II SA/Gd 448/25

II SA/Gd 448/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 98a ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K.K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 11 kwietnia 2025 r., nr SKO.431.29.2024 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej K.K kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pani K. K. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (SKO) z 11 kwietnia 2025 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy Redzikowo decyzją z 22 października 2024 r. ustalił wobec Skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 1476,90 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym G., gm. R., która nastąpiła w wyniku jej podziału.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w następstwie decyzji własnej z 13 czerwca 2023 r. zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...] stanowiącej własność Skarżącej powstały trzy działki: [...]-[...]. Wójt wskazując na art. 98 a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Gminy Słupsk z dnia 28 września 2007 r., nr X/88/2007 określającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej, ustalonej w tej uchwale na poziomie 30% wyjaśnił, że wszczął z urzędu wobec Skarżącej postępowanie administracyjne w celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organ wyjaśnił, że jego decyzja z 27 września 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uchylona decyzją z 23 listopada 2023 r.
Rozpoznając sprawę przekazaną mu do ponownego rozpatrzenia organ I instancji zlecił ponowną wycenę nieruchomości, a Skarżąca wniosła uwagi do operatu z 13 czerwca 2024 r., do których rzeczoznawca majątkowy pismem z 6 sierpnia 2024 r. się ustosunkował. Wójt wskazał następnie, że według szacunku rzeczoznawcy wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 158600 zł, natomiast po podziale wartość nieruchomości wzrosła o 4923 zł, do 163523 zł. Wobec tego Wójt ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 1476,90 zł.
SKO rozpoznając odwołanie Skarżącej, decyzją z 11 kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielając ustalenia Wójta Kolegium wyjaśniło, że w operacie szacunkowym z 13 czerwca 2024 r. zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W ocenie Kolegium charakterystyka nieruchomości porównawczych pozwala na przyjęcie, że nieruchomości te dobierane były pod kątem ich podobieństwa do działki nr [..] i działek powstałych w wyniku jej podziału. Działka nr [...] położona w obrębie geodezyjnym G., o powierzchni 3564m2, położona była na obrzeżu miejscowości G., blisko S. W planie miejscowym przeznaczona została pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 30-MN oraz tereny dróg publicznych klasy lokalnej 05-KDL. Była częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem w trakcie budowy i w tej części uzbrojona w media E,W,Ks, posiadała dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nieutwardzoną (działka nr [...]). Miała kształt regularny ze ściętym jednym narożnikiem. Sąsiedztwo stanowiły tereny zabudowy mieszkaniowej i tereny niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nieruchomość ta podzielona została na trzy działki - nr [...] o pow. 1085m2, [...] o pow. 1448 m2 oraz nr [...] o pow. 1021 m2. Działka nr [...] była uzbrojona, a ok. 150m2 działki nr [...] przeznaczone było pod tereny dróg publicznych klasy lokalnej 05-KDL (str. 5-6 operatu).
Dla działki tej i działek powstałych w wyniku jej podziału poszukiwano nieruchomości porównawczych na rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową gminy S. (aktualnie R.), w okresie 2021 r. – 14 czerwca 2023 r., przy czym w celu wyceny działki nr [...] uwzględniono nieruchomości o powierzchni powyżej 3000 m2, natomiast dla działek powstałych w wyniku jej podziału – o powierzchni poniżej 2000 m2. W operacie dostrzeżono również, że przeznaczenie części nieruchomości pod tereny drogi publicznej klasy lokalnej miało wpływ na jej wartość, w związku z czym zastosowano współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości "K" przy wycenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przed jej podziałem oraz przy wycenie powstałej w wyniku podziału działki nr [...].
W ocenie SKO o porównywalnym przeznaczeniu nieruchomości nie stanowi okoliczność czy przeznaczenie to wynika z planu miejscowego czy z decyzji o warunkach zabudowy.
Dalej SKO stwierdziło, że na wysokość cen nieruchomości wpływ miała poza wielkością lokalizacja, kształt, uzbrojenie oraz dostęp do dróg publicznych, stopień uporządkowania dojazdu (droga utwardzona czy gruntowa). Dlatego porównywano nieruchomość wycenianą przed podziałem z nieruchomościami o porównywalnych powierzchniach, porównywalnym położeniu i przeznaczeniu, kształcie, uzbrojeniu i dojeździe, które osiągnęły na rynku najwyższe ceny za 1 m2 gruntu (str. 15-16 operatu). Analogiczne cechy rzeczoznawca przyjął jako mające wpływ na wartość dla działek powstałych w wyniku podziału, porównał powstałe w wyniku podziału działki z nieruchomościami położonymi w miejscowościach położonych w małej odległości od S., o porównywalnych powierzchniach, przeznaczeniu, kształcie, uzbrojeniu i dojeździe.
