II SA/Sz 404/21

II SA/Sz 404/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-08-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 24/22 - Wyrok NSA z 2023-03-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15(4)
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145, art. 151, art. 134, art. 138  par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 725
art. 12b, art. 12 ust. 7, art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Sz [...]
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej powoływany jako: "skarżący" lub "strona"), Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "ZWINGiK" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] r., nr: [...] w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, powstałych w wyniku pracy geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia [...], której celem było wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych.
Uzasadniając powyższą decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia [...] r. wykonawca prac geodezyjnych (skarżący) zawiadomił Prezydenta Miasta S. o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych w całości, przekazując jednocześnie zbiory danych z zakresu baz danych EGiB oraz dokumenty powstałe w wyniku pracy geodezyjnej (zaewidencjonowane pod id. [...]).
W dniu [...] r. działający z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej: "MODGiK") pracownik dokonał weryfikacji i sporządził negatywny protokół z weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W związku z negatywnym protokołem weryfikacji z dnia [...] r., wykonawca prac geodezyjnych dokonał częściowej poprawy wykazanych nieprawidłowości i ponownie w dniu [...] r. przedłożył Organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wyniki prac.
W dniu [...] r. inny, działający z upoważnienia Dyrektora MODGiK pracownik dokonał ponownej (drugiej) weryfikacji poprawionej częściowo dokumentacji technicznej. Weryfikacja zakończyła się wynikiem negatywnym. Wynik weryfikacji został przekazany wykonawcy prac geodezyjnych w dniu [...] r. pocztą elektroniczną.
Dnia [...] r. wykonawca prac geodezyjnych po raz trzeci przedłożył Organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wyniki pracy geodezyjnej, w związku z negatywnym protokołem weryfikacji z dnia [...] r., nie dokonując tym razem żadnych poprawek, a jedynie ustosunkowując się do zawartych w tym protokole zarzutów.
Dnia [...] r. działający z upoważnienia Dyrektora MODGiK pracownik oraz działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Zastępca Dyrektora MODGiK dokonali ponownej (trzeciej) weryfikacji dokumentacji technicznej. Weryfikacja zakończyła się wynikiem negatywnym. Wynik weryfikacji został przekazany wykonawcy prac geodezyjnych w dniu [...]
W dniu [...] r. wykonawca prac geodezyjnych ustosunkował się do negatywnego protokołu weryfikacji wskazując, że nie zgadza się ze wszystkimi zarzutami organu przedstawionymi w tym protokole.
Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględniwszy powyższego stanowiska wykonawcy prac wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę o czym zawiadomił zainteresowanego pismem z dnia [...] r., jednocześnie informując stronę postępowania o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Następnie w dniu [...] r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego danych i dokumentów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarzucając w niej, że przedmiotowa dokumentacja została sporządzona w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa.
Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy po przytoczeniu stosownych przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm. – dalej: "uPgik"), odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania stwierdził, że analiza stanu faktycznego sprawy, a w szczególności podejmowane przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej działania związane z prowadzonym postępowaniem weryfikacyjnym pracy geodezyjnej wskazują, że w czynnościach materialno-technicznych - tj. przed zawiązaniem się postępowania administracyjnego zaistniały uchybienia i nieprawidłowości. Polegały one na tym, iż we wszystkich protokołach brakuje informacji o stanowisku służbowym weryfikatora. Nadto ostatni protokół (nr [...]) został podpisany przez dwie osoby, z czego jedna posiada upoważnienie Prezydenta Miasta S. do przeprowadzania czynności weryfikacji, przy czym osoba ta nie jest wymieniona w punkcie nr [...] jako osoba dokonująca weryfikacji. Drugi egzemplarz tego protokołu, który znajdował się przy pierwszym przekazaniu akt organu I instancji w operacie technicznym wykonawcy prac, opatrzony był tylko podpisem pracownika MODGiK. Dodatkowo faktycznie, jak wskazała strona w odwołaniu, nie wszystkie nieprawidłowości zawarte w protokole nr [...] wynikają z podtrzymania stanowiska przez organ, niektóre stanowią nowe nieprawidłowości, niezauważone przez weryfikatora podczas dokonywania pierwszej weryfikacji.
