II SA/Sz 407/24

II SA/Sz 407/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Katarzyna Sokołowska
Wiesław Drabik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2, art. 120, art. 119 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 63 ust. 5,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr SKO.4150.2647.2023 w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Będzino z dnia 14 września 2023 r. nr 270/2023, znak PP.6730.78.2011.BK, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego R. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 września 2023 r., nr 270/2023, Wójt Gminy B. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku R. T. (dalej: "skarżący"), odmówił przeniesienia na jego rzecz decyzji Wójta Gminy B. z dnia 28 czerwca 2011 r., nr 78/2011 (znak: PP.6730.78.2011), wydanej na rzecz J. C., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, na terenie obejmującym działkę nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina B..
W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...] dokonali jej podziału na działki o nr [...] do [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. [...] Wydział [...] z dnia 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt [...] [...] w celu zniesienia współwłasności. Organ I instancji wskazał, że podział ten nie odpowiada granicom terenu inwestycji wyznaczonym na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego przeniesienie przedmiotowej decyzji wiązałoby się z dokonaniem istotnej zmiany w treści ustalonych warunków zabudowy, tj. ustaliłoby te warunki dla wydzielonych działek, mimo że pierwotne warunki zabudowy były ustalane dla części działki nr [...]. Działki opisane w pierwotnej i przedmiotowej decyzji różnią się od siebie powierzchnią, a zatem nie sposób byłoby zaakceptować sytuacji, w której parametry zabudowy dla działki o większej powierzchni stają się także parametrami zabudowy dla działki o powierzchni mniejszej. Nawet zatem, jeśli Wójt [...] w decyzji z dnia 28 czerwca 2011 r. stwierdził ogólnie, że z części działki nr [...] dopuszcza się wydzielenie maksymalnie 20 działek budowlanych i drogi wewnętrznej, a docelowo na każdej działce winien znajdować się jeden budynek mieszkalny w zabudowie wolnostojącej, to nie oznacza to, że tego rodzaju ustalenie było zgodne z obowiązującymi przepisami i mogło stanowić podstawę do tzw. przepisania decyzji o warunkach zabudowy także w odniesieniu do działek nr [...] do [...]. Bezsprzecznie bowiem, gdyby wnioskodawca zamierzał złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla samych działek nr [...] do [...], to wówczas zarówno inny byłby obszar analizy dla tych działek i inne mogłyby w konsekwencji być warunki zabudowy.
Organ I instancji stwierdził, że przeniesienie decyzji uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po wtóre osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Niniejsze warunki muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata, a warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione. W przedmiotowej sprawie nie może być mowy o zmianie jedynie adresata. Właściciel nieruchomości dokonał podziału niezgodnego z zakresem obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy. W takim przypadku przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na "inny przedmiot" staje się niemożliwe ze względu na brak możliwości odniesienia warunków w niej ustalonych do obecnego stanu prawnego terenu inwestycji. W tym przypadku mogłoby dojść do sytuacji, że działki o powierzchni około 500 m˛ w części posiadałyby warunki zabudowy a w części nie, co w przyszłości mogłoby uniemożliwić jakiekolwiek ich zagospodarowanie w sposób zgodny z ustaleniami wynikającymi wprost z treści decyzji nr [...]. Inną sytuację stanowiłby podział zgodny z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...]. W przypadku gdyby inwestor dokonał podziału nieruchomości w sposób odpowiadający uwarunkowaniom ustalonym w jej treści, to zmiana decyzji w zakresie wskazania numeracji działek, a także decyzja przenosząca byłyby możliwa po spełnieniu wymogów ustawowych.