Organ odwoławczy nie podzielił wątpliwości Skarżącej, która za błędne uznała przyjęcie w operacie takiej samej oceny uzbrojenia ("brak") względem działek, które mają zostać uzbrojone w ciągu 12 miesięcy od ich nabycia oraz działek, na których istnieje konieczność wykonania własnego ujęcia wody i szamba – w ocenie Kolegium w obu tych wypadkach działki te nie są uzbrojone. Także opis ocen w cesze dojazd (str. 19 operatu) jest precyzyjny, odnosi się zarówno do dostępu do dróg publicznych, jak i do utwardzonych dróg. Łączne jego odczytanie wraz z określeniem tej cechy w tabeli odnoszącej się do cech nieruchomości mających wpływ na ich cenę przyjętych do porównań (str. 18-19 operatu) nie pozostawia wątpliwości, jakimi atrybutami się cechują. Organ odwoławczy nie stwierdził uchybień w operacie szacunkowym, uznał w konsekwencji, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty adiacenckiej.
Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO z 11 kwietnia 2025 r. stwierdziła, że operat szacunkowy z 13 czerwca 2024 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. H. bez zachowania szczególnej staranności, której obowiązek dochowania wynika z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawowym błędem jest zdaniem Skarżącej to, że rzeczoznawca majątkowy zarówno w operacie sporządzonym w 2023 r., jak i w 2024 r. nie uwzględnił ograniczeń, jakie posiadają działki nr [...] i [...], a mianowicie konieczności budowy własnego ujęcia wody i szamba.
Rzeczoznawca pominął cechę, jaką jest przeznaczenie nieruchomości porównywanych, przykładowo na stronie 18 operatu wskazał, że wyznaczone nieruchomości przeznaczone są pod tereny zabudowy mieszkaniowej. Jednak w G. na obrzeżach miejscowości w 2021 r. nie obowiązywał mpzp dla terenów na obrzeżach, sytuacja zmieniła się dopiero 31 maja 2022 r., gdy uchwalono mpzp dla części obrębów G., P. i S. W ocenie Skarżącej brakuje opisu poszczególnych działek: czy położone są na terenie objętym mpzp i jaki jest zapis w planie dla poszczególnych nieruchomości; jeśli nie są objęte mpzp, to czy były wydane warunki zabudowy. Brakuje również informacji, że istotnym ograniczeniem planistycznym jest zapis w nowym mpzp, zgodnie z którym zakazuje się budowy dwóch budynków mieszkalnych na jednej działce. Jest to istotna informacja, dlatego należałoby opisać zdaniem skarżącej, czy nieruchomości wzięte do porównań w celu określenia wartości przed podziałem również mają podobne zapisy w planie. W operacie brakuje też informacji czy działki były objęte planem, a jeśli tak, jaka była ich funkcja, czy zapisy szczegółowe w karcie terenu nie miały istotnych ograniczeń jak w przypadku działki [...], na której nie było możliwości wykonania inwestycji w postaci budowy drugiego budynku jednorodzinnego.
