II SA/BD 998/23

II SA/Bd 998/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Katarzyna Korycka
Leszek Tyliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] Wójt Gminy O. odmówił K. M. (zwanemu dalej skarżącym) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - małżonką M. M..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona przesłanka określona przepisem art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej u.ś.r.), tj. momentu powstania niepełnosprawności M. M., u której niepełnosprawność istnieje od nadal. Organ odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu spełnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. tj. faktu posiadania prawa do emerytury. Zdaniem organu nie ma podstaw również do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, iż M. M. pozostaje w związku małżeńskim, co stanowi o negatywnej przesłance według ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia oraz według przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym nie ciąży obowiązek alimentacyjny między małżonkami. W ocenie organu nie wynika to również z art. 17 ust. 1 u.ś.r., który mówiłby, że małżonkom przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.
Odwołanie od w/w decyzji złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając:
1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
a) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
b) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego wobec współmałżonka,
c) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż normuje on przypadki, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba pozostająca w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, podczas gdy - wedle powszechnej wykładni - w/w przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria z art. 17 ust. 1 (lub ust. 1a) u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji,
2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 Kpa w zw. z art. 79a Kpa oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. art. 80 Kpa, poprzez
zaniechanie poinformowania skarżącego o uznaniu okoliczności pobierania przez
niego emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jego prawa do
świadczenia pielęgnacyjnego w momencie spełnienia przez niego wszystkich
przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącego do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczywszy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że żona skarżącego na podstawie orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS Placówki Terenowej we [...] z dnia [...] lipca 2016 r. legitymuje się trwałą niezdolnością do samodzielnej egzystencji "od nadal".
Organ I instancji odmawiając skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na przesłankę zawartą w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała później niż przed 18 (odpowiednio 25 ) rokiem życia.
SKO podało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, argument organu I instancji pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności przepisu, jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO odnosząc się do przesłanki, na której oparł się organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. okoliczności, iż wnioskodawca jest małżonkiem osoby wymagającej opieki, która to nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) wskazało, iż ta przesłanka nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia. W myśl art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 129 k.r.o. stanowi natomiast, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Analogiczne powinności w stosunku do małżonków przewidują przepisy art. 23 i 27 k.r.o. SKO zauważyło, że pomimo tego, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie nazywa wprost wyżej opisanych powinności obowiązkiem alimentacyjnym pomiędzy małżonkami, to wynikający z przepisów art. 23 i 27 k.r.o. obowiązek wzajemnej pomocy małżonków, w tym obowiązek łożenia na utrzymanie współmałżonka, uzasadnia uwzględnienie tych przepisów przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obok przepisów art. 128 i 129 k.r.o. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Literalne odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. może być podstawą do stwierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. W ocenie SKO nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim.
Według SKO przy interpretacji ust. 5 pkt 2 lit. a art. 17 u.ś.r. nie można jednak pomijać treści ust. 1 pkt 2 tego artykułu, który, wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Bezspornie małżonek należy do tego kręgu, a więc co do zasady jest uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to jednoznacznie także z treści art. 130 k.r.o. według reguły a maiori ad minus. Zatem skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a omawianej ustawy dotyczy zaś sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym, przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy nie może dotyczyć małżonka starającego się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym małżonkiem, a jedynie może dotyczyć wszystkich innych osób (w tym ojca i matki) starających się o takie świadczenie nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ten przepis nawet podkreśla wyprzedzający inne osoby (w tym ojca i matkę) obowiązek alimentacyjny małżonka, chyba że ten ostatni nie jest w stanie wypełnić tego obowiązku sam legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, wobec ziszczenia się negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. SKO podało, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury rolniczej - decyzja z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] ustalająca nową wysokość tej emerytury.
W ocenie SKO normy zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie budzą wątpliwości. Osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego - a taką jest skarżący - nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do renty czy emerytury, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS czy też z KRUS, jak w omawianej sprawie, i z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca.
SKO powołując się na treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. stwierdziło, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem rentowym czy emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego ,,wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest prawem nabytym (mimo nawet czasowego wstrzymania jej wypłaty), co jak wyżej wskazano skutkuje wykluczeniem z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO nie podzieliło poglądu pojawiającego się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do możliwości zawieszenia prawa do emerytury i możliwości w takiej sytuacji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO podzieliło pogląd, iż wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego czy też rentowego na wniosek osoby uprawnionej nie niweluje faktu, iż osoba ta nabyła (posiada) prawo do tych świadczeń, tak więc decyzja o wstrzymaniu wypłaty świadczeń, ich zawieszeniu, nie niweluje faktu, że osoba ta nabyła (posiada) prawo do ich wypłaty.
SKO podkreśliło, że wiek skarżącego należy postrzegać, jako okoliczność wykluczającą zdolność do wykonywania pracy zarobkowej, zatem nie można przyjąć spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub też jego niepodejmowania w celu sprawowania opieki nad żoną. Skarżącego trudno traktować jako osobę, która realnie mogłaby podjąć zatrudnienie, dlatego zdaniem SKO sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji żoną nie jest wystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skarżący złożył na ww decyzję skargę wnosząc o jej uchylenie jak również uchylenie decyzji organu I instancji oraz zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącego emerytury z KRUS pozbawia go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nawet w przypadku zawieszenia przez niego prawa do świadczenia z KRUS;
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 w zw. z art. 79a Kpa oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kpa, poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącego emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącego do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: ,,p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Sąd w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy rozstrzygnięcia podjęte w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji obu instancji – odpowiadają prawu i czy zasadna była odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji, stanęły na stanowisku, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury - zgodnie z obowiązującymi przepisami - wyłączona jest z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do tego świadczenia. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym ani też wzajemnej kompensaty tychże świadczeń.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia (pkt 1 lit. a).