W ocenie organu I instancji oświadczenia, że jedna ze stron wyraża zgodę na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z treści decyzji, a druga ze stron przyjmuje wszystkie warunki, jest niewystarczające. Strony nie tylko muszą wyrazić taką wolę, ale także muszą mieć prawną możliwość przyjęcia wszystkich warunków wynikających z treści omawianej decyzji. Zaś dokonane wtórnie podziały nie tylko nie pokrywają się z pierwotnym zakresem ustalonym na załączniku graficznym do decyzji, ale również są niezgodne z parametrami ustalonymi w tejże decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania R. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ II instancji", "Kolegium") decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium po przedstawieniu stanu faktycznego oraz przepisów mających zastosowanie w sprawie wskazało, że zarówno z językowo jasnego brzmienia przepisów jak i orzecznictwa sądów administracyjnych wypływa wniosek, że w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dopuszczalne jest przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot jedynie w całości oraz bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Przeniesienie decyzji uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po drugie, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Niniejsze warunki muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata, jest prostym przeniesieniem decyzji w jej całokształcie na innego adresata. Przeniesienie to wyłącza jakiekolwiek prowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy też weryfikację pierwotnej decyzji w kontekście obecnego stanu faktycznego. Warunki zabudowy określone w decyzji pierwotnej muszą pozostać niezmienione w decyzji przeniesionej. Przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie dopuszcza zatem dokonywania jakiejkolwiek innej zmiany. Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji.
W ocenie organu II instancji trafne jest stanowisko organu I instancji wskazujące na brak podstaw do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 czerwca 2011 r., nr [...], na rzecz skarżącego, gdyż uległ zmianie stan faktyczny sprawy, zaś zastosowanie instytucji z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest możliwe w sytuacji, gdy zmianie uległby jedynie adresat decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Bezsprzecznie bowiem decyzja z dnia 28 czerwca 2011 r. dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy zespołu dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], obręb K., gmina K.. Z uwagi na podział działki obecnie dokonanie przeniesienia decyzji jest niemożliwe, gdyż uległ zmianie stan faktyczny sprawy, tj. dokonano podziału niniejszej nieruchomości.
Według Kolegium oceny sprawy nie zmieniają zarzuty podniesione w odwołaniu, a sprowadzające się do tezy, że pierwotna decyzja ograniczała się do części działki nr [...], a tym samym już w dacie wydania tej decyzji istotnym był określony przez wnioskodawcę teren inwestycji, a nie granice działek inwestycyjnych. W ocenie Kolegium zarzut ten nie może się ostać również z uwagi na fakt, iż pierwotna decyzja w sentencji określała lokalizację na działce nr [...] nie wskazując, iż terenem inwestycji jest część tej nieruchomości. Co prawda załącznik graficzny do decyzji określa obszar inwestycyjny jako część działki posadowionej na gruntach IVa i IVb, niemniej warunki zabudowy winny być ze sobą zgodne w części tekstowej jak i graficznej. W przypadku zaś rozbieżności pomiędzy powyższymi decyduje sentencja rozstrzygnięcia. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że wniosek z dnia 9 maja 2011 r., inicjujący postępowanie o wydanie pierwotnej decyzji, określał lokalizację inwestycji na działce nr [...] nie wskazując jej wyodrębnienia w terenie. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją związaną, zatem organ I instancji wydając pierwotną decyzję określił warunki zabudowy dla działki nr [...], co było zgodne z ww. wnioskiem.
Konkludując Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw prawnych do przeniesienia pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy. Przeniesienie decyzji w sytuacji podziału działek naruszałoby dyspozycję art. 63 ust. 5 u.p.z.p.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę na powyżej opisaną decyzję Kolegium, zarzucając jej naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa administracyjnego materialnego oraz procedury, które uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji;
- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego, w szczególności zakresu terytorialnego terenu inwestycji, której dotyczy wniosek, przy uwzględnieniu zmian w opisie geodezyjnym terenu wynikającym z podziału działki, na części której usytuowany jest teren inwestycji, której dotyczy pierwotna decyzja o warunkach zabudowy;
- art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione były wszystkie przesłanki obligujące organ planistyczny do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wnoszący ją argumentował, że organowi I instancji całkowicie umknęło, a organ II instancji wyciągnął błędny wniosek z faktu, że już pierwotna decyzja administracyjna wydana została dla inwestycji, której granice nie pokrywały się z granicą ówcześnie istniejącej działki nr [...], obręb K., ponieważ teren inwestycji, której dotyczy pierwotna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ograniczał się do "części działki nr [...] obręb K., gmina B.". Wobec powyższego już w dacie wydania pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy istotnym był określony przez wnioskodawcę teren inwestycji a nie granice istniejących działek ewidencyjnych.