Zastrzeżenia organu II instancji wzbudził również sposób poinformowania strony o negatywnym wyniku weryfikacji w przypadku protokołu nr [...]. Zwyczajowo - negatywne wyniki weryfikacji umieszczane były dotychczas na portalu przeznaczonym dla wykonawcy prac (iKERG). Natomiast w tym konkretnym przypadku informacja o negatywnym wyniku weryfikacji przekazana została wykonawcy jedynie pocztą elektroniczną, za pomocą której organ przekazał protokół weryfikacji wyłącznie w formacie edytowalnym (.rtf). Przy czym jak wynika z informacji strony postępowania cyt. "bez podpisu i bez informacji, że iKERG zostanie pominięty". Na dodatek następnie organ I instancji (w tej sytuacji zdaniem ZWINGiK niezasadnie) przyjął uchybienie przez stronę czternastodniowego terminu na ustosunkowanie się do negatywnego wyniku weryfikacji. Po czym jednak i tak dokonał kolejnej (trzeciej) weryfikacji co w ocenie organu odwoławczego wykraczało poza ramy procedury weryfikacyjnej uregulowanej w art. 12b uPgik.
Oceniając powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, iż w toku badanego postępowania zaistniały bariery w komunikacji bezpośredniej na linii organ - wykonawca prac a wynikały one z wprowadzonego wówczas stanu epidemii [...] (została w tym czasie wyłączona bezpośrednia obsługa klienta w Urzędzie Miasta S.).
W ocenie ZWINGiK powyższe uchybienia organu I instancji miały jednak drugorzędne znaczenie w postępowaniu, którego celem jest przede wszystkim ustalenie poprawności dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez wykonawcę prac.
Oceniając skutki opracowania przez weryfikatora prac geodezyjnych protokołu nr [...] z [...] roku organ odwoławczy ustalił, iż organ I instancji sporządził analogowy protokół weryfikacji nr [...] w dwóch egzemplarzach, jednobrzmiących w swej treści lecz odmiennie podpisanych w tym jeden z egzemplarzy był podpisany przez osobę upoważnioną do tego rodzaju czynności .
Zwrócono w tym zakresie uwagę na cel decyzji organu l instancji, którym było (po dokonanej uprzednio ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego - operatu technicznego) przesądzenie, czy dokumentacja geodezyjna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii, a w konsekwencji czy nadaje się do przyjęcia do zasobu.
W odniesieniu do zarzutów odwołania, opartych na braku merytorycznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nadmienił, iż w pierwszej części decyzji organ szczegółowo wskazał stan faktyczny, natomiast w dalszej części wykazał nieprawidłowości zawarte w dokumentacji technicznej, które uniemożliwiają jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (trzy zarzuty opisane w decyzji oraz podtrzymał zarzuty zawarte w "Protokole nr [...]"). Wyjaśniono też wobec zarzutów odwołującego, iż Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej odniósł się jedynie do nieprawidłowości zawartych w "Protokole nr [...]" (które podtrzymał w swojej decyzji). Ustosunkowanie wykonawcy prac geodezyjnych (Sprawozdanie techniczne - uzupełnienie 3), dotyczyło nieprawidłowości wykazanych w "Protokole nr [...]" a nieuwzględnienie tego stanowiska przez Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do zasobu wyników pracy geodezyjnej.
