie jest potwierdzony żadnymi dokumentami, a przy tym jest sprzeczny z załączonym przez Skarżącego odpisem opinii określającej pas potrzebny do wykonania przebudowy.
5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
6. W piśmie z dnia 29 maja 2023 r. Inwestor, działając przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
7. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w związku z zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału z dnia 11 lipca 2023 r.
8. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga i przedstawione w niej zarzuty częściowo zasługują na uwzględnienie.
9. Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty G. , wydaną na wniosek E. Sp. z o.o. z.s. w P., o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 4,8503 ha i nr [...] o pow. 2,3855 ha, położonej w obrębie O., gmina N., należących do Skarżącego w zakresie powierzchni pasa o szerokości 11,5 m (całkowita powierzchnia ograniczenia na działce nr [...] – [...] m2 i nr [...] [...] m2), w związku z planowaną inwestycją przebudowy istniejącej na nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N.. Przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej oraz pasa technologicznego opisanego jako "pas służebności przesyłu" na nieruchomości Skarżącego oznaczono na mapach nr 1 i nr 2, stanowiących integralną część decyzji administracyjnej.
10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 tej ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:
- planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,
- ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają bezskuteczne rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem, przeprowadzone przed złożeniem wniosku przez inwestora inwestycji publicznej.
11. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd podziela pogląd wyrażony w tożsamej sprawie rozpatrywanej przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 10 sierpnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Sz 415/23) i uznaje go za swój.
Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Z powyższego wynika, że budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji Maszewo - Nowogard stanowi inwestycję celu publicznego, co też nie było kwestionowane przez Skarżącego ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu sądowym.
W celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji takich właśnie inwestycji o charakterze nadrzędnym ustawodawca przewidział w art. 124 ust. 1 u.g.n. instytucję ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja publiczna, dającą organom możliwość zgodnego z prawem ograniczenia władztwa właściciela nieruchomości. Przy czym, ustawodawca nie pozbawia właścicieli nieruchomości prawa do domagania się odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, jednakże może to nastąpić w odrębnym postępowaniu, na zasadzie art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Zgodnie z tym ostatnim przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126.
Dlatego też dla oceny poprawności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości Skarżącego nie miały znaczenia argumenty skargi dotyczące strat i szkód, które mogą ewentualnie wystąpić w związku z wykonaniem spornej decyzji.
12. Należy przy tym zaznaczyć, że poza sporem pozostają w niniejszej sprawie okoliczności prowadzenia rokowań oraz brak porozumienia stron w tym zakresie.
13. Jak już wskazano powyżej, Sąd w tym postępowaniu ocenia zaistnienie przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., które warunkują udzielenie Inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prywatnej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Jedną z nich jest zgodność inwestycji, w tym przypadku, z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 3 listopada 2010 r., zmienionym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 27 lutego 2015 r.
Zdaniem Organu I instancji, analiza pisma E. [...] Sp. z o.o. znak: [...] z dnia 1 lipca 2013 r. w powiązaniu z częścią graficzną m.p.z.p., wskazuje, że Rada Gminy N. wprowadziła w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w pasie korytarza przesyłowego wprowadzając "nieprzekraczalną linię zabudowy" o szerokości większej niż zalecona przez Inwestora. W ocenie Starosty, z powyższego wynika, że "część graficzna planu miejscowego uwzględnia w całości wniesione zalecenia".
Z kolei Organ odwoławczy opierając się na treści wypisu z m.p.z.p. z dnia 2 kwietnia 2019 r., znak: [...], uznał za potwierdzone, że zgodnie z m.p.z.p. działki Skarżącego są położone w terenie elementarnym oznaczonym symbolem:
działka [...]: [...] – tereny zabudowy usługowej; OL/8/KD.L – tereny dróg publicznych lokalnych; OL/38.KDW – tereny dróg wewnętrznych; OL/141RM, RM, RU – teren zabudowy zagrodowej i obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych; OL-60 KPj – tereny ciągów pieszo-jezdnych; OL/43.KD.D – tereny dróg publicznych dojazdowych;
działka [...]: - OL/8/KD.L – tereny dróg publicznych lokalnych; OL/36.MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; OL/111.U,US - tereny zabudowy usługowej, sportu i rekreacji; [...] - tereny dróg publicznych dojazdowych. Natomiast załącznik graficzny do planu miejscowego przedstawia legendę, na której uwidoczniony jest przebieg przez obie działki napowietrznej linii energetycznej 220 kV/110 kV. Pas technologiczny przebiegu tej linii jest umiejscowiony na obszarze omawianej działki, co pokrywa się z treścią załącznika do decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości.
14. Zdaniem Sądu powyżej przedstawione stanowiska orzekających Organów są niekompletne, a przytoczona argumentacja nie wyjaśnia w pełni kwestii zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Organy odnoszą się bowiem w swoich wywodach jedynie do załączników graficznych do planu, bez wskazania na zapisy w części tekstowej obowiązującego m.p.z.p., które dotyczyłyby linii energetycznej 110 kV.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, znajdujący swój wyraz w wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 1493/15), zgodnie z którym plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w tym planie został ustalony jej przebieg.
