II SA/Sz 399/23

II SA/Sz 399/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
I OSK 2849/23 - Wyrok NSA z 2024-03-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 7, art. 148, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 12 pkt 8 lit. a, art. 40 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 marca 2023 r., nr P-1.4131.108.2023.KD, wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm., zwanej dalej: "u.s.p.") Wojewoda Zachodniopomorski, stwierdził nieważność § 15 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem § 16" oraz § 16 uchwały Nr XLVIII/592/23 Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 1 marca 2023 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Powiatu Stargardzkiego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w dniu
1 marca 2023 r. Rada Powiatu Stargardzkiego podjęła uchwałę Nr XLVIII/592/23
w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Powiatu Stargardzkiego.
W oparciu o art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. Rada Powiatu uchwaliła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu Stargardzkiego. Do organu nadzorczego przedmiotowa uchwała wpłynęła w dniu 7 marca 2023 r.
Kompetencja do wydania aktu w ww. przedmiocie nie budziła wątpliwości organu nadzoru. Analiza treści uchwały doprowadziła Wojewodę do przekonania, że przepis § 16 ww. uchwały w sposób istotny narusza postanowienia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: "u.g.n.").
Jak wskazał organ nadzoru, w Rozdziale 4 przedmiotowej uchwały Rada Powiatu uregulowała zagadnienia dotyczące zasad obciążania nieruchomości wchodzących w skład powiatowego zasobu nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, postanawiając w § 2, że: "O ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego decyduje w drodze uchwały Zarząd Powiatu z zastrzeżeniem § 13, który stanowi, że: Oddanie nieruchomości w użytkowanie oraz ustanowienie hipoteki wymaga uprzedniej zgody Rady Powiatu wyrażonej w formie uchwały. W § 15 uchwały Rada sformułowała zasadę, zgodnie z którą: Oddanie nieruchomości w użytkowanie, obciążanie nieruchomości służebnością gruntową lub służebnością przesyłu następuje odpłatnie, z zastrzeżeniem §16". Natomiast § 16 uchwały stanowi, że: "Nieodpłatne obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym może nastąpić w przypadkach, gdy jest to gospodarczo lub społecznie uzasadnione."
Według organu nadzoru, Rada Powiatu pozostawiła organowi właściwemu do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, tj. Zarządowi Powiatu, swobodę
w decydowaniu o nieodpłatnym obciążeniu nieruchomości, warunkując to tylko uznaniem, że nieodpłatne obciążenie nieruchomości jest "gospodarczo lub społecznie uzasadnione". Tymczasem, powyższa kwestia uregulowana została przez prawodawcę w sposób jednoznaczny w art. 14 ust. 2 u.g.n. Brzmienie ww. przepisu uzasadnia tezę, że - co do zasady - jest możliwe obciążenie nieruchomości powiatowej ograniczonymi prawami rzeczowymi, do których - w myśl art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego należą również użytkowanie oraz służebność - jednak dokonanie tego w sposób nieodpłatny jest przewidziane wyłącznie wówczas, gdy obciążenie następuje na rzecz Skarbu Państwa bądź innej jednostki samorządu terytorialnego.
Zdaniem Wojewody, nie jest zatem prawidłowe wyrażenie przez Radę Powiatu
w treści badanej uchwały zgody na nieodpłatne obciążenie nieruchomości stanowiących własność Powiatu ograniczonym prawem rzeczowym, gdy jest to uzasadnione gospodarczo lub społecznie, w zupełnym oderwaniu od ustalonej przez prawodawcę zasady nieodpłatnego dokonywania tych czynności wyłącznie na rzecz podmiotów wymienionych w art. 14 ust. 2 u.g.n. Niedopuszczalne jest bowiem, w świetle ww. unormowania, nieodpłatne obciążenie nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, nawet jeżeli - w ocenie organów Powiatu - jest to "gospodarczo lub społecznie uzasadnione". W tym stanie rzeczy organ nadzoru uznał, że stwierdzenie nieważności § 16 uchwały oraz zawierającego odwołanie do tego przepisu § 15 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem § 16" ww. uchwały ww., jest konieczne i w pełni uzasadnione.
Rada Powiatu Stargardzkiego, zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 21 marca 2023 r., wnosząc o jego uchylenie w całości.
Wydanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu strona skarżąca zarzuciła naruszenie :
I. art. 79 ust 1 u.s.p. w zw. z art. 14 ust. 2 u.g.n., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że § 15 uchwały Rady Powiatu w zakresie wyrazów
"z zastrzeżeniem § 16" oraz § 16 uchwały, zawierają postanowienia sprzeczne
z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez nieuprawnione powierzenie Zarządowi Powiatu swobody w ustanowieniu obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi nieodpłatnie jedynie w przypadku gdy jest to gospodarczo lub społecznie uzasadnione, pomimo tego że w żadnym zakresie nie określa on wyłączeniu powszechnie obowiązującego przepisu art. 14 ust. 2 u.g.n., a jedynie stanowi uszczegółowienie ogólnej kompetencji do nieodpłatnego obciążenia nieruchomości jako dopuszczalnego o dodatkowe kryteria, których przywołany przepis w żadnym zakresie nie wyklucza, gdyż tylko ogólnie dopuszcza on takie rozporządzenie daną nieruchomością na rzecz konkretnych podmiotów, bez żadnych kryteriów, które jednostka samorządu może w zakresie swojej samodzielności określić na podstawie art. 12 punkt 8 podpunkt a u.s.p.,
II. art. 79 ust. 1 u.s.p., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że postanowienia § 15 i 16 uchwały Rady Powiatu wyłączają zastosowanie art. 14 ust. 2 u.g.n., pomimo że § 10 ust. 1 uchwały Rady Powiatu wprowadza podobne dodatkowe kryteria dotyczące zamiany nieruchomości i również w żadnym zakresie nie wyłączył zastosowania art. 16 ust. 1-3 u.g.n. (powinno być art. 15 ust. 1-3 u.g.n.- uwaga Sądu), które w obu przypadkach stanowią jedynie uszczegółowienie kryteriów dla ogólnie przyznanych uprawnień do rozporządzania nieruchomościami, w żadnym zakresie nie modyfikują, nie wyłączają zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ani nie są z nim sprzeczne.
W uzasadnieniu skargi wnoszący ją podniósł, że organ stanowiący powiatu decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Rada powiatu nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu. terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Tym samym art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. nie upoważnia rady powiatu do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości powiatowej w użyczenie (wyrok WSA w Opolu z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 96/19). Rada powiatu, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do zarządu, jest upoważniona do ustalania zasad m.in. wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości, ale tylko wówczas, gdy czas trwania stosunku prawnego wynikającego z umowy ma być dłuższy niż 3 lata, upoważnienie to nie obejmuje więc umów na czas krótszy (do 3 lat i włącznie). Dokonując analizy przepisu art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p., trzeba stwierdzić, że wynika z niego obowiązek wydania przez radę zasad dotyczących zarządu nieruchomościami, a więc aktu prawa miejscowego, oraz obowiązek wydawania aktu prawa wewnętrznego, jakim jest uchwała wymagana za każdym razem, gdy po umowie zawartej na okres 3 lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2014 r. PN-II.4131.284.14).
Dalej skarżąca podniosła, że przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w k.p.a., a następnie wymieniła przyjęte w judykaturze przypadki istotnego naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, posiłkując się wyliczeniem tego rodzaju naruszeń, przedstawionym w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. IV SA/G1 749/08. Argumentowała, że ustawa u.s.p. nie określa rodzajów naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały, a jedynie wskazuje, że granicą tą jest nieistotne naruszenie prawa. Stwarza to po stronie organu nadzoru obowiązek wnikliwej oceny stanu prawnego wynikającego z podjętej uchwały i w przypadku podjęcia wobec niej stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, wykazania stwierdzonej sprzeczności z prawem (bądź nieistotnego naruszenia prawa) oraz odpowiedniego uzasadnienia konieczności zastosowania wybranego środka nadzorczego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 735105). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, wskazując naruszony przepis oraz jego wykładnię i zastosowanie w rozwiązaniu przyjętym w kontrolowanej uchwale, jednocześnie konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21). Mając na uwadze powyższe zarówno Rada Powiatu jak i Zarząd powinni przestrzegać zakresu swoich kompetencji określonych treścią przepisów prawa materialnego.