Wyjaśniono dodatkowo, iż prowadząc postępowanie administracyjne i wydając decyzję w trybie art. 12b ust. 8 uPgik organ nie jest związany treścią protokołu i dokonuje nowej, całościowej oceny prawidłowości przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej - materiału dowodowego. Decyzja wydawana na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy uPgik nie służy bowiem "zatwierdzeniu" ustaleń negatywnego protokołu weryfikacji, lecz niezależnej, całościowej ocenie przedłożonej dokumentacji geodezyjnej pod kątem możliwości przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Dokonując takiej oceny w ramach swoich kompetencji ZWINGiK stwierdził, iż czynności podejmowane przez geodetę uprawnionego w zakresie ustalenia osób zainteresowanych a następnie sporządzenie odpowiedniej dokumentacji z tym związanej (w tym protokół wznowienia i szkic), świadczą o braku konsekwencji w jego działaniach. W toku czynności dokonane zostało ustalenie wszystkich zainteresowanych stron czynnościami wznowienia znaków granicznych a następnie ustalone strony zostały zawiadomione o czynnościach wznowienia znaków granicznych (art. 39 ust 3 w zw. z art. 32 ust. 1-4 ustawy uPgik). Natomiast w samej dokumentacji przedłożonej przez wykonawcę prac znajdują się rozbieżności związane z ustaleniem stanu prawnego działek ewidencyjnych oznaczonych jako [...], [...] i [...]. Rozbieżności te dotyczą faktu zawiadomienia przez geodetę uprawnionego nowych nabywców o czynnościach wznowienia znaków granicznych, uwidocznienia na szkicu określającym położenie wznawianych znaków granicznych dla wyżej wymienionych działek ewidencyjnych zarówno Gminy Miasto S. (poprzedniego właściciela) jak i nowych nabywców, traktowania w protokole wznowienia Miasta S. jako "przedstawiciela" i jednocześnie właściwie pominięcie nowych nabywców w protokole wznowienia znaków granicznych. Wobec powyższego z dokumentacji nie wynika spójny ustalony stan prawny, co jest niepożądane i budzi wątpliwości. Ponadto protokół sporządzony przez geodetę uprawnionego, z przeprowadzonych czynności wznowienia znaków granicznych, nie zawiera w swojej treści imion i nazwisk osób prawidłowo zawiadomionych o czynnościach wznowienia znaków granicznych ale nieobecnych podczas wykonywania tych czynności, co stanowi naruszenie § 30 ust. 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie standardów (obowiązującego na dzień realizacji pracy).
Jako kolejną niezgodność z rozporządzeniem uznano wykorzystanie do analizy granic przeliczenia osnowy (punkt 01309) co zostało wykonane z użyciem miar (kąty, odległości), obliczonych ze starych współrzędnych zamiast faktycznych obserwacji. W ocenie organu oznacza to, że "przeliczenie" to odpowiada w przybliżeniu transformacji z punktem transformowanym leżącym poza figurą tworzoną przez punkty dostosowania. Wyjaśniono w tym zakresie, iż zasady wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych mających na celu wznowienie znaków granicznych określone zostały w § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów (obowiązującego na dzień realizacji pracy). Geodezyjne pomiary sytuacyjne mające na celu wznowienie znaków granicznych wykonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków w oparciu o osnowę pomiarową jaka była wykorzystywana do pozyskania tych danych. W przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów lub braku możliwości jej odtworzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne mające na celu wznowienie znaków granicznych wykonuje się w oparciu o: opisy topograficzne tych punktów lub współrzędne tych punktów granicznych po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej. W badanej pracy geodezyjnej, jak wynika z przedłożonej przez wykonawcę prac dokumentacji technicznej, powyższe zasady nie zostały zachowane. Ponadto brakuje informacji o czynnościach odszukania na gruncie osnowy pomiarowej, w oparciu o którą wykonany był pomiar pierwotny wznawianych znaków granicznych. Z obliczeń dołączonych do operatu wynika, że współrzędne punktu osnowy pierwotnej (01309) w układzie [...], w oparciu o którą, geodeta uprawniony policzył współrzędne punktów 1240, 1241, 1244, pozyskał on wykorzystując dane obserwacyjne nie pochodzące z pomiaru, ale uzyskane w wyniku wykonanych przez niego obliczeń, na podstawie współrzędnych punktów osnowy (01225, 01224, 01222) w układzie lokalnym.
Organ odwoławczy negatywnie ocenił natomiast sposób formułowana przez weryfikatora w Protokole nr [...] oceny analizy kryterium, które przyjęto do stwierdzenia poprawności współrzędnych z zasobu. Wyjaśniono, iż zamiast wskazywać na konkretną wadę w dokumentacji, protokół przyjął formę polemiki z wykonawcą. Organ odwoławczy uznał jednak, iż możliwe było ustalanie wskazywanej w ten sposób przez weryfikatora nieprawidłowości na podstawie rubryki wskazującej na jednostkę redakcyjną i tytuł naruszonego przepisu. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, chodziło tutaj o zasady ujawniania współrzędnych punktów granicznych w roboczej bazie danych (§67 rozporządzenia w sprawie standardów). Jak wyjaśniono, sporządzone przez wykonawcę prac porównanie współrzędnych punktów granicznych nie zawiera atrybutów opisowych tych punktów. Ich brak powoduje brak możliwości oceny, czy zasadnie obliczone zostało odchylenie liniowe (§ 67 ust. 5, 6 i 7 rozporządzenia w sprawie standardów - obowiązującego na dzień realizacji pracy), co w konsekwencji ma wpływ na zasady ujawniania współrzędnych punktów granicznych w roboczej bazie danych (§ 67 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów - obowiązującego na dzień realizacji pracy). Podsumowując, nieprawidłowość wykazana przez organ I instancji jest zasadna, ale została niewłaściwie skonstruowana.