Z kolei w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r., (sygn. akt I OSK 1493/15), wyrażono pogląd, że z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego, czy też załączników graficznych lub ich legend.
Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, która jest niezbędna dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.
Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości.
Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust. 1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
15. Z przytoczonych dotychczas przepisów, ani z norm dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika ograniczenie polegające na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej przez inwestora nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Ograniczenie to jest w pełnym zakresie ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 185/09).
Przy czym przy stwierdzeniu "zgodności z planem" chodzi nie tylko o to, aby wykazać brak sprzeczności zamierzenia z planem, ale aby możliwe było niebudzące wątpliwości potwierdzenie, że zamierzona inwestycja została w planie przewidziana w określonym miejscu. W ocenie Sądu, w przypadku inwestycji liniowej, stanowiącej niewątpliwie inwestycję celu publicznego, wskazanie w miejscowym planie jedynie w części graficznej jej przebiegu w kontekście terenów elementarnych, na których leżą działki Skarżącego, czyli bez określenia w części tekstowej granic terenu, który może być pod nią zajęty, dla wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. nie jest wystarczające. Brak jest w takiej sytuacji w pełni miarodajnego wzorca pozwalającego na stwierdzenie zgodności zamierzenia z m.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 559/19).
16. Ze wskazywanych przez Organ zapisów obowiązującego planu miejscowego wynika jedynie, że uchwałodawca na terenie objętym planem przewidział napowietrzną linię elektroenergetyczną o mocy 220 kV (w uchwale o zmianie planu z dnia 27 lutego 2015 r., w § 2 ust. 4 pkt 31: "OL/253.E - teren infrastruktury technicznej elektroenergetyki (trasa przebiegu istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV przez tereny lasów) - § 37" oraz w § 24 punkt 3 podpunkt 1): "Ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających drogi lub ciągi pieszo jezdne oraz w odległości 12 m od przyległych lasów lub terenów planowanych do zalesienia - z zastrzeżeniem warunków, o których mowa w § 5 ust. 7, a także w odległości 20 m lub 30 m zgodnie z rysunkiem planu, dla obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt tych samych osób w ciągu doby dłuższy niż 8 godzin od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV;"). Organ nie przywołał jednak stosownych zapisów dotyczących linii o mocy 110 kV.
17. Ponadto za dowolne w sprawie należy uznać ustalenia co do załącznika graficznego nr 9 do uchwały skoro Organ I instancji wskazuje na załącznik nr 11 i arkusz nr 5, a w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych przy wypisie z miejscowego planu na którym oparł swoje ustalenia organ odwoławczy znajduje się legenda do arkusza nr 5.
18. Wątpliwości w sprawie budzi też sposób ustalenia szerokości pasa ograniczenia. Z jednej strony Organ I instancji powołał się bowiem na pismo Inwestora z 1 lipca 2013 r., dotyczące korytarza przesyłowego dla linii WN 110 kV o szerokości 22 m, z drugiej zaś strony wskazał w decyzji i w jej załączniku graficznym, że wynosi on na nieruchomościach Skarżącego 11,5 m. Starosta nie przestawił konkretnego wyliczenia, z którego wynikałaby wspomniana szerokość pasa ograniczenia jak również nie podał wszystkich parametrów zastosowanych do tego wyliczenia, co uniemożliwia zweryfikowanie jego prawidłowości.
Z kolei Organ odwoławczy w zasadzie uchylił się od przedstawienia swojej oceny względem wspomnianych parametrów, wskazując, że jest ograniczony wnioskiem Inwestora, którego oświadczenia z racji zadań ustawowych mają wyższą wiarygodność. Poza tym, zdaniem tego Organu, wystarczy aby szerokość pasa ograniczającego określona w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. mieściła się w granicach obszaru wskazanego w planie miejscowym, jednakże granice te nie muszą się pokrywać, w tym znaczeniu, że obszar zajęcia może być mniejszy niż ten wyznaczony planem. Wojewoda nie dokonał jednak jednoznacznego wskazania jaką szerokość uznaje za właściwą w rozpoznawanej sprawie.
19. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Sama decyzja musi zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa nad nieruchomością względem jej właściciela. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony był do niezbędnego minimum (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. I OSK 23/06). Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., ma nie tylko zabezpieczać inwestora w zakresie możliwości realizacji danej inwestycji, ale także ma służyć wyraźnemu zdefiniowaniu ograniczania prawa własności.
W świetle powyższych działań orzekających organów, zdaniem Sądu, za niewystarczające należy również uznać stwierdzenia, że w sprawie dopuszczalne są uszczuplenia władztwa właściciela, "jednak tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji" oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego, skoro nie dokonano w tym względzie niebudzących wątpliwości ustaleń. Należy bowiem zaznaczyć, że zakres niezbędny czy minimalny bez odniesienia się do konkretnego parametru wynikającego ze stanu faktycznego sprawy i prawa miejscowego bądź decyzji lokalizacyjnej ma w zasadzie charakter oceny dowolnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Co prawda należy przyznać Organowi rację, że nie zachodzi konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłych w sytuacji gdy uzyskane dane i wyliczenia nie budzą wątpliwości, jednak wymaga to niewątpliwie prawidłowego przedstawienia tych danych i wyliczeń, co w tej sprawie nie zostało należycie wykonane.
