II SA/Sz 390/23

II SA/Sz 390/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Katarzyna Sokołowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 613/24 - Wyrok NSA z 2025-03-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 1 pkt 3, art. 15, art. 28, art. 127 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 3 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Wnioskiem z 1 września 2022 r. P. sp. z o. o. z s. w W. zwróciła się do Burmistrza N. o ustalenie lokalizacji dla inwestycji celu publicznego mającej polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] w obrębie B., gmina N..
2. Burmistrz N. zawiadomieniem z 6 września 2022 r. (znak: [...]) poinformował strony o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania ewentualnych wniosków i zastrzeżeń. Zawiadomienie zostało podane do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia, które zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w N. oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej.
3. Wnioskiem z 23 września 2022 r. A. W. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), zwrócił się do Burmistrza N. o uznanie za stronę postępowanie, wskazując na sąsiedztwo terenu inwestycji z należącymi do wnioskodawcy działkami nr [...], [...] i [...], co wpłynie negatywnie na stan zdrowia ludzi i zwierząt przebywających na tych nieruchomościach, a także doprowadzi do spadku wartości tych nieruchomości.
4. Burmistrz N. w piśmie z 6 października 2022 r. (znak: [...]) wyjaśnił Skarżącemu, iż brak jest podstaw do uznania za stronę postępowania, ponieważ należące do niego działki nr [...], [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i decyzją nr 16/2022 z 7 października 2022 r. (znak: [...]) ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego mającą polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] w obrębie B., gmina N., na rzecz P. sp. z o. o. z s. w W..
5. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarżący, zarzucając m. in. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieprawidłowe ustalenie, że należąca do niego działka nr [...] w obrębie B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, choć w innym postępowaniu dotyczącym tożsamej sprawy Skarżący był uznany za stronę postępowania.
6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 3 lutego 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że Skarżący nie jest stroną postępowania.
W uzasadnieniu Organ wskazał, że zgodnie z załączoną przez wnioskodawcę analizą występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu w sprawie pól E-M sumaryczny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych znajdować będzie się w przestrzeni nad działkami inwestycyjnymi nr [...], a także nad sąsiednimi działkami nr [...], [...] z obrębu B. Podkreślenia wymaga jednak też fakt, że zgodnie z załączoną analizą pole to znajdować będzie się w odległości maksymalnie 18,9 m od stacji bazowej telefonii komórkowej oraz ponad 55 m n. p. t. Jednocześnie Organ podkreślił, że jak wynika z informacji z rejestru gruntów Skarżący nie jest właścicielem ani współwłaścicielem którejkolwiek z działek nr [...], [...] czy [...] z obrębu B. w gminie N.. Skarżący wskazał, że jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do badanej decyzji działka nr [...] jest niezabudowaną działką rolną klasy IVb i od terenu inwestycji w najbliższym punkcie jest oddalona o 49,5 m. Działka nr [...] stanowi niezabudowane pastwiska klasy IV i graniczy co prawda z terenem inwestycji, jednakże zgodnie z załączoną przez inwestora analizą zasięg występowania pól elektromagnetycznych nie obejmuje przestrzeni nad omawianą działką. Z kolei działka nr [...] stanowi działkę rolno- budowlaną V klasy zabudowaną budynkiem gospodarczym, lecz znajduje się w odległości 38 m od terenu inwestycji.
Organ podkreślił, że o statusie strony postępowania rozstrzyga art. 28 K.p.a., nie zaś przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa jedynie sposób zawiadamiania stron postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji kończącej postępowanie w formie obwieszczenia nie oznacza, że za stronę postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać uznana osoba, która stosownie do art. 28 K.p.a. stroną tego postępowania nie jest.