Organ odwoławczy nie zgadzając się z innymi zarzutami zgłaszanymi przez weryfikatorów uznał, iż niezrozumiałą jest analiza wykorzystania przez geodetę uprawnionego danych zawartych w operacie [...] w sytuacji, gdy operat ten pochodzi z realizacji celu pracy jakim jest ewidencyjna mapa numeryczna, przy czym w sprawozdaniu technicznym wskazana, "obliczone w ten sposób współrzędne załamań granic należy wobec tego traktować jako przybliżone".
W ocenie organu odwoławczego badany operat dyskwalifikują również zapisy §36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie enumeratywnie wskazana jest lista prac będąca podstawą wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych a tym samym punktów granicznych wchodzących w skład ich numerycznego opisu. Stwierdzenie geodety uprawnionego, że "nie można zweryfikować obliczeń punktu 1244" powinno doprowadzić do zastosowania § 37 ust. 1 powyższego rozporządzenia, gdzie wskazane jest, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Tymczasem geodeta uprawniony zdecydował się na procedurę polegającą na wznowieniu znaków granicznych, która jest jedynie czynnością techniczną mającą na celu odtworzenie w terenie położenia przesuniętego, uszkodzonego lub zniszczonego znaku granicznego ustalonego uprzednio w ewidencji, dla którego istnieją dokumenty pozwalające na określenie jego pierwotnego położenia (położenie jest bezsprzeczne).
Uznano też, że wyjaśnienia wykonawcy prac nie pokrywają się z czynnościami których się podjął realizując pracę geodezyjną. To samo dotyczy położenia punktu o nr [...], z tym że ten znak graniczny został odszukany i wątpliwości dotyczą jedynie właściwej jego identyfikacji. Na tej podstawie ZWINGiK uznał , że organ I instancji konstruując nieprawidłowość nie dochował staranności, jednak przeprowadzona przez geodetę uprawnionego analiza materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, udostępnionych w ramach realizacji badanej pracy geodezyjnej nie jest bez wad. W wyniku przeprowadzonych prac geodeta uprawniony dokonał wznowienia znaku granicznego [...] pomimo, iż nie miał pewności co do jego pierwotnego położenia, co sam wskazał w swojej dokumentacji technicznej oraz co wynika z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Dostrzeżono też, iż punkt [...] powstał w wyniku pracy geodezyjnej mającej na celu ustalenie granic nieruchomości (operat [...]). Następnie w roku [...] punkt ten został wyznaczony i zastabilizowany a następnie pomierzony (operat [...]. cel - podział, układ lokalny). W operacie z [...] roku brak jest dokumentów potwierdzających obliczenie współrzędnych punktu [...] na podstawie danych zawartych w operacie z [...] roku. W kolejnych latach nastąpiło przeliczenie współrzędnych punktu [...] z lokalnego do [...] Czynność ta nie została udokumentowana. Skompletowana przez geodetę uprawnionego dokumentacja, w szczególności "Protokół wznowienia znaków granicznych" wskazuje, że dokonując wznowienia znaku granicznego nr [...] wykorzystane zostały dane zawarte w operacie [...], natomiast brakuje dokumentów świadczących, że wznawiając znak graniczny wykorzystał on dane obserwacyjne znajdujące się w operacie [...]. Obowiązek taki wynika z zasad opisanych w § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów - obowiązującego na dzień realizacji pracy. Biorąc pod uwagę powyższe uznano, że podczas wykonywania pracy geodezyjnej polegającej na wznowieniu znaków granicznych został naruszony § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów - obowiązujący na dzień realizacji pracy w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy uPgik oraz § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów.
Jako ostatnią stwierdzoną przez organ odwoławczy nieprawidłowość wskazano okoliczność, iż mapa wywiadu terenowego sporządzona przez geodetę uprawnionego nie zawiera wyników przeprowadzonej w terenie identyfikacji punktów osnowy geodezyjnej oraz znaków granicznych. W ocenie ZWINGiK w powyższy sposób naruszono § 7 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów - obowiązującego na dzień realizacji pracy.