20. Tym samym w przedstawionych okolicznościach, zdaniem Sądu, Organy przedwcześnie uznały, że spełniony został wymóg zbadania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie poczyniły też pełnych ustaleń co do zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należących do Skarżącego. Organy obu instancji dokonując swoich ustaleń naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie przeprowadziły wszechstronnie postępowania dowodowego, aby stwierdzić spełnienie przesłanek ustawy do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz oceny zakresu ograniczenia prawa własności Strony skarżącej.
21. Za nietrafne natomiast należy uznać podnoszone przez Skarżącego argumenty dotyczące wykazania faktycznej szerokości "pasa zajęcia" w oparciu o przedstawione dowody w postaci zdjęć i nagrań "zrobionych w ostatnich dniach stycznia 2023 r. w związku z demontażem linii 110 kV na Jego nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich". Jak wskazała Strona, przy samym demontażu pas zajętej powierzchni miał szerokość od 27 m do ponad 35 m, przy czym szczególnie miało to być widoczne na zdjęciu gdzie na działce leży słup zdemontowany, a prostopadle do niego słup nowy.
Zdaniem Sądu, nie sposób opierać się na wskazanych przez Skarżącego danych dotyczących szerokości powierzchni zajętej w wypadku wymiany słupów, skoro na należących do nich działkach nr [...] taka wymiana słupów nie została w ogóle zaplanowana.
Decyzja Starosty z 5 września 2022 r. dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie Inwestorowi na przebudowę istniejącej napowietrznej linii energetycznej 110 kV polegającą wyłącznie na podwieszeniu napowietrznych linii. Na marginesie należy też dodać, że z uwagi na brak stosownych opisów, nie sposób stwierdzić czyje działki, o jakich numerach przedstawiają nadesłane przez Skarżącego zdjęcia. Z tych względów, wspomniane fotografie, nie mogą stanowić dowodów na okoliczności wskazywane przez Stronę.
22. Niezrozumiały natomiast jest zarzut Skarżącego dotyczący braku oznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego "pasa wskazanego przez uczestnika". Skarżący odnosząc się do części graficznej planu oraz legendy znajdującej się na mapie stanowiącej wspomnianą część graficzną dowodzi, że skoro nie wskazano tam "odległości faktycznej" to tym samym nie został zaznaczony "pas wskazywany przez uczestnika". Nie wiadomo jednak, co skarżący w tym wypadku rozumie przez "odległość faktyczną", stąd nie sposób odnieść się do tak skonstruowanego zarzutu.
23. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej zasadności uwzględnienia przez Organy opinii biegłego energetyka, należy zaznaczyć, że ze względu na charakter inwestycji i wieloletnią praktykę Inwestora w tego typu przebudowach posiada on szeroką wiedzę i doświadczenie w tym zakresie jak również decyduje o technologiach możliwych do zastosowania w danym wypadku. Przy czym długość czy szerokość pojazdów stosowanych przy wykonywaniu poszczególnych robót może być zależna od stosowanych rozwiązań czy technologii. Z tego względu, przywoływana przez Skarżącego opinia biegłego energetyka L. K. – z uwagi na brak wiadomości co do stosowanej w tym konkretnym przypadku technologii – nie jest w tym wypadku miarodajna, zwłaszcza, że obejmuje także prace polegające na wymianie słupów, które na działkach Skarżącego nie zostały zaplanowane.
24. Należy dodatkowo zauważyć, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony był do niezbędnego minimum (o czym była mowa wcześniej). Wobec tego oczywistym jest, że inwestor winien dążyć do ograniczenia wspomnianego pasa zajęcia do minimum. Z tego względu pas ten nie może niewątpliwie przekraczać wielkości wskazywanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Brak jest jednak przeszkód by został w miarę możliwości ograniczony.
Pomimo nietrafności argumentacji Skarżącego w powyższym zakresie, z uwagi na naruszenie przepisów prawa, o których była mowa powyżej niezbędne stało się jednak uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.
25. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.
26. Rozpoznając sprawę, organ ponownie oceni zgodność projektowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
z uwzględnieniem jego części tekstowej, a nie tylko z częścią graficzną, gdyż z każdej z nich powinno wynikać, że planowana inwestycja jest zgodna z aktem prawa miejscowego. W przypadku pozytywnej weryfikacji zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli taka została wydana, dodatkowo organ przedstawi w sposób przejrzysty, w zgodzie z obowiązującymi w sprawie regulacjami, przyjęte rozmiary zajęcia pasa ograniczającego nieruchomości Skarżącego i całkowitą powierzchnię zajęcia.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl