II SA/SZ 410/25

II SA/Sz 410/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 120,  art. 134 par. 1,  art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10,  art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 49
art. 194 ust. 1, ust. 1a, art. 193 ust. 1 i ust. 2,  ust. 6, art. 194 ust. 1, ust. 3;
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2025 r. nr SKO.WT/430/1037/2025 w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia 14 lutego 2025 r. nr PCPR.ZORIŚ.552.4.13.2024.2025.LL.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 22 kwietnia 2025 r. nr SKO/WT/430/1037/2025, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 194 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r., poz. 49 ze zm., zwanej dalej także "u.w.r.p.z."), po rozpatrzeniu odwołania L. J. (dalej również jako: "skarżący") od decyzji z 14 lutego 2025 r., nr [...], Starosty [...] w sprawie zmiany w części decyzji własnej z 27 sierpnia 2024 r. ustalającej opłatę za pobyt dziecka [...] w instytucjonalnej pieczy zastępczej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy i wskazało, że decyzją z 14 lutego 2025 r. organ I instancji zmienił w części decyzję ustalająca opłatę z 27 sierpnia 2024 r. w ten sposób, że punkt 2 decyzji otrzymał nowe brzmienie: "2. od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia 28 lutego 2025 r. w wysokości [...] zł (słownie: [...] zł [...] ) miesięcznie, natomiast od 1 marca 2025 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko instytucjonalnej pieczy zastępczej - jednak nie dłużej niż do 31 maja 2025 r. w wysokości: [...] zł (słownie: [...] zł [...]), tj. w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej nr [...] w G.".
Organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że decyzją z 27 sierpnia 2024 r., nr [...]., ustalono L. J. miesięczną opłatę za pobyt syna w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej nr [...] w G., w punkcie pierwszym, na okres od 25 czerwca 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. w kwocie [...]zł, natomiast w punkcie drugim, od 1 lipca 2024 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko instytucjonalnej pieczy zastępczej - jednak nie dłużej niż do 31 maja 2025 r. w wysokości: [...] zł miesięcznie.
Zgodnie z wydanym Zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z 7 lutego 2025 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych działających na terenie powiatu goleniowskiego na 2025 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Z. z dnia [...] 2025 r. poz. [...]) przedmiotowa opłata za pobyt
syna strony w Placówce Opiekuńczo- Wychowawczej nr [...] w G. uległa zmianie
i od 1 marca 2025 r. wyniosła [...] zł miesięcznie.
Pismem z 13 marca 2023 r. L. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z 14 lutego 2025 r. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. poprzez nieustalenie z urzędu czy w stosunku do strony zachodzą przesłanki do umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty;
- art. 193 ust. 2 u.w.r.p.z. poprzez skierowanie decyzji wyłącznie do jednego z rodziców tj. L. J., podczas gdy odpowiedzialność rodziców na tle w/w przepisu jest solidarna;
- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w sprawie,
w tym przede wszystkim uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów;
- art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez dokonanie zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności z tego powodu, iż w dacie wydania zmienianej decyzji
z 27 sierpnia 2024 r. o ustaleniu odwołującemu się opłaty za pobyt w Placówce wychowawczej ([...]) nie był on stroną w sprawie, ponieważ jego ojcostwo zostało ustalone dopiero wyrokiem z 17 stycznia 2025 r. przez Sąd Rejonowy [...] w S. sygn. akt [...].
Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji i odstąpienie od pobierania opłaty określonej decyzją.
W motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium powołało art. 193 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.w.r.p.z. oraz art. 194 ust.1 u.w.r.p.z. i stwierdziło, że w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że odwołujący się jest ojcem dziecka - D. B., które umieszone zostało w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej nr [...] w G..
Dalej organ odwoławczy ustalił, że decyzją nr [...] z 27 sierpnia 2024 r. ustalono odwołującemu się miesięczną opłatę za pobyt syna w ww. placówce opiekuńczo-wychowawczej w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w okresie: od 25 czerwca 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. w wysokości [...] zł, stanowiącej wysokość średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w ww. placówce, podzielone przez liczbę dni czerwca i pomnożone przez liczbę dni pobytu dziecka w placówce, tj. [...] zł /30 dni = [...] zł dziennie, [...] zł x 6 dni = [...] zł), od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko instytucjonalnej pieczy zastępczej - jednak nie dużej niż do dnia 31 maja 2025 r. w wysokości: [...] zł. Decyzja ta stała się prawomocna, bowiem strona nie zakwestionowała jej.
Kolegium podkreśliło, że sporna decyzja, wydana w niniejszej sprawie nie jest decyzją ustalającą opłatę za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, lecz decyzją o zmianie takiej decyzji, uprzednio wydanej, która stała się prawomocna. W świetle natomiast ust. 1a art. 194 u.w.r.p.z., jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty. Stosownie do treści art. 80 ust. 1 u.w.r.p.z., rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 1) 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; 2) 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka.
Zgodnie z wydanym Zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z 7 lutego 2025 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych działających na terenie powiatu goleniowskiego na 2025 (Dziennik Urzędowy Województwa Z. z dnia 10 lutego 2025r. poz. 716) przedmiotowa opłata za pobyt syna odwołującego się w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej nr [...] w G. uległa zmianie i od 1 marca 2025 r. będzie wynosić [...] zł miesięcznie. Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, iż kwota opłaty należnej od 1 marca 2025 r. będzie wynosić [...] zł miesięcznie.
Według organu odwoławczego w tej sytuacji uznać należało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zmienił własną decyzję nr [...], z 27 sierpnia 2024 r., bowiem zmiana stanu prawnego obligowała organ do tego rodzaju działania.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, zdaniem Kolegium, nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim na gruncie art. 193 ust. 2 u.w.r.p.z. oboje rodzice ponoszą solidarną odpowiedzialność za opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. To rodzice w ramach wewnętrznych ustaleń podejmują działania dotyczące ponoszenia wskazanej odpłatności. Jeśli odwołujący się uznaje, że matka dziecka winna również partycypować w przedmiotowych opłatach to może w stosunku do niej wystąpić z roszczeniem na gruncie unormowań cywilnoprawnych.
Wypowiadając się w zakresie wysokości opłaty organ II instancji wskazał, że jest ona zależna od formy pieczy zastępczej oraz wysokości wydatków ponoszonych przez organy samorządu terytorialnego z tego tytułu. W tym zakresie organ wydający decyzję podejmuje stosowne rozstrzygnięcie w warunkach związania treścią normy prawnej i nie dysponuje możliwością miarkowania wysokości tej opłaty. Okoliczność ta posiada istotne znaczenie dla oceny działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ograniczony jest wyłącznie do ustalenia formy sprawowanej pieczy zastępczej i ponoszonych z tego tytułu wydatków na utrzymanie dzieci.
Wskazane regulacje prawne zdaniem Kolegium przesądzają, że w przedmiotowej sprawie dziecko zostało umieszczone w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Zatem na rodzicach biologicznych spoczywa obowiązek pokrycia kosztów równych średnim miesięcznym wydatkom przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Jednocześnie wskazując na przepis art. 196 ust. 3 u.w.r.p.z. organ odwoławczy wyjaśnił, że średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej są ustalane przez starostę, a w przypadku regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych oraz interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych przez marszałka województwa i ogłaszane odpowiednio przez starostę lub marszałka województwa w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca danego roku. Zgodnie z art. 196 ust. 4 u.w.r.p.z. ogłoszenie, o którym mowa w ust. 3, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie prawidłowo organ I instancji ustalił odpłatność od miesiąca marca 2025 r.
Na marginesie sprawy organ odwoławczy wyjaśnił odwołującemu się, iż w uchwale nr [...] Rady Powiatu w G. z dnia 27 września 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazania organu lub osób uprawnionych do udzielania tych ulg, Rada Powiatu w G. uchwaliła, szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg w zakresie odstąpienia od ustalenia w całości lub części należności oraz opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej zgodnie z art. 193 ust. 1 u.w.r.p.z. oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazała organ lub osoby uprawnione do udzielania tych ulg. Zatem jeśli odwołujący się nie jest w stanie ponieść opłaty za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej nr winien w tej sprawie wystąpić z wnioskiem do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie.
L. J., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia tożsame ze wskazanymi w zarzutach odwołania.
Mając na uwadze podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji i odstąpienie od pobierania opłaty określonej decyzją.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie zbadał czy strona posiada możliwości do łożenia środków zasądzonych decyzją, pomimo iż biorąc pod uwagę warunki finansowe i stan zamożności społeczeństwa, przeważająca większość osób nie byłaby w stanie spełnić świadczenia w wysokości określonej zarówno zaskarżoną decyzją, jak również decyzją poprzedzającą. Jak wynika z danych własnych organu (co ujawnia się w treści decyzji zmienianej) skarżący nie uzyskuje dochodów, czego odbiciem jest kwestia danych uzyskanych przez organ od ZUS, w związku z postępowaniem, które toczyło się w przedmiocie wydania pierwotnie wydanej decyzji. Skarżący aktualnie opiekuje się dzieckiem, z tego powodu nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, Wskazano, że stosowne dane i dokumenty zostaną przedłożone w odrębnym piśmie.
Ponadto podniesiono, że na stronie ciąży obowiązek alimentacyjny nie tylko względem małoletniego D. B., ale również innych dzieci. Wydając decyzję zmieniającą, organ powinien od początku rozważyć nie tylko okoliczności mające wpływ na powiększenie świadczenia od strony, ale również zbadać okoliczności związane z jej ewentualnym zmniejszeniem lub odstąpieniem od jej ustalania.
Ponad powyższe podano, że drugi rodzić małoletniego powinien zostać obciążony solidarnie obowiązkiem zapłaty świadczenia, co jednak nie wynika z treści zaskarżonej decyzji. Skarżący ma interes prawny w tym, aby (niezależnie od podejmowanych działań) na wypadek niekorzystnych rozstrzygnięć w jego sprawie, domagać się solidarnego ustalenia odpowiedzialności finansowej matki małoletniego D. B..
Dalej wskazano, że skarżący został pozbawiony możliwości działania w niniejszej sprawie, nie został on bowiem powiadomiony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie po zebraniu przez organ całości materiału dowodowego. Przy zestawieniu powyższego z faktem, że organ nie badał okoliczności prowadzących do odstąpienia od ustalenia opłaty lub jej zmniejszenia tj. sytuacji finansowej i osobistej strony, zostały naruszone jej prawa w sposób, który miał bezpośredni wpływ na treść decyzji.
Dalej wskazano również, że zaskarżona decyzja zmienia uprzednio wydaną decyzję, która na etapie jej wydawania była skierowana do osoby, która w ówczesnej chwili orzekania tj. 27 sierpnia 2024 r. nie była stroną w sprawie. Należy mieć na uwadze, że dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w S. z 17 stycznia 2025 r. ojcostwo skarżącego zostało ustalone. Do tego czasu nie było podstawy, aby wydawać względem niego jakiekolwiek decyzje administracyjne związane z okolicznością jego rodzicielstwa. Ojciec, którego ojcostwo nie jest formalnie ustalone, do czasu prawomocnego wyroku w tej kwestii nie może korzystać tak z uprawnień, jak i obowiązków prawnych wynikających z faktu rodzicielstwa. Zatem w tej sytuacji ojciec taki nie byłby przed wyrokiem uprawniony do złożenia wniosku chociażby o świadczenie wychowawcze 800+, tak również nie może być adresatem decyzji związanych z faktem jego rodzicielstwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W myśl art. 193 ust. 2 u.w.r.p.z. za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. Opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 194 ust. 6 u.w.r.p.z.).
Stosownie do art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z. opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustala, w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty (art. 194 ust. 1a u.w.r.p.z.).
Stosownie do art. 194 ust. 2 ww. ustawy szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, określa w drodze uchwały rada powiatu. Jednocześnie starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia tej opłaty (art. 194 ust. 3 cytowanej ustawy).
Konstrukcja powołanych przepisów uzasadnia stwierdzenie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, o jakim mowa w art. 194 ust.
1 u.w.r.p.z., powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, określone w art. 194 ust. 3. Wobec powyższego podzielić należy ugruntowane stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty, w której organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję.
Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 – zapada w postaci decyzji ustalającej, co wynika z art. 194 ust. 1, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową – art. 194 ust. 3. Obie materie zatem ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. W postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca wskazuje bowiem nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2370/15, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując stwierdzić należy, że wskazane wyżej zagadnienia dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty oraz ustalenia opłaty powinny być przedmiotem odrębnych postępowań i rozstrzygnięć, bowiem brak jest podstawy prawnej umożliwiającej ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Dopiero prawomocny wynik postępowania o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej pozwala na wszczęcie postępowania o ustalenie takiej opłaty, określającego w ramach aktu związanego jej wysokość w odniesieniu do czasu pobytu dziecka w pieczy zastępczej oraz osoby zobowiązane do jej uiszczania. W przypadku zaś uznania za uzasadnione zastosowania ulgi w postaci odstąpienia od ustalenia ww. opłaty wobec zobowiązanych rodziców, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o jej ustalenie (postępowanie takie staje bowiem bezprzedmiotowe). Dodatkowo podkreślić wypada - co bezpośrednio implikują powyższe tezy - że wynik postępowania w przedmiocie zastosowania opisywanej ulgi, stanowi zagadnienie wstępne wobec przesłanek ustalenia opłaty z art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z. (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1203/24).
Tymczasem z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że w rozpoznawanej sprawie małoletniego przyjęto do placówki opiekuńczo-wychowawczej 25 czerwca 2024 r., natomiast dopiero 27 sierpnia 2024 r., wbrew dyspozycji art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z. wydano decyzję ustalającą obowiązek regulowania odpłatności za pobyt dziecka w tej placówce oraz następnie decyzją z 14 lutego 2025 r. ustalono nową wysokość opisywanej opłaty bez uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od ustalenia tej opłaty. O ile wniosek o odstąpienie od pobierania opłaty określonej decyzji złożono dopiero wraz z odwołaniem od decyzji zmieniającej opłatę, to należy odnotować, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej opłatę organ I instancji zawarł argumentację wskazująca na możliwość skorzystania z uprawnienia z art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. Organ ten podał, że: "skarżący jako rodzic, wobec którego prowadzone jest postępowanie administracyjne, winien jest przedstawić organowi swoją sytuację materialno-bytową, a w przypadku gdy jego sytuacja finansowa nie pozwala na ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, przedstawić stosowne dokumenty potwierdzające ten fakt, stwierdzenia, że w/w do dnia orzekania w sprawie nie przedstawił organowi swojej sytuacji, nie złożył również stosownego wniosku. Organ, na podstawie przeprowadzonego postępowania nie otrzymał przesłanek, o których mowa w cyt. uchwale do odstąpienia od ustalenia opłaty".
Zdaniem Sądu oznacza, to, że nic nie stało na przeszkodzie by przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty prowadzić postępowanie i wydać decyzję w oparciu o art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z., skoro rozstrzyganie o odstąpieniu od ustalenia opłaty może nastąpić także z urzędu, gdy organ w trakcie postępowania o ustalenie opłaty dojdzie do przekonania, że występują przesłanki uzasadniające rozważenie odstąpienia od jej ustalenia.
Należy stwierdzić, że orzekając w wyżej przedstawiony sposób zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy, który utrzymał tę decyzję w mocy, dopuściły się naruszenia przepisów prawa - art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 194 u.w.r.p.z., które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia konieczne było uprzednie wszczęcie i ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty, o ile wydanie takiej decyzji byłoby konieczne.
W ocenie Sądu lektura akt sprawy w tym zaskarżonej decyzji daje podstawy do uznania, że Kolegium mimo złożenia przez skarżącego w odwołaniu wniosku o odstąpienie od tej opłaty, nie spowodowało by wydano rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Ignorując brzmienie art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 1 i ust. 3 u.w.r.p.z. tj, że decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty jest decyzją wcześniejszą w stosunku do decyzji ustalającej, zaś decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia tej opłaty z istoty rzeczy jest decyzją następczą w stosunku do decyzji ustalającej.
Ponadto konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r.p.z. wymaga aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było przeprowadzone z udziałem wszystkich, których ono dotyczy, tj. obojga rodziców. Organ zobowiązany jest wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej względem obydwojga rodziców. W świetle art. 193 ust. 2 ww. ustawy, za ponoszenie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie. Konsekwencją procesową powyższego uregulowania jest to, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej co do zasady są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna wydana w powyższej kwestii winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców, do nich winno być również skierowane rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyroki NSA z 14 lipca 2016 r. I OSK 2943/14; z 19 czerwca 2019 r. I OSK 2323/17; WSA - w Krakowie z 27 marca 2014 r. III SA/Kr 1464/13; w Szczecinie z 2 marca 2017 r. II SA/Sz 1024/16; we Wrocławiu z 23 lutego 2017 r. IV SA/Wr 461/16).
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, orzekające organy, z naruszeniem art. 193 ust. 1 ust. 2 i ust 6 u.w.r.p.z. w żaden sposób nie odniosły się do sytuacji matki dziecka, nie wykazały czy matka dziecka powinna, czy też nie powinna ponosić zmienionej opłaty i z jakich przyczyn, czym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie należy zaznaczyć, że podobna sytuacja miała miejsce przy wydanej uprzednio przez organ I instancji decyzji ustalającej opłatę.
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a. nie odniósł się w ogóle do podnoszonej w odwołaniu kwestii, czy w dacie wydania decyzji ustalającej skarżącemu opłatę za pobyt dziecka w Placówce wychowawczej był on stroną w sprawie, ponieważ jego ojcostwo zostało ustalone dopiero wyrokiem z dnia 17 stycznia 2025 r. przez Sąd Rejonowy [...] w S. sygn. akt [...].
Z ww. orzeczenia z 17 stycznia 2025 r. wynika, że sąd powszechny działał po myśli art. 72 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 ze zm., dalej; "k.r.o."), którego treść wskazuje, że jeżeli nie zachodzi domniemanie, że ojcem dziecka jest mąż jego matki, albo gdy domniemanie takie zostało obalone, ustalenie ojcostwa może nastąpić albo przez uznanie ojcostwa albo na mocy orzeczenia sądu.