Stwierdzenie powyższych niezgodności z obowiązującymi przepisami dorowadziło organ odwoławczy do wniosku, że badana praca geodezyjna z uwagi na stwierdzone w niej nieprawidłowości, wynikające z naruszenia przepisów prawa, nie nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, powstałych w wyniku pracy geodezyjnej.
Skarżący pismem z dnia [...] roku wywiódł skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie:
1. art. 139 i art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 6a ust. 1 pkt 2b, art. 7b ust. 1 pkt 2 i art. 12b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskutek odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, bez przeprowadzenia ich weryfikacji przez właściwy Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych,
2. art. 107 § 1 ust.4 k.p.a. wskutek braku powołania przepisów prawa, które stanowią o istnieniu wad operatu technicznego i stanowią podstawę do odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów wykonanych przez skarżącego,
3. art. 107 § 1 ust. 6 i § 3 i art. 139 k.p.a. wskutek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. znak [...], mimo, iż została ona wydana bez wymaganego i odpowiedniego uzasadnienia prawnego,
4. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 7b ust. 1 pkt 2 i art. 12b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskutek nieprawidłowego dokonania przez pracowników MODGiK weryfikacji operatu wykonanego przez skarżącego, bez określania w sposób konkretny, jasny i jednoznaczny ewentualnych jego nieprawidłowości i bez współdziałania z wykonawcą,
5. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co skutkowało niesłuszną odmową przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, powstałych w wyniku pracy geodezyjnej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja ZWINGiK utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pracy zarejestrowanej pod numerem zgłoszenia [...], z uwagi na stwierdzenie w niej wad uniemożliwiających przyjęcie do tegoż zasobu.
W Rozdziale 3 uPgik szczegółowo uregulowano kwestie związane z wykonywaniem prac geodezyjnych i kartograficznych, określając między innymi kwalifikacje osób uprawnionych do ich wykonania, tryb zgłaszania i odbioru tych prac.
Istotą postępowania administracyjnego oraz decyzji wydawanej w trybie art. 12b ust. 8 uPgik jest ustalenie, czy sporządzona przez Wykonawcę dokumentacja geodezyjna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii, a w konsekwencji czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W art. 12b uPgik przewidziano, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii,
w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,
b) kompletności przekazywanych wyników;
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
W przypadku pozytywnej weryfikacji przekazanych materiałów zostają one przyjęte do państwowego zasobu, natomiast weryfikacja negatywna powoduje uruchomienie procedury, o której mowa w art. 12 ust. 6 i nast. uPgik
Zatem w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12 ust. 7). W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12 ust. 7a).
Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac (art. 12 ust. 7b).
W świetle powyższych przepisów, protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma istotne znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny rzetelności przedłożonej pracy geodezyjnej. Protokół ten powinien być sporządzony według wzoru zawartego w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 12d ust. 1 uPgik, obowiązującym w dacie przeprowadzenia weryfikacji złożonej przez wykonawcę pracy geodezyjnej.
Powyższa procedura ma na celu umożliwienie geodecie dokonanie poprawek zgłoszonych prac we własnym zakresie, chroniąc go tym samym przed skutkami nieprzyjęcia pracy do zasobu.
Stwierdzone protokolarnie uchybienia i nieprawidłowości powinny zostać opisane w sposób czytelny, zawierając jednocześnie odniesienie do naruszonych – zdaniem organu, przepisów prawa, a więc w taki sposób, który z jednej strony umożliwia geodecie podjęcie polemiki, o której mowa a art. 12 ust. 7 uPgik, a z drugiej strony stanowi dla geodety jasną wskazówkę, czego oczekuje organ w ramach złożenia poprawionej pracy (por. wyrok NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK [...] – cytowane orzecznictwo dostępne na stronie internetowej C. B. Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Z przepisów wynika także, że weryfikacji przedłożonej przez geodetę dokumentacji, dokonuje organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, którym zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b uPgik jest co do zasady starosta - a w badanej sprawie, Prezydent Miasta S., wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego.
W zakresie poszczególnych zarzutów podnoszonych w skardze, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut oparty na twierdzeniu, iż odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów nastąpiła, bez przeprowadzenia ich weryfikacji przez właściwy Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych.