Skarżący jest zdania, że organy obu instancji błędnie swoje zapatrywanie na sprawę wywiodły z orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących możliwości przenoszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy w części. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek nie dotyczył przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy w części, lecz w całości.
Skarżący podniósł, że powszechnie występującą praktyką jest dokonywanie podziału działki, na której usytuowane jest zamierzenie inwestycyjne po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a następnie przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy na nowego inwestora. Warunkiem jest jedynie wykazanie tożsamości granic terenu objętego inwestycją, a nie granic działek ewidencyjnych, ponieważ dana inwestycja może znajdować się na terenie całej działki, części działki lub na terenie wielu działek.
W ocenie skarżącego organy obu instancji nie dokonały podstawowych ustaleń w sprawie, to jest nie wyjaśniły, czy zachodzi tożsamość "terenu" inwestycji, poprzez porównanie jego zakresu terytorialnego, lecz błędnie stwierdziły, że skoro zmienił się "opis ewidencyjny" terenu objętego pierwotną decyzją, to nie zachodzi owa tożsamość niezbędna dla przeniesienia decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 w związku z 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taki wniosek złożyło Kolegium, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 63 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (tj. decyzję o warunkach zabudowy), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.
Jak wynika wprost z przytoczonego przepisu i jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, na co także zwracały uwagę organy obu instancji, przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po drugie, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata, a warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione (por. np. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 366/19; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1494/19; T. Filipowicz (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, WKP 2024).
W rozpatrywanej sprawie wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2023 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o przeniesienie opisanej powyżej decyzji nr 78/2011 o warunkach zabudowy z dnia 28 czerwca 2011 r., oświadczając jednocześnie, że przyjmuje wszystkie warunki w niej zawarte. Ponadto wraz z wnioskiem przedłożył oświadczenie J. C., na rzecz którego została wydana ww. decyzja o wyrażeniu przez niego zgody na jej przeniesienie. Z akt sprawy nie wynika także aby rzeczona decyzja została usunięta z obrotu prawnego, np. wygaszona. Tym samym stwierdzić należy, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 63 ust. 5 u.p.z.p.
Podkreślić należy, że instytucja przeniesienia warunków zabudowy uregulowana w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. ma na celu zmianę inwestora, czyli adresata decyzji, bez konieczności ponownego przeprowadzania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, rozstrzygnięcie merytoryczne decyzji pozostaje bowiem bez zmian (w miejsce numeru działki wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy, która następnie uległa podziałowi nie wpisuje się numerów nowopowstałych działek jak zdaje się to rozumieć organ I instancji). Podzielić należy przy tym pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy (inwestora), stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2078/10), stanowi jedynie promesę uprawniającą do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach.
W świetle powyższego w ocenie Sądu bez znaczenia dla sprawy pozostaje argumentacja organów obu instancji, że stan faktyczny się zmienił, działka nr [...] dla której zostały ustalone warunki zabudowy uległa podziałowi i podział ten nastąpił niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, co w konsekwencji oznacza, że niemożliwe jest odniesienie warunków ustalonych w decyzji do obecnego stanu terenu inwestycji.
W postępowaniu dotyczącym przeniesienia decyzji weryfikowane są wyłącznie wskazane powyżej przesłanki, określone w art. 63 ust. 5 u.p.z.p., umożliwiające dokonanie tej czynności. To czy możliwa będzie realizacja zamierzenia inwestycyjnego, dla którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy i czy spełnia ono wszystkie warunki z niej wynikające weryfikowane będzie na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę.
Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznać należało za naruszające art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w sposób mający wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku).
Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny uwzględnić powyższą ocenę prawną i wydać właściwą decyzję.
O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone od organu koszty postępowania obejmują wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w kwocie 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.