Skarżąca zwróciła także uwagę na to, że:
w tabeli na stronie 18 autor operatu przyjął do porównania nieruchomości podobne, w tym uwzględnioną w pozycji nr 2, położoną w G., o powierzchni 1001 m2, sprzedaną 5 lutego 2021 r. Jednak zdaniem Skarżącej transakcja taka mogła nie mieć miejsca;
rzeczoznawca nie uwzględnił tego, że niektóre działki mają być uzbrojone w ciągu 12 miesięcy w sieć wodno-kanalizacyjną oraz przyłącza, na koszt Gminy S.;
nie uzasadniono w operacie określenia wielkości współczynnika zmniejszającego wartość na poziomie 0,9 dla działki nr [...] oraz 0,99 dla działki [...];
w operacie nie uwzględniono niektórych ograniczeń, w tym tego, że przez działkę nr [...] przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna i słup, nie ma ona urządzonego dojazdu na odcinku prawie 200 metrów, możliwy jest dojazd ciągnikiem, odległość od drogi gminnej i odległość do sieci wodno-kanalizacyjnej to około 230 metrów;
wbrew twierdzeniu rzeczoznawcy działki uwzględnione w tabeli na stronie 18 operatu, pozycja nr 2 i pozycja nr 3 z miejscowości G., nie były uzbrojone w sieć gazową.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując, że w operacie szacunkowym wskazano (str. 8-9 operatu), że dla przedmiotowej nieruchomości i działek powstałych w wyniku jej podziału poszukiwano nieruchomości na rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową gminy S. (aktualnie R.), przy czym, jak podkreśliło SKO, przeznaczenie nieruchomości wynikać może nie tylko z obowiązującego planu miejscowego, lecz również z decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego także okoliczność, że działki zbywane w trybie przetargowym mają w przyszłości zostać uzbrojone nie zmienia tego, że na dzień określenia wartości nie były uzbrojone, podobnie, jak działki powstałe w wyniku podziału nr [...] i [...]. W podejściu porównawczym zasadą jest porównanie nieruchomości wycenianej i działek powstałych w wyniku podziału do nieruchomości podobnych pod względem określonych cech rynkowych, a nie porównanie kosztów uzbrojenia nieruchomości wycenianej czy działek powstałych w wyniku podziału do kosztów uzbrojenia nieruchomości porównawczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 98a ust. 1 - 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej jako "u.g.n."), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).
W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że Wójt decyzją z 13 czerwca 2023 r. dokonał na wniosek Skarżącej, zatwierdzenia podziału działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym G., gm. S., na działki ewidencyjne o numerach [..]-[...] o łącznej powierzchni 0,3564 ha. Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 14 czerwca 2023 r. Zawiadomieniem z 16 sierpnia 2023 r. Wójt zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Zawiadomienie doręczono Skarżącej w dniu 18 lipca 2023 r., czyli przed upływem 3 lat od dnia, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna.
Niewątpliwe jest także, że w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, na terenie gminy S. obowiązywała uchwała Rady Gminy Słupsk z dnia 28 września 2007 r. Nr X/88/2007 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału.
Odnosząc się do warunku wzrostu ceny nieruchomości należy wskazać, że z treści art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a tej ustawy, a tym samym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832). Zatem, to operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.
Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega przy tym ocenie organu administracji. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.
Jednocześnie podkreślić trzeba, że granice orzekania przez organ drugiej instancji wyznaczają ramy sprawy administracyjnej podlegającej ponownemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy zgodnie z treścią zasady dwuinstancyjności, nie zaś wnioski i zarzuty odwołania. Mają one jednak wpływ na zakres obowiązków tego organu. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć i odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w treści tego środka prawnego. Wykonanie tego obowiązku ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości czynionych przez organ odwoławczy ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że twierdzenia, wnioski i zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu mieszczą się w pojęciu materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., który – co należy podkreślić – musi zostać wnikliwie rozpatrzony w całości przez organ. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W przeciwnym razie dochodzi zaś do naruszenia art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2013 r., II GSK 219/12). Organ odwoławczy w myśl zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), nie pełni wyłącznie funkcji kasacyjnej i winien nie tylko odnieść się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu, ale również dokonać ponownego merytorycznego rozpoznania całości sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2012 r., IV SA/Gl 1520/11). Wprawdzie organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, wyrok WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 294/13).
W rozpoznawanej sprawie Skarżąca we wniesionym odwołaniu podniosła, niemalże identyczne zastrzeżenia wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, jak we wniesionej skardze. Skarżąca zakwestionowała m. in. opis porównywanych nieruchomości, dobór nieruchomości porównawczych ze względu na ich przeznaczenie, stan uzbrojenia oraz możliwy sposób zagospodarowania. Skarżąca podnosiła także brak wyjaśnienia przyjętych współczynników korygujących, wadliwe w jej ocenie opisanie cechy dojazdu do działek oraz brak uzasadnienia obliczenia wag cech rynkowych nieruchomości.