Według strony skarżącej, w żadnych postanowieniach uchwały Rady Powiatu nie ma zapisów odnoszących się do powierzenia kompetencji określonej w § 16 tej uchwały, Zarządowi Powiatu z wyłączeniem stosowania przepisów ustawy u.g.n. w tym zakresie. Uchwała Rady Powiatu określa zasady gospodarowania nieruchomościami, które są wiążące dla wszystkich jednostek organizacyjnych samorządu powiatowego jak i jego organów. Z uwagi na fakt, że uchwała Rady Powiatu stanowi również akt prawa miejscowego jest również źródłem praw i obowiązków w indywidualnych sprawach obywateli. W tym zakresie wskazany przepis § 16 uchwały Rady Powiatu wskazuje dodatkowe wytyczne jakimi powinny się kierować organy powiatu podejmując decyzje w zakresie nieodpłatnego obciążenia nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. Postanowienia tego przepisu uchwały Rady Powiatu należy rozumieć w ten sposób, że gdy powstanie konieczność nieodpłatnego obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym to poza przepisami u.g.n., które określają dopuszczalność takiej czynności, należ dodatkowo brać pod uwagę kryteria, o których mowa § 16 uchwały Rady Powiatu.
W ocenie strony skarżącej, do takich wniosków prowadzi zastosowanie wykładni językowej przepisów uchwały Rady Powiatu wraz przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Strona skarżąca podkreśliła, że art. 14 ust. 2 u.g.n. określa jednie możliwość nieodpłatnego obciążenia nieruchomości stanowiących własność Powiatu, natomiast nie określa żadnych ewentualnych wytycznych czy kryteriów. W żadnym zakresie w treści uchwały Rady Powiatu nie została określona norma kompetencyjna dla Rady Powiatu czy tym bardziej Zarządu Powiatu co do wyłącznej decyzji w zakresie nieodpłatnego obciążania nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu powiatowego na rzecz innych podmiotów niż te wskazane w u.g.n. Takie właśnie regulacje, gdyby zostały umieszczone w treści uchwały Rady Powiatu mogły by zostać zasadniczo uznane za sprzeczne z postanowieniami u.g.n.
Jak argumentowała skarżąca, podobnie uzupełniające kryteria zawiera uchwała Rady Powiatu odnośnie zamiany nieruchomości. Zgodnie z treścią § 10 uchwały, zamiana nieruchomości może nastąpić w przypadku, gdy jest to uzasadnione potrzebami Powiatu lub uzasadnionymi potrzebami innych podmiotów i nie naruszy ona istotnych interesów Powiatu, pomimo tego, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.g.n., nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych, pomimo tego w tym zakresie organ nadzorczy nie dostrzegł modyfikacji w zakresie dopuszczalności zamiany nieruchomości i kryteriów w z tym związanych.
Jak zauważyła strona skarżąca, w poprzednio obowiązującej uchwale
w treści przyjętej pod nr XXIV/237/2004 Rady Powiatu z dnia 24 listopada 2004 r.,
zmienionej następnie uchwałą nr XXXVI/421/09 Rady Powiatu z dnia 18 czerwca 2009 r. w przedmiocie dopuszczalności obciążenia nieruchomości ograniczonymi
prawami rzeczowymi, obowiązywały następujące postanowienia w § 3:
"1. Obciążenie nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi następuje na zasadach określonych w Kodeksie Cywilnym z zastrzeżeniem ust 2 i 3.
2. Obciążenie nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi wymaga zgody Rady Powiatu".
Skarżąca przedstawiła brzmienie art. 14 ust 2 u.g.n. obowiązujące w dacie podjęcia ww. uchwały. Podniosła, że przedmiotowa uchwała obowiązywała i nie była przedmiotem zainteresowania ze strony organu nadzoru. Poza tym zbyt daleko idącym wnioskiem byłoby przyjęcie, że taka treść postanowień wyłącza stosowanie przepisów u.g.n. i przyznaje Zarządowi Powiatu prawo od obciążania nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi zarówno odpłatnie, jak nieodpłatnie, uzależniając taką czynność jednie od zgody Rady Powiatu.
W ocenie strony skarżącej, właśnie wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda faktycznie dokonał analizy postanowień uchwały Rady Powiatu, poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej dochodząc do wniosków, których nie można pogodzić literalnym brzmieniem jej postanowień. Podobne postanowienia w trzech uchwałach zawarły również Rady innych powiatów, które to akty strona skarżąca podała, ze wskazaniem przepisu, którego rzecz dotyczy. Dodała, że przy wykładni organu nadzoru również postanowienia wymienionych uchwał należałoby uznać za nieważne, gdyż przyznają one dowolność w obciążaniu nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi w tym również nieodpłatnie. W przywołanych wyżej przykładach organy nadzoru nie miały zastrzeżeń co do konstrukcji przywołanych wyżej postanowień uchwał organów samorządu powiatowego.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonych aktów administracyjnych. Obejmuje ona m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, zaś w przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 21 marca 2023 r. stwierdzającego nieważność § 15 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem § 16" oraz § 16 uchwały Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 1 marca 2023 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Powiatu Stargardzkiego.