W tym zakresie należy dostrzec, iż znajdujący się w aktach Protokół nr [...] z [...] r. oraz Protokół nr [...] z [...] r., zgodnie z ustaleniem organu odwoławczego, zostały podpisane przez pracowników Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, którzy jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, nie wykazali się się uprawnieniem do reprezentowania organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. To jednak nie stwierdzone w nich nieprawidłowości były podstawą odmowy przyjęcia zgłaszanej pracy do zasobu. Podstawą tej odmowy był brak korekty pracy, względnie przedstawienia stosownych wyjaśnień, co do zastrzeżeń organu zgłoszonych w prawidłowo podpisanym protokole nr [...].
ZWINGiK trafnie dostrzegł, iż w Protokół nr [...] z [...] r. został podpisany zarówno przez pracownika MODGiK jak i Dyrektora MODGiK, który posiadał odpowiednie upoważnienie. Przy czym w świetle zarzutów skarżącego należy dostrzegać, iż w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach organ odwoławczy ustalił, że wyniku przeprowadzonej czynności materialno-technicznej powstały dwa egzemplarze Protokołu nr [...], identyczne w zakresie treści a różniące się jedynie tym, że pierwszy podpisany był przez pracownika MODGiK, natomiast drugi zarówno przez pracownika MODGiK jak i dyrektora MODGiK z upoważnienia Prezydenta Miasta S..
Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania tego ustalenia a fakt, iż w wiadomości email przesłano skarżącemu kopię tego egzemplarza, w którym naniesiono tylko jeden podpis nie wpłynął na możliwość skorygowania przez wykonawcę pracy w zakresie opisanym w protokole. Warto dostrzegać też, że wykonawca nie zakwestionował bezpośrednio po przesłaniu kształtu dokumentu pod względem formalnym, co umożliwiłoby organowi zweryfikowanie, który egzemplarz został wykonawcy przekazany. Warto przy tym dostrzec, iż w skardze nie wyjaśniono w jaki sposób przekazanie nieprawidłowej, co do podpisów, kopii Protokołu nr [...], miało negatywnie wpłynąć na możliwość obrony swojego stanowiska bądź korektę dokumentacji przez geodetę. Okoliczności sprawy wskazują natomiast, iż skarżący potraktował ów dokument jako wiążący i podjął z nim polemikę na gruncie merytorycznym przedstawiając swoje stanowisko w "Sprawozdaniu technicznym - Uzupełnieniu 3", które podlegało dalszej ocenie w postępowaniu administracyjnym.
Jakkolwiek przesłanie kopii dokumentu bez wszystkich podpisów jawi się jako uchybienie w działaniu organu administracji, to jednak pozostało ono bez wpływu na wynik postępowania i nie spowodowało żadnych negatywnych skutków po stronie geodety umożliwiając mu przedstawienie swoich racji, bądź oczekiwane przez organ skorygowanie przedstawionej dokumentacji jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego.
Co do protokołów nr [...] zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że czynności związane z weryfikacją przekazanej dokumentacji mogą być dokonywane przez pracowników MODGiK, jednak sam protokół, jako dokument wywołujący istotne skutki prawne, winien zostać sporządzony (lub co najmniej sprawdzony) i podpisany przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, bądź upoważnioną przez niego osobę, działającą w jego imieniu. W realiach niniejszej sprawy owo uchybienie zostało jednak skorygowane przez organ w następstwie sporządzenia prawidłowo podpisanego protokołu nr [...] oraz poprzez całościową ocenę działań geodety, które podejmował także w oparciu o zastrzeżenia opisane w protokołach 1 i 2. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ostatecznie, to nie działania podejmowane przez geodetę na podstawie protokołów nr [...] i nr [...], czy nie dochowanie terminów związanych z ich przesłaniem, były podstawą odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu, lecz brak skorygowania wad dokumentacji wytkniętych w prawidłowo sporządzonym protokole nr [...].
Co do zarzutu braku powołania przepisów prawa, które stanowią o istnieniu wad operatu technicznego oraz wydania decyzji bez wymaganego i odpowiedniego uzasadnienia prawnego, jawi się on jako niezrozumiały skoro zarówno w protokole (protokołach) jak i w wydanych decyzjach organy przywoływały stosowne przepisy rozporządzeń oraz ustaw. Decyzja organu I instancji niewątpliwie odbiega w powyższym zakresie szczegółowością od decyzji organu odwoławczego, jednakże przepisy przywołane przez organ I instancji w decyzji pozwalały wyraźnie stwierdzić co było podstawą odmowy przyjęcia prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i umożliwiły skarżącemu wyartykułowanie stosownych zarzutów w odwołaniu (i wcześniejszych pismach). Nie można też nie dostrzegać, iż decyzje były skierowane do geodety uprawnionego, w toku wykonywania przezeń pracy w ramach swojej specjalizacji. Nie sposób zatem przyjmować iżby nie były mu znane szczegółowe regulacje zawarte w stosownych rozporządzeniach czy uPgik.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut braku uchylenia decyzji organu I instancji z tej przyczyny, iż nie zawierała ona odpowiedniego uzasadnienia. Po pierwsze treść odwołania wskazuje, iż skarżącemu były znane merytoryczne podstawy decyzji odmownej. Po wtóre owe wyartykułowane w odwołaniu zarzuty podlegały wszechstronnej i wyczerpującej ocenie w treści skarżonej decyzji organu odwoławczego. ZWINGiK w ramach swoich kompetencji był zobligowany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a podstawą uchylenia decyzji organu I instancji mogły być jedynie okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. tj. gdyby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie istnienia jakichkolwiek zgłoszonych protokołem nr [...] nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji, nieskorygowanych przez geodetę, uniemożliwiało przyjęcie dokumentacji do zasobu i obligowało organ odwoławczy do utrzymania z mocy decyzji negatywnej.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak jest jednak podstaw do uznania, że organ, który wezwał wykonawcę do uzupełnienia dokumentacji z pominięciem części braków, nie może wezwania tego ponowić i powinien przyjąć do zasobu dokumentację nieprawidłową, która zawiera braki lub jest niezgodna z przepisami prawa. Weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może zatem nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr [...]).
Działanie organu polegające na kilkukrotnym wzywaniu wykonawcy do poprawienia błędów w dokumentacji - i to w części w oparciu o nieprawidłowo podpisane protokoły z weryfikacji – było wadliwe i świadczy o przewlekłym prowadzeniu przez ten organ postępowania administracyjnego. Jednakże zasadnie uznano w toku postępowania odwoławczego, iż takie uchybienie nie daje podstaw do przyjęcia do zasobu dokumentacji zawierającej wady. Stwierdzenie nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, w świetle unormowania art. 12b ust. 1, ust. 6 i ust. 8 uPgik, stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu, gdy wykonawca został właściwie wezwany do jej poprawienia. W tym przypadku owo wezwanie nastąpiło przy protokole weryfikacyjnym nr [...].
Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu braku współpracy organu z wykonawcą pracy geodezyjnej. We wszystkich trzech protokołach przekazywanych geodecie znajdują się informacje o nieprawidłowościach i wskazany jest naruszony przepis prawa. Co więcej, skarżący po otrzymaniu protokołu nr [...], nie zgłaszał aktualnie podnoszonego zarzutu jakoby wynik weryfikacji dokumentacji nie był skonstruowany w sposób na tyle konkretny, jasny i jednoznaczny, aby nie mógł się do niego odnieść. Wręcz przeciwnie, skarżący podejmował merytoryczną polemikę ze stanowiskiem przyjmowanym przez organ geodezyjny w ramach posiadanej przez siebie wiedzy specjalnej. Nie sposób zatem twierdzić, iż nie rozumiał, jakich działań w zakresie skorygowania dokumentacji, oczekiwał od niego organ administracji.
Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku, z 24 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK [...], iż treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Istnienie owego obszaru kontrowersji co do legalności wykonanej pracy uniemożliwia, na tym etapie postępowania, przyjęcie tej pracy do zasobu. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości, uzewnętrznionych w precyzyjny sposób – stosownie do wymogów formularza stanowiącego załącznik do rozporządzenia – wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji.
W świetle powyższego, skoro po stronie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych ustanowione zostało prawo do ustosunkowania się do wyników przeprowadzonej przez organy weryfikacji, wykonawca prac z tego prawa skorzystał a w toku dalszej oceny zgłoszonej pracy potwierdzone zostały w postępowaniu administracyjnym przez organy wady dostrzeżone w protokole przez weryfikatora, do których geodeta miał możliwość się odnieść merytorycznie, zasadnie odmówiono przyjęcia dokumentacji do zasobu.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.