Sąd przyjął za aktualną w sprawie prezentowaną w orzecznictwie argumentację na tle instytucji uznania dziecka, którą można odnieść do instytucji ustalenia ojcostwa, że ma ono charakter deklaratoryjny i działa wstecz, co wynika z deklaratoryjnego charakteru ustalenia. Wsteczne skutki ustalenia (ex tunc) rozciągają się jednak jedynie na stosunki rodzinnoprawne (a w konsekwencji na np. stosunki alimentacyjne), nie dotyczą natomiast stosunków prawnych innego rodzaju, w tym stosunków publicznoprawnych (por. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. OSK 1411/04, wyroki WSA w Warszawie z 13 maja 2004 r., sygn. II SA/Wa 77/04 oraz z 20 czerwca 2008 r., sygn. IV SA/Wa 2481/07, wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2007 r., sygn. II SA/Kr 972/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 130/19).
Oceniając zgodność kwestionowanej skargą decyzji w kontekście tak zajętego stanowiska, zdaniem Sądu, organ I instancji powinien rozważyć również czy w dniu wydania decyzji ustalającej skarżącemu opłatę mógł on być uważany za rodzica zobowiązanego na podstawie decyzji w myśl art. 193 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.p.z.
Przy tym zaznaczenia wymaga, że wydane przez tut. Sąd orzeczenie respektuje wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasadę, że sąd administracyjny, zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) – (por. wyrok NSA z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1646/10). Dlatego też tut. Sąd nie miał podstaw do uchylenia decyzji ustalającej opłatę z 27 sierpnia 2024 r.
Podsumowując należy stwierdzić, że powyższe uchybienia orzekających organów administracji są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Natomiast, w ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 119/24). Zaś skarżący nie wykazał okoliczności pozwalających na przyjęcie, że w sprawie zmiany decyzji ustalającej opłatę miał zamiar podejmować czynność procesową, której niedokonanie zaważyło na wyniku sprawy.
Z kolei nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi niezbadania przez organ czy strona posiada możliwości do łożenia środków zasądzonych decyzją. Zaskarżona decyzja ma charakter związany, a przepisy u.w.r.p.z., jak wskazuje się w orzecznictwie, nie przewidują przy ustalaniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej badania sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej, w tym dochodowej, rodziców (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2349/2; . wyrok WSA w Gliwicach z: 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 688/20, 25 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 660/18 oraz 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 590/14. Tym bardziej zatem dotyczy to zmiany takiej decyzji w części. Majętność rodzica dziecka, przebywającego w placówce opiekuńczo - wychowawczej może być przedmiotem refleksji organu, kiedy już ustali wysokość opłaty, a zobowiązany będzie wnioskować np. o jej umorzenie, rozłożenie na raty albo odroczenie terminu płatności (por. wyrok NSA z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2462/20).
Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu I instancji będzie rozpoznanie wniosku skarżącego o odstąpienie od ustalenia opłaty, bowiem ostateczne rozstrzygniecie w tym przedmiocie ma wpływ na wynik postępowania w sprawie zmiany opłaty, a co istotniejsze przenosi się na sprawę ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Następnie jeśli wynik postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty uzasadni prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty, organ I instancji uwzględni każdego z rodziców (po zbadaniu ewentualnego statusu matki jako strony w sprawie) jako osób solidarnie zobowiązanych do jej uiszczania. Pamiętając, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się pogląd prawny, że w przepisie art. 194 ust. 1a ustawy z 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "decyzja dotycząca opłaty o której mowa w art. 193 ust. 1", co obejmuje wszystkie rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty (por. wyrok WSA w Lublinie z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 740/19).
Niezależnie od powyższego przed wydaniem decyzji zmieniającej opłatę powinne staje się ustalenie przez organ I instancji, czy w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę przez skarżącego nastąpiło ustalenie jego ojcostwa względem małoletniego wymienionego w decyzji, a w konsekwencji rozważenie czy prowadzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji nie powinno być poprzedzone działaniami w stosunku do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej opłatę z 27 sierpnia 2024 r. Bowiem dopiero z datą uzyskania waloru prawomocności wyroku sądu powszechnego, wobec skarżącego powstała, w myśl art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z., powinność obciążenia opłatą z tytułu pobytu jego syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Kolejną kwestią jaką organ powinien rozpoznać jest rozpatrzenie wniosku skarżącego o odstąpienie od ustalenia opłaty.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak
w wyroku.
Cytowane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl