I OSK 1692/06

I OSK 1692/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz
Jolanta Sikorska /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Sz 412/06 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2006-08-02
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
art. 94. ust. 1, art. 88 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Sz 412/06 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 412/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi W. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] nr [...].
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 94 ust. 1 i art. 97 ust 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz.58 z późn. zm.) w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. (Dz. U. Nr 105, poz. 884) w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, Komendant Wojewódzki Policji w S., po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji z dnia [...] nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. odmawiającej przyznania pomocy finansowej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że W. G., będący funkcjonariuszem KPP w K., w dniu 3 listopada 2005r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...]. Do wniosku dołączył akt notarialny rep. A nr [...] – umowę z dnia [...] października 2005r. ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i jego sprzedaży na rzecz jego i I. K. w udziałach po ½. Komendant Wojewódzki Policji w S. wskazał, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego wynika z art. 88 ustawy o Policji i jest realizowane w formie rzeczowej przez przydział mieszkania z zasobów policji, bądź finansowej poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, której zasady określone są w rozporządzeniu MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz.1468). Przepisy te nie przewidują przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (domu), w którym posiadany udział nie stanowi odrębnej własności. Organ stwierdził, że skarżący uzyskał na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego lokal mieszkalny, w którym posiada 1/2 udziału, pozostała część jest własnością I. K., która nie jest osobą będącą członkiem rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Wskazując, że istota współwłasności w częściach ułamkowych polega na tym, że własność rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom (art. 195 k.c.), co oznacza, że z nich nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na swoją wyłączną własność, stwierdził, że przy tego rodzaju współwłasności pomoc finansowa określona art. 94 ustawy nie może być przyznana funkcjonariuszowi będącemu jednym ze współwłaścicieli. Pomoc taka może być przydzielona tylko i wyłącznie na rzecz (lokal, dom), której funkcjonariusz jest właścicielem, a przy współwłasności przyznanie pomocy, o jakiej mowa w w/w przepisie prawa, stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków resortowych osób trzecich nie związanych z Policją.
Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Podniósł, że zaskarżona decyzja dyskryminuje go jako funkcjonariusza Policji ze względu na jego stan cywilny i jest sprzeczna z prawem wspólnotowym, które jest nadrzędne w stosunku do prawa krajowego. Przytoczył szereg orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nadto zarzucił organowi błędną interpretację przepisów ustawy o Policji i art. 33 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niezastosowanie wykładni celowościowej. Podał również, że organ pominął skutki prawne wynikające z umowy o kredyt hipoteczny ustanawiającej prawo skarżącego do lokalu odmiennie aniżeli zaskarżona decyzja. Podniósł, że organ pominął także kwestię równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wobec odmowy przyznania przedmiotowej pomocy finansowej. Powołując się na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem ewentualnie o zasądzenie równoważnika wynikającego z powołanych przepisów, w przypadku odmowy udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do jej zarzutów podał, że wniosek skarżącego dotyczy udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie samodzielnego lokalu mieszkalnego i nie zawiera innych żądań. Powołany przez skarżącego przepis art. 33 k.r.o. określa, jakie składniki wchodzą w skład majątku osobistego małżonków, co nie ma bezpośredniego związku ze sprawą. Ponadto dodał, że ani umowa kredytowa, ani zaskarżona decyzja nie ustanawiają jakichkolwiek praw do przedmiotowego lokalu dla skarżącego. Odnosząc się do zarzutu niezgodności decyzji z prawem wspólnotowym podniósł, że przywołane przez skarżącego orzeczenia dotyczą pracodawcy, a nie organu stosującego prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną. Wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie czynnej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Prawo to realizowane jest przez: przydział policjantowi lokalu służbowego (art. 88 ust. 1) lub przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego, jeżeli policjant lub
członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu
pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1), jak również przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Powołując się również na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) Sąd I instancji wskazał, że określa ono zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale oraz zasady zwrotu tej pomocy i jej wysokość.
Dokonując analizy powyższych przepisów Sąd I instancji uznał, że każdemu policjantowi w służbie czynnej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnik pieniężny lub pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Podmiotem uprawnień z w/w przepisów jest tylko policjant w służbie czynnej, zaś członkowie rodziny określeni w art. 89 ustawy o Policji, uwzględniani są tylko przy przydziale lokalu, wysokości równoważnika lub pomocy finansowej. Policjant, który spełnia przesłanki do otrzymania wyżej wskazanych świadczeń nabywa je z mocy samego prawa, gdyż ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie uznaniowości ich przyznania.
W niniejszej sprawie skarżący nabył lokal mieszkalny we współwłasności z osobą, która nie jest zaliczana do członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Nie oznacza to jednak w ocenie Sądu I instancji, że pomoc finansowa mu się nie należy. I. K. nie jest członkiem rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 ustawy w związku z czym nie może być ona uwzględniona przy określeniu wysokości tej pomocy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotnym zagadnieniem w sprawie jest cel powołanych uregulowań dotyczących pomocy finansowej, polegający na przeznaczeniu przez uprawionego policjanta tych środków na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych. Cel ten może być osiągnięty również w przypadku nabycia nieruchomości lokalowej na współwłasność.
Sąd I instancji wskazał, że nabycie lokalu jest czynnością cywilnoprawną statuowaną przepisami Kodeksu cywilnego, dlatego też możliwe jest nabycie przez policjanta lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na współwłasność z innymi osobami. Udział we współwłasności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość jest związany z prawem do lokalu. Każdy ze współwłaścicieli uprawniony jest do korzystania z rzeczy wspólnej. Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z 17 listopada 1998r. sygn. akt l SA 719/98.
Zdaniem Sadu I instancji, w przypadku skarżącego pomoc finansowa należy mu się jako policjantowi w służbie czynnej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, lecz wysokość tej pomocy określona jest § 4 powyższego rozporządzenia, tj. w kwocie 3377 zł za normę zaludnienia przysługującą uprawnionemu funkcjonariuszowi na podstawie odrębnych przepisów. Sąd ten wskazał również, powołując się w tym zakresie na wyrok NSA z 3 grudnia 1998r. sygn. I SA 535/98, że powołane przepisy nie uzależniają przyznania policjantowi w/w pomocy finansowej od nabycia na odrębną własność przedmiotowego lokalu, a jedynie pomoc ta ma być przeznaczona na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Inne rozumienie wskazanych przepisów powodowałoby w ocenie Sądu I instancji naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że uprawnionym do otrzymania w/w pomocy finansowej jest bez dodatkowych warunków funkcjonariusz Policji służbie czynnej, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale i nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, o ile uzyskał lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość.
Sąd ten nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy właściwie zastosowały przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów i rozważyły przyznanie pomocy finansowej W. G. w wysokości odpowiadającej osobie samotnej w zależności od przysługującej normy zaludnienia w stosunku odpowiadającym jego udziałowi w przedmiotowym mieszkaniu.
Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących pominięcia skutków prawnych wynikających z umowy o kredyt hipoteczny oraz nie przyznania równoważnika finansowego za brak lokalu mieszkalnego wobec nie przyznania przedmiotowej pomocy finansowej, Sąd I instancji stwierdził, że są one nietrafne. W ocenie tego Sądu umowa kredytowa nie ustanawia prawa własności skarżącego do konkretnego lokalu. Jej przedmiotem jest udzielenie kredytu pod określonymi warunkami. Przedmiotem zaś wniosku skarżącego jest udzielenie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem mieszkania położonego w K. przy ul. [...], a nie wniosek o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji przedmiotem postępowania w sprawie jest jedynie kwestia odmowy przyznania w/w pomocy finansowej.
W ocenie tego Sądu nietrafne są zarzuty skarżącego dotyczące dyskryminacji jego osoby ze względu na stan cywilny przez naruszenie art. 33 k.r.o. oraz prawa wspólnotowego. Przepis bowiem art. 33 k.r.o. określa, jakie składniki wchodzą w skład majątku osobistego małżonków, co nie pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą, a przytoczone orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie były wiążące i zostały wydane w innym stanie faktycznym.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja dyskryminowała skarżącego w jego prawie do otrzymania w/w pomocy finansowej zgodnie z właściwymi przepisami jako policjanta w służbie czynnej, ale nie z powodu jego stanu cywilnego. Wskazał, że skarżącemu przysługuje powyższa pomoc finansowa w wysokości odpowiadającej osobie samotnej w zależności od przysługującej normy zaludnienia w stosunku odpowiadającym jego udziałowi w przedmiotowym mieszkaniu. Przy wysokości tej pomocy nie uwzględnia się osób, nie będących członkami rodziny policjanta, nie wymienionych w art. 89 ustawy o Policji, gdyż ustawodawca zróżnicował status prawny małżonków i konkubentów. Zróżnicowanie to występuje w wielu przepisach, np. w przepisach o dziedziczeniu ustawowym (art. 931- art. 940 k.c.), z których wynika, że uprawnionymi do dziedziczenia po zmarłym są małżonek, zstępni, wstępni i rodzeństwo osoby zmarłej. Konkubent nie ma prawa do majątku zmarłego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji w S., zaskarżając wyrok w całości.
Powołując się na przepis art. 176 w zw. z art. 185 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) polegające na niezasadnym przyjęciu, że określona w tym przepisie pomoc finansowa przysługuje również funkcjonariuszowi Policji, który nabył lokal mieszkalny we współwłasności z osobą, która nie jest zaliczana do członków jego rodziny w rozumieniu art. 89 tejże ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W. G., będąc funkcjonariuszem Policji w służbie stałej, nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Nabył go na własność wspólnie z I. K., nie będącą członkiem jego rodziny w myśl art. 89 ustawy o Policji. Nabycie lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] nastąpiło w udziałach po 1/2 części. W związku z nabyciem lokalu skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonując analizy uregulowań prawnych dotyczących przyznawania pomocy finansowej przyjął, że w zaistniałej sytuacji faktycznej W. G. powinna być przyznana przedmiotowa pomoc finansowa. Zdaniem organu Sąd I instancji naruszył prawo materialne, dokonując błędnej wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.
Wnoszący skargę kasacyjną powołał się na przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, w którym ustanowiono prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Podniósł, że przepis ten dotyczy wyłącznie policjantów w służbie stałej, a nie w służbie czynnej, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie. Przepis art. 89 ustawy o Policji określa, kogo uważa się za członków rodziny policjanta przy przydziale lokalu mieszkalnego.
Podkreślił, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przede wszystkim poprzez przydział lokalu mieszkalnego z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. W myśl art. 94 ust. 1 policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z użytego w art. 94 ust. 1 sformułowania "Policjantowi, który nie otrzymał lokalu (...)" wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Dlatego należy przyjąć, że pomoc finansowa jest zastępczą w stosunku do przydziału lokalu formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Wyżej wskazaną zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie może być w żadnym razie nabycie lokalu mieszkalnego na zasadach współwłasności, bowiem policjant nabywa w takim przypadku jedynie idealną część tej nieruchomości i bez wyodrębnienia lokalu mieszkalnego w drodze zniesienia współwłasności nie można mówić o tym, że uzyskane przez policjanta prawo jest formą realizacji jego prawa do lokalu mieszkalnego uzasadniającą przyznanie pomocy finansowej ze środków przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych policjantów. Zatem policjant nie może uzyskać pomocy finansowej w sytuacji - jak w niniejszej sprawie - gdy nie jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, a jedynie współwłaścicielem w częściach ułamkowych. Organ podniósł, że określona w art. 195 k.c. istota współwłasności w częściach ułamkowych polega na tym, że własność rzeczy przysługuje wszystkim współwłaścicielom niepodzielnie, co oznacza, że żaden ze współwłaścicieli nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na swoją wyłączną własność, natomiast ma idealną część niepodzielnej rzeczy określony jako udział współwłaściciela. Przy tego rodzaju współwłasności pomoc finansowa określona w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie może być zdaniem organu przyznana, gdyż pomoc ta może być udzielona tylko na lokal, którego funkcjonariusz jest właścicielem, a przy współwłasności przyznanie pomocy, o jakiej mowa w powołanym przepisie prawa, stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków resortowych również osób trzecich niezwiązanych z Policją.
Organ podkreślił, że stanowisko to jest obecnie powszechnie akceptowane w judykaturze. Powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 sierpnia 1999r. sygn. I SA 1845/98 (Lex nr 48582) i z dnia 11 lutego 2000r. sygn. I SA 329/99 (Lex nr 53766) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2005r. sygn. I SA/Wa 470/04 (Lex nr 16695).
Przyznał, że co prawda Naczelny Sąd Administracyjny prezentował wyrażone w wyroku z dnia 3 grudnia 1998r. sygn. I SA 535/98 (Lex nr 53766) odmienne stanowisko, na które w zaskarżonym wyroku powołał się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekając w przedmiotowej sprawie, jednak podniósł, że linia orzecznicza uległa zmianie i od kilku lat prezentowany jest pogląd wyrażany w przedmiotowej sprawie przez organ. Zaznaczył, że powołanie przez Sąd I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2000r. sygn. K 17/99 (OTK ZU 2000/1, poz. 4) było jedynie wybiórcze i służyło wyłącznie potwierdzeniu wyrażonego przez Sąd stanowiska. Podniósł, że w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że: "Samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny zwracał wielokrotnie uwagę, że nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji RP. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach. Argumenty te muszą:
- po pierwsze, mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (orzeczenie z 12 grudnia 1994r. K. 3/94, OTK 1994/11, poz. 42, s. 141),
- po drugie, mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych,
- po trzecie, pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej (dawniej art. 1 Przepisów konstytucyjnych, obecnie art. 2 Konstytucji). Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym właśnie sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie."
Konkludując, zdaniem skarżącego, przyznanie pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowić będzie dofinansowanie nabycia lokalu mieszkalnego przez osobę nieuprawnioną do otrzymania przedmiotowej pomocy, co naruszałoby zasadę sprawiedliwości społecznej. Obecnie nie istnieją regulacje prawne umożliwiające wspieranie w drodze pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji współwłaściciela lokalu niebędącego policjantem, czy członkiem jego rodziny określonym w art. 89 ustawy o Policji, który nabył tenże lokal wraz z funkcjonariuszem, któremu taka pomoc by przysługiwała. Dlatego w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odnośnie wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.
W. G. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podzielił argumentację prawną zawartą w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, podnosząc zastosowanie przez organ przy rozstrzyganiu sprawy wykładnię rozszerzającą przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji oraz wybiórcze przytoczenie sformułowań zawartych w powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) polegającego na niezasadnym przyjęciu, że określona w tym przepisie pomoc finansowa przysługuje również funkcjonariuszowi Policji, który nabył lokal mieszkalny we współwłasności z osobą, która nie jest zaliczana do członków jego rodziny w rozumieniu art. 89 tejże ustawy.
Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.
W świetle przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji: "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych." Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, którymi są:
1. przydział policjantowi lokalu służbowego (art. 88 ust. 1 ustawy),
2. przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy),
3. przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy).
Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa, wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468).
Z powołanych wyżej przepisów prawa wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnik pieniężny albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu.
Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 94 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydzielenie lokalu, a dopiero, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy. Treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi w sytuacji określonej tą normą prawną na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z literalnego brzmienia przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że uprawniony do pomocy jest wyłącznie policjant w służbie stałej. To on jest podmiotem uprawnień wynikających z wyżej powołanych przepisów prawa, natomiast wskazani w art. 89 ustawy o Policji członkowie rodziny policjanta uwzględniani są tylko przy przydziale lokalu, jak również wysokości równoważnika lub pomocy finansowej.
Zarówno przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów nie ograniczają przyznania pomocy finansowej do nabycia lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na wyłączną własność uprawnionego, to jest policjanta w służbie stałej. Istotny jest cel powołanych uregulowań prawnych dotyczących pomocy finansowej, polegający na przeznaczeniu przez uprawnionego policjanta uzyskanych środków na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, a w razie posiadania rodziny, także potrzeb członków rodziny wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy o Policji.
Z wyżej podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądów wyrażonych w wyrokach powołanych w skardze kasacyjnej odmiennie interpretujących przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Podziela natomiast pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17.11.1998r. sygn. I SA 719/98 (Lex nr 45874) oraz z dnia 03.12.1998r. sygn. I SA 535/98 (Lex 45857), powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skoro celem pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych, cel ten może być osiągnięty również w przypadku nabycia przez policjanta w służbie stałej lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na współwłasność. Z istoty współwłasności wynika, że każdy ze współwłaścicieli rzeczy jest uprawniony do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli.
W niekwestionowanych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w przypadku skarżącego pomoc finansowa należy mu się jako policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych a wysokość tej pomocy określona jest § 4 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów i wynosi 3.377 zł za normę zaludnienia przysługującą uprawnionemu policjantowi według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku. Skarżącemu przysługuje pomoc finansowa w wysokości odpowiadającej osobie samotnej w zależności od przysługującej normy zaludnienia. Przy obliczaniu wysokości tej pomocy nie mogą być natomiast uwzględniane osoby nie będące członkami rodziny policjanta, tj. osoby niewymienione w art. 89 ustawy o Policji.
W tej sytuacji I. K., z którą skarżący nabył lokal mieszkalny na współwłasność, jako osoba nie zaliczona przez ustawodawcę do kręgu osób stanowiących rodzinę skarżącego policjanta, nie może być uwzględniona przy obliczaniu należnej skarżącemu, jako nie mającemu zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych policjantowi w służbie stałej, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Samo zaś nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego na współwłasność z I. K., nie będącą członkiem rodziny skarżącego, o jakim mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie pozbawia skarżącego, będącego policjantem w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.
W świetle powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanego w niej przepisu prawa materialnego uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Wobec brzmienia powołanych wyżej przepisów regulujących prawo policjanta w służbie stałej do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, które nie wprowadzają ograniczeń co do formy prawnej nabywanego lokalu mieszkalnego w zakresie własności, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podjętej przez skargę kasacyjną polemiki z zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem dotyczącym naruszenia zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości.
Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
.