Kompetencja Wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do ww. aktu organu samorządu powiatowego, wynika z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm., zwanej dalej: "u.s.p.". Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Biorąc pod uwagę dzień orzekania przez organ nadzoru (21 marca 2023 r.) od daty podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 1 marca 2023 r. nie upłynął okres czasu dłuższy niż 30 dni, o którym mowa w ww. przepisie.
Przystępując do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi, konieczne jest wyjaśnienie, jak należy rozumieć zawartą w art. 79 ust. 1 u.s.p. przesłankę sprzeczności z prawem, warunkującą sankcję nieważności uchwały. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję organu do ich podejmowania, podstawy prawnej podejmowania uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). W konsekwencji rozstrzygnięcie
o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jak wynika to z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W myśl art. 40 ust. 1 u.s.p., organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania.
Uchwała objęta kontrolą organu nadzorczego została podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p., w świetle którego do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady powiatu.
Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, określone są w ustawie
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n.").
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Stosując ww. przepis należy mieć na względzie art. 14 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi, zaś nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi.
Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że nieodpłatne obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomości stanowiącej przedmiot własności lub użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego, może nastąpić jedynie na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2010 r., sygn. III CZP 70/10; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 999/17, z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 758/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 9 października 2014 r., sygn. II SA/Op 336/14, a także E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. Lex/el. 2020, kom. do art. 14 u.g.n.). Zatem obciążenie nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz innych podmiotów może nastąpić tylko odpłatnie.
Wymaga podkreślenia, że wszelkie odstępstwa od zasad wynikających z przepisu będącego podstawą wydania aktu samorządu terytorialnego, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowienia aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii określonej w przepisie upoważniającym, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Przyznana organowi uchwałodawczemu kompetencja, która ma charakter wyłączny nie oznacza jednak swobody, czy też dalej idąc nieograniczonej swobody do podejmowania uchwał. W szczególności przyznana radzie kompetencja nie uprawnia do wykraczania poza unormowania ustawowe w tym do podejmowania uchwał, które pozostawałyby w sprzeczności z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym w tym wykraczania czy też pomijania obowiązujących rozwiązań ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 478/21).
Swoboda decydowania przez powiat o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania mienia stanowiącego jego własność doznaje ograniczeń, w takim zakresie jakie wynikać będą z przepisów odrębnych, do których należą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada jednostki samorządu terytorialnego określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego. Natomiast zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie i uzupełnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08).
W ocenie Sądu z ww. sytuacją mamy do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy, co spotkało się z prawidłową reakcją organu nadzorczego. Z brzmienia art. 14 ust. 2 u.g.n., w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, że tylko pomiędzy wskazanymi w tym przepisie podmiotami, tj. Skarbem Państwa lub innymi jednostkami samorządu terytorialnego, dozwolone jest nieodpłatne obciążenie nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym.
Uwzględniając ww. założenia, Sąd uznaje, że § 16 uchwały Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 1 marca 2023 r., nr XLVIII/592/23, która została poddana kontroli organu nadzorczego w trybie art. 79 ust. 1 us.p., w sposób istotny narusza prawo. Rację należy przyznać Wojewodzie, który w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdził, że spornym przepisem Rada Powiatu pozostawiła Zarządowi Powiatu, tj. organowi właściwemu do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, swobodę w decydowaniu o nieodpłatnym obciążeniu nieruchomości, warunkując to tylko uznaniem, że nieodpłatne obciążenie nieruchomości jest "gospodarczo i społecznie uzasadnione". Wskazany przepis ww. uchwały został skonstruowany w zupełnym oderwaniu od ustalonej w art. 14 ust. 2 u.g.n. zasady nieodpłatnego dokonania czynności na rzecz szczególnej grupy podmiotów (Skarbu Państwa i innych jednostek samorządu terytorialnego). Redakcja § 16 ww. uchwały pozwala na zupełnie odmienne rozwiązania prawne, tj. nieodpłatne obciążenie nieruchomości będące własnością jednostki samorządu terytorialnego na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego i wadliwości tej nie zmienia przyjęty przez Radę Powiatu wymóg "gospodarczego lub społecznego uzasadnienia" ustanowienia nieodpłatnie tej służebności.