Z akt sprawy wynika, że żona skarżącego jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji ,,od nadal" (akta adm. organu I instancji – wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] lipca 2016 r.). Ponadto, jak ustalono w sprawie, na podstawie danych udostępnionych organowi I instancji skarżący pobiera emeryturę rolniczą wypłacaną przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Okoliczności te nie są w sprawie sporne.
Przechodząc zatem do kwestii spornej, która w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazać należy, że problem ten był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił kwotowo wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 - dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, skoro w realiach rozpatrywanej sprawy skarżący w momencie zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miał ustalone prawo do emerytury rolniczej w wysokości [...] zł miesięcznie (jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji) – tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 2458 zł miesięcznie - to tym samym uznać należy, iż organy obu instancji niezasadnie zastosowały w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiły jedynie z tej przyczyny skarżącemu ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy stanowi to o wadliwości wydanych w sprawie decyzji.
Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19 – dostępny jw.), 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.) oraz 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.
Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.
Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 208), zgodnie z którym w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 33 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko, wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie – emerytury rolniczej. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych. W takim przypadku nie zawiesza się jednak wypłaty części składkowej emerytury rolniczej lub renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy albo nadwyżki emerytury lub renty inwalidzkiej z ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin ponad 95% emerytury podstawowej. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.).
W związku z powyższym należy zatem wskazać, że organ, rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - mając na uwadze wolę skarżącego wyrażoną w tym wniosku - winien go poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Co prawda organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2023 r. w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania administracyjnego ,,nadmienił/informował/pouczył o dominującym stanowisku w orzecznictwie zgodnie, z którym dla osoby uprawnionej do pobierania emerytury występuje możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór taki jest możliwy w przypadku złożenia wniosku o zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego, rezygnacji z ustalonego prawa do emerytury, zawieszenia świadczenia wypłacanego przez ZUS/KRUS, wstrzymania wypłaty świadczenia w postaci emerytury i przedłożenia w tym zakresie odpowiedniego dokumentu tj. decyzji ZUS/KRUS. Informacja ta/pouczenie znajduje jednak zastosowanie w indywidualnych sprawach, w sytuacjach, gdy jedyną przeszkodą w postępowaniu z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostanie pobieranie emerytury." W ocenie Sądu pełnomocnik skarżącego słusznie zauważył w odwołaniu, że przedmiotowe pismo ma jedynie walor informacyjny, nadto było pierwszym pismem w sprawie organu I instancji w ślad za wystosowanym wnioskiem w sprawie i jedynie mogło stanowić o wstępnych pobieżnych ustaleniach organu. Tym samym Sąd podziela stanowisko pełnomocnika skarżącego, że organ nie ustalił czy strona spełnia wszystkie przesłanki z art. 17 u.ś.r. kierując przedmiotowe pismo - co czyniło zawieszenie wypłaty emerytury na powyższym etapie przedwczesnym. Tak więc skarżący nie został należycie i szczegółowo poinformowany o wszelkich aspektach sprawy. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a Kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącego, że ma on możliwość wyboru świadczenia. Trudno bowiem zrozumieć intencje organu I instancji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2023 r., czy chciał on skarżącego pouczyć, nadmienić, poinformować czy też zniechęcić do kontynowania sprawy. Organy nie poinformowały skarżącego o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały go do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, wyciąganie konsekwencji braku rezygnacji z prawa do emerytury w niniejszej sprawie, a tym samym odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury, uznać należy za przedwczesne, z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania skarżącego do złożenia wymaganych dokumentów.
Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie zawieszonej lub wstrzymanej wypłaty świadczenia bądź jego części następuje na wniosek – art. 44 ust. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że strona poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą skarżącego do złożenia stosownych dokumentów (decyzje KRUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym w zależności od wykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę.
Ponadto końcowo SKO zwróciło uwagę na fakt, że skarżący jest osobą w wieku 70 lat, a więc w wieku poprodukcyjnym. Tym samym SKO uznało powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że okoliczność ta wyklucza zdolność skarżącego do wykonywania pracy zarobkowej, zatem nie można przyjąć spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub też jego niepodejmowania w celu sprawowania opieki nad żoną. W ocenie SKO skarżącego trudno traktować jako osobę, która realnie mogłaby podjąć zatrudnienie, dlatego sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji żoną nie jest wystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu SKO w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo uzależniło możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego motywując to wiekiem skarżącego, ponieważ przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ustanawiają kryterium wiekowego dla świadczeniobiorców. Poza tym z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby stan zdrowia skarżącego nie pozwalał na żadne zatrudnienie.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wadliwie uznały, że sama okoliczność przysługiwania prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji nie skorzystały z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów), umożliwiających skarżącemu otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia przesłanek pozytywnych wymaganych w ustawie dla przyznania tego świadczenia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
K. Korycka L. Tyliński G. Saniewski