Niewątpliwie podnoszone przez Skarżącą zastrzeżenia odnoszą się do prawem przewidzianych elementów operatu szacunkowego, mogących mieć wpływ na końcową ocenę operatu przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie SKO pomimo ciążącego na nim obowiązku nie odniosło się w istocie do zarzutów odwołania, poprzestając na przytoczeniu treści przepisów prawa oraz fragmentów treści operatu szacunkowego. Końcowo organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji uznał lakonicznie, że treść operatu szacunkowego nie budzi jego wątpliwości w zakresie zarówno opisu nieruchomości porównawczych, jaki i innych jego elementów, takich jak analiza zmian cen czy podanie informacji niezbędnych do określenia cech tynkowych i ich wag.
W sporządzonym na potrzeby kontrolowanego postępowania w operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem geodezyjnym i po podziale zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przepis art. 154 u.g.n. stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).
Zgodnie z art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832), przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast zgodnie z § 8 tego rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną. Co ważne, w przywołanym rozporządzeniu wskazano, że operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne do dokonania wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności oraz rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 78 ust. 2).
Zauważyć przy tym należy, że nieruchomość podobna, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., powinna posiadać cechy porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Do cech tych ustawodawca zalicza: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość nieruchomości. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, a podobieństwo nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 16 nie oznacza oczywiście ich identyczności (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3372/18).
Skarżąca kwestionując w odwołaniu prawidłowość sporządzenia operatu, odniosła się do jego elementów, które w myśl przywołanych powyżej norm prawnych, są elementami wpływającymi na prawidłowość wykonanej wyceny. Jednocześnie zauważyć należy, że podnoszone zastrzeżenia odnoszą się w głównej mierze do elementów dotyczących wiedzy fachowej, jaką dysponuje biegły rzeczoznawca. Podkreślić trzeba, że Sąd nie przesądza o zasadności podnoszonych przez Skarżącą zarzutów. Wadliwość przeprowadzonego postępowania przez SKO polega natomiast na braku wyjaśnienia przez organ administracji podnoszonych w odwołaniu zastrzeżeń. Zdaniem Sądu, poza granicami kompetencji merytorycznych SKO leży polemika z merytoryczną zawartością operatu szacunkowego, co oznacza, że w przypadku podnoszonych przez Skarżącą konkretnych zastrzeżeń wobec jego prawidłowości, organ odwoławczy powinien zwrócić się do autora operatu o wyjaśnienie kwestionowanych elementów merytorycznych wyceny. To bowiem biegły rzeczoznawca dysponuje fachową wiedzą pozwalającą na wyjaśnienie powstałych w toku postępowania wątpliwości i to dopiero na podstawie złożonych wyjaśnień organ odwoławczy uzyskuje możliwość oceny przydatności operatu szacunkowego dla rozstrzygania w sprawie. W sytuacji zaś, gdy z jakiegoś powodu organ odwoławczy uznaje zarzuty odwołania za nieuzasadnione, to powinien precyzyjnie wyjaśnić swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Do precyzyjnie opisanych przez Skarżąca zarzutów organ nie może odnieść się w sposób lakoniczny, ograniczający się w istocie do stwierdzenia, że ich nie podziela.
Jak wyżej stwierdzono, na obecnym etapie postępowania nie sposób stwierdzić, czy podnoszone przez Skarżącą okoliczności mają wpływ na końcowy sposób załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże nie można tracić z pola widzenia konieczności odniesienia się przez biegłego rzeczoznawcę do wskazywanych przez Skarżącą w odwołaniu konkretnych okoliczność i ich ewentualnego wpływu na poprawność wykonanej w sprawie wyceny. Podobieństwo przyjętych do porównania nieruchomości nie powinno budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, a także ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.
W realiach rozpoznawanej sprawie SKO bez przekonującego uzasadnienia pominęło w istocie argumentację Skarżącej prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i nie podjęło należytych czynności prowadzących do załatwienia sprawy zgodnie z normami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Podkreślić należy, że podstawę rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy może stanowić operat szacunkowy spełniający nie tylko warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.
Podsumowując, w ocenie Sądu treść zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO jest co najmniej przedwczesna. Organ drugiej instancji powinien w pierwszej kolejności uzyskać od biegłego rzeczoznawcy wyjaśnienia dotyczące ewentualnego wpływu podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu okoliczności, na treść operatu szacunkowego i w konsekwencji na ustalenie wartości nieruchomości. Taki bowiem stan sprawy pozwoli dopiero organowi na ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego stosownie do art. 80 k.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1. wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis.
Przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wiążą SKO, a ich treść wynika wprost z powyższych rozważań.