Doszło tym samym do sprzecznego zakresem ustawowym zastosowania
w uchwale art. 14 ust. 2 u.g.n., w konsekwencji stwierdzonego istotnego naruszenia prawa w § 16 ww. uchwały, wymogu legalności nie będzie spełniał § 15 tej uchwały
w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem § 16", a więc w zakresie w jakim zawiera odesłanie do wadliwego przepisu uchwały.
Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, że sporne przepisy uchwały, w żadnym zakresie nie określają o wyłączeniu powszechnie obowiązującego przepisu z art. 14 ust. 2 u.g.n., a jedynie stanowią uszczegółowienie ogólnej kompetencji do nieodpłatnego obciążania nieruchomości, jako dopuszczalnego o dodatkowe kryteria, które może w zakresie swej samodzielności określić Rada Powiatu na podstawie art. 12 pkt 8 ppkt a u.g.n. Wyjaśnić należy, że za istotne naruszenie prawa uznawane jest uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Przyjęta przez Radę Powiatu redakcja § 16 i częściowo § 15 uchwały w sposób oczywisty i bezpośredni pomija katalog podmiotów, do których kierowana jest instytucja nieodpłatnego obciążenia nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego polega w tym przypadku na modyfikacji zasady ustawowo przyjętej, bowiem tworzy u potencjalnego adresata tego aktu przekonanie co do nieograniczonego kręgu podmiotów, które mogą skorzystać z dobrodziejstwa wynikającego ze spornej regulacji. Można założyć sytuację, że przepis art. 14 ust. 2 u.g.n. będzie interpretowany w kontekście uchwały, a nie odwrotnie, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne (także powiatowe) jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CZP 70/10 oraz
z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt III CZP 46/03 wskazywał, że o rygoryzmie, z jakim ustawodawca potraktował kwestię odpłatności związaną z obrotem nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, świadczy fakt, że możliwość odejścia od pełnej odpłatności jest ściśle ograniczona przedmiotowo i podmiotowo. Odnosi się ona bowiem jedynie do kilku czynności prawnych (sprzedaży, zamiany, obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi i oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste) oraz oznaczonych podmiotów (Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego). Wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Sam fakt zdefiniowania określonego zwrotu przez ustawodawcę daje wyraz temu, że zamierza przypisać ściśle określone znaczenie i wyłącza możliwość innego ich definiowania, nadawania innego znaczenia niż określone w akcie prawnym wyższego rzędu. Przemawia za takim stanowiskiem również konieczność zachowania spójności całego sytemu prawnego składającego się z aktów prawnych zróżnicowanych hierarchicznie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 546/21).
Nie jest przekonująca dla Sądu argumentacja skarżącej, o podobnie uzupełniającym delegację ustawowo § 10 uchwały Rady Powiatu czy podobnych do zakwestionowanych regulacji przyjętych w innych uchwałach będących w obrocie prawnym czy też w poprzednio obowiązujących, które nie spotkały się z działaniem nadzorczym w trybie art. 79 ust. 1 u.s.p. W każdej bowiem indywidualnie oznaczonej podmiotowo i przedmiotowo sprawie sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu. Granice rozpoznania skargi zakreśla przedmiot sprawy, wynikający ze skonkretyzowanego aktu poddanego zaskarżeniu, w tym przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 21 marca 2023 r
W ocenie Sądu, pozostawienie w obrocie uchwały Rady Powiatu Stargardzkiego nr XLVIII/592/23 w kształcie, nieobejmującym skutków zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mogłoby prowadzić do istotnych wątpliwości interpretacyjnych w zakresie tego, które czynności opisane w § 15 i § 16 uchwały, mają być odpłatne czy nieodpłatne, a w szczególności sugerować, że w dalszym ciągu możliwe jest nieodpłatne obciążenie nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym nie tylko w stosunku do Skarbu Państwa oraz innych jednostek samorządu terytorialnego. Stąd zarzuty skargi o wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 14 ust. 2 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 79 ust. 1 u.s.p., poprzez nieprawidłową wykładnię, Sąd uznaje za nietrafne, co oznacza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnym, skargę oddalił.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.