Jednocześnie Organ przypomniał, że na mocy rozporządzenia zmieniającego wykreślono w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz w zakresie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne (uprzednio zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć). Przy czym zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1 a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem (w art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wymienione zostały decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Tym samym Organ uznał, że zamierzenie objęte wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Organ uwypuklił ponadto, że nieuznanie Skarżącego za stronę postępowania czyni niemożliwym podjęcie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania w takim przypadku stanowiłoby przejaw rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
7. Niezadowolony z rozstrzygnięcia, Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc:
1). błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia polegający na niezsumowaniu mocy poszczególnych anten instalowanych w ramach inwestycji objętej zaskarżoną decyzją i w rezultacie ustalenie, że działka o nr ewidencyjnym [...], w obrębie B., gmina N., której Skarżący jest właścicielem, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i w konsekwencji odmowę uznania Skarżącego za stronę w niniejszym postępowaniu;
2) (naruszenie) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, brak jego rzetelnej oceny i pominięcie faktu, że przed organem toczy się postępowanie w sprawie z wniosku strony w przedmiocie ustalenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. na terenie działki obręb B., gmina N., co skutkowało naruszeniem:
3). art. 61 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i ponowne wszczęcie na wniosek inwestora postępowania w przedmiocie ustalenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P4 na terenie działki obręb B., gmina N. mimo, że w tej samej sprawie toczy się już przed organem postępowanie;
4). art.61a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;
5). art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt.3 K.p.a. w zw. z art. 53 ust.3 i ust.4 pkt.8 u.p.z.p. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego podczas gdy z prawidłowego rozpoznania materiału dowodowego w sprawie wynika, że Skarżący ma status strony postępowania a zaskarżona decyzja Burmistrza N. została wydana niezgodnie z przepisami odrębnymi.
Jednocześnie Skarżący wniósł o:
1. dopuszczenie Towarzystwa na Rzecz Ochrony Przyrody do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu;
uchylenie decyzji organu II instancji w całości;
uchylenie decyzji organu I instancji w całości;
4. na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący szeroko uargumentował zasadność dopuszczenia Towarzystwa na Rzecz Ochrony Przyrody do udziału na prawach strony w sprawie podnosząc m.in. cele statutowe stowarzyszenia - ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu, ochrona ładu urbanistycznego, zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji. Postępowanie dotyczy planowanej inwestycji, która może mieć negatywny wpływ na stan środowiska.
W dalszej części uzasadnienia Skarżący wyjaśnił, że dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą oddziaływać na nieruchomość Skarżącego wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia będącego przedmiotem postępowania. Organ, zdaniem Skarżącego, winien był zsumować moce poszczególnych anten instalowanych w ramach inwestycji i ustalić, że przedmiotowa działka znajduje się w obszarze jej oddziaływania, zaś Skarżący ma status strony.
Niezależnie od powyższego, zdaniem Skarżącego nieprawidłowo, Organ nie zastosował art. 61 a § 1 K.p.a. i nie wydał postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, z uwagi na fakt, że przed organem toczy się postępowanie w tej samej sprawie.
Wskazał, że w sprawie z wnioskiem z dnia 13 marca 2019 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. na działce nr [...] obręb B., wystąpił pełnomocnik inwestora, spółki P. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaś decyzją nr 33/2019 z dnia 17 września 2019 r. Burmistrz N. ustalił lokalizację wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie złożył Skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 13 grudnia 2019r. Znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Organu pierwszej instancji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Skarżący.
WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 października 2020r. (sygn. akt II SA/Sz 128/20) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z dnia 17 września 2019 r. nr 33/2019. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Skarżący zaskarżając uzasadnienie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2021 r. (sygn. akt II OSK 285/21) oddalił skargę kasacyjną Skarżącego. W uzasadnieniu wyroku zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.
Skarżący podkreślił, że WSA uchylając decyzje organów nie umorzył postępowania w sprawie. Tym samym postępowanie z pierwotnego wniosku strony należało zakończyć decyzją wydaną w toku tegoż postępowania.
W ocenie skarżącego niedopuszczalne było po uchyleniu przez Sąd decyzji, ponowne wszczynanie postępowania w sprawie, skoro już było wszczęte i toczy się nadal, postępowanie wnioskowe w tym samym przedmiocie.
Podkreślić należy, że na tle ogólnych postanowień art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić jedynie wtedy, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Skarżący przywołał art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) wskazując, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Dla tego rodzaju przedsięwzięć wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych", zdaniem Skarżącego, należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy o ochronie przyrody. Zgodnie zaś z art.53 ust.4 pkt.pkt.8 u.p.z.p. decyzje wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt.7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
Skarżący podkreślił, że inwestycja znajduje się na obszarze objętym formą ochrony przyrody, tj. w obszarze chronionego krajobrazu "[...]" (art.6 ust.1 pkt.4 ustawy o ochronie przyrody, uchwała nr XL/360/2006 Rady Miejskiej w N. z dnia 25 października 2006r. w sprawie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu, Dz. Urzędowy Woj. Zachodniopomorskiego z 2007r. Nr 50 poz.751) i dot. stanowisk roślin objętych ochroną m.in. Krwawnicy wąskoliściastej (ochrona ścisła). W tabeli 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia, określającej gatunki pod ścisłą ochroną, pod pozycją 236, znajduje się krwawnica wąskolistna, czyli roślina, co do której istnieją informacje, że występuje na terenie inwestycji. W takiej sytuacji co do zasady należałoby uznać, że nie jest możliwe pozytywne wydanie zaskarżonej decyzji Organu I instancji.
Przedmiotowe rośliny podlegają ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin. W związku z tym obowiązują w stosunku do tego gatunku zakazy określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia, przede wszystkim zakaz umyślnego niszczenia roślin i ich siedlisk. W związku z tym w razie ustalenia, że teren inwestycji rzeczywiście jest siedliskiem Krwawnicy wąskoliściastej (co może nastąpić tylko po wykonaniu ekspertyzy przyrodniczej terenu), obwiązuje zakaz niszczenia tego stanowiska, z którego zwolnić może inwestora jedynie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
Wobec tego, w związku z istnieniem zakazu, oraz w związku z faktem, że decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi, czyli musi uwzględniać zakazy wynikające z ochrony przyrody, już na tym etapie postępowania, zdaniem Skarżącego, należało zweryfikować, czy na terenie nieruchomości występuje stanowisko gatunku roślin wymagających ochrony.
W ocenie Skarżącego, stanowisko mieszkańców wsi B. dotyczące sprzeciwu wobec budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w obrębie B. gm. N. wskazuje, iż inwestycja ta godzi w interes społeczny a sprzeciw mieszkańców w stosunku do planowanej inwestycji wskazuje, iż społeczność lokalna nie akceptuje w swojej przestrzeni takiej inwestycji i zamierzenie takie jest sprzeczne z potrzebami tej społeczności takimi jak zrównoważony krajobraz, zdrowie ludzi i organizmów żywych, warunki inwestowania w nieruchomości.
8. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
9. Pismem z dnia 9 czerwca 2023 r. Skarżący złożył uzupełnienie skargi, wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych dowodów na okoliczność faktu, że w tożsamej sprawie Organ orzekł odmiennie i odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji.
10. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2023 r. WSA w Szczecinie odmówił Towarzystwu na Rzecz Ochrony Przyrody dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postepowania.
11. Pismem z dnia 14 września 2023 uczestnik postepowania P. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi podnosząc m.in., że poprzedni wniosek Inwestora dotyczył inwestycji o mniejszej ilości anten i o innych parametrach technicznych, dołączając kopię wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 10 kwietnia 2018 r.
12. Pismem z dnia 8 listopada Skarżący uzupełnił skargę. Podniósł, że obszar oddziaływania został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, uznając, że Organ powinien tę normę brać pod uwagę w toczącym się postępowaniu i w konsekwencji uznać Skarżącego za jego stronę.
13. Pismem z dnia 9 listopada 2023 r. Skarżący złożył kolejny wniosek dowodowy na okoliczność pozbawienia Skarżącego statusu strony faktu rozpoczęcia robót budowlanych przez uczestnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
14. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
15. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO, którym to rozstrzygnięciem Organ umorzył postępowanie odwoławcze. Należy podkreślić, że Organ odwoławczy miał ustawowy obowiązek zweryfikować, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. W sytuacji zaś ustalenia braku legitymacji do bycia stroną postępowania przez podmiot wnoszący odwołanie organ odwoławczy zobligowany jest postępowanie zainicjowane tym odwołaniem umorzyć.
16. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez Organ braku legitymacji do wniesienia odwołania przez Skarżącego z uwagi na nieprzysługiwanie mu przymiotu strony w postępowaniu.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji Organu I instancji, ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd może jedynie skoncentrować się na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez Organ odwoławczy.
Poza zakresem niniejszej sprawy pozostawały zatem kwestie merytoryczne dotyczące poprawności lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej w obrębie B., gmina N., na działkach nr [...], zaś istota sprawy sprowadza się do kontroli prawidłowości odmowy przyznania Skarżącemu statusu strony w postępowaniu w powyższym przedmiocie.
Wskazania wymaga, że w myśl art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z powyższą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania w celu jej rozpoznania przez organ wyższej instancji. Zgodnie zaś z treści art. 127 § 1 K.p.a., prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że uprawnienie do zainicjowania postępowania odwoławczego, a zatem rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, przysługuje - co do zasady, o ile uprawnienia tego przepisy szczególne nie przyznają innym podmiotom, jak np. prokuratorowi - wyłącznie podmiotowi, który legitymuje się statusem strony postępowania.
Pojęcie strony postępowania normuje art. 28 K.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest zatem istnienie po jej stronie interesu prawnego, jako kwalifikowanego tzw. interesu faktycznego. O interesie faktycznym mowa, gdy podmiot administrowany w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Interes prawny wynika natomiast z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2022 r., komentarz do art. 28).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter.
17. Należy również wskazać, że przepis art. 28 K.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia w tym znaczeniu, że podmiot domagający się wszczęcia postępowania administracyjnego nie staje się stroną postępowania poprzez sam fakt uwzględnienia tak zgłoszonego żądania i wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej. O tym, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego jest jego stroną decyduje istnienie po stronie tego podmiotu interesu prawnego, na którego wpływ może mieć prowadzone postępowanie, a nie samo w sobie wystąpienie do organu z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania.
18. W dalszej kolejności wskazać należy, że krąg stron postępowania administracyjnego w zakresie podmiotów wnoszących środki zaskarżenia inicjujące postępowanie odwoławcze podlega obligatoryjnej weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 134 K.p.a., na organie odwoławczym ciąży obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania m.in. w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych dopuszczalności odwołania, a zatem legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Niemniej przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w których kwestia braku istnienia po stronie osoby wnoszącej odwołania legitymacji do zainicjowania postępowania drugoinstancyjnego nie budzi wątpliwości, np. w przypadku wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych.
W przypadku zaś ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się, zastosowanie znajduje art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., przyznający organowi odwoławczemu uprawnienie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, obowiązuje wszak zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 K.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jak sui generis zagadnienie wstępne (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98).
Jednocześnie należało zważyć, że w myśl art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.p."), stronami postępowania lokalizacyjnego są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją.
Powyższe oznacza, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji lokalizacyjnej katalog stron, poza wymienionym w art. 53 ust. 1 ww. ustawy, ustalany jest w oparciu o treść art. 28 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy środek zaskarżenia, tj. na jego uprawnienia lub obowiązki. Nie wystarczy wykazać jakikolwiek interes, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Nie wystarczy także wskazanie konkretnej normy prawa materialnego, z której podmiot ten wywodzi swoje uprawnienia lub obowiązki, ale niezbędne jest wskazanie, w jaki sposób decyzja w konkretnej sprawie narusza lub ogranicza prawa tego podmiotu chronione tą normą. O posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony można zatem mówić jedynie w przypadku istnienia indywidualnego, konkretnego, aktualnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego, który musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego.
19. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że Skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego przez Burmistrza N., a w konsekwencji umorzyło postępowanie odwoławcze.
Po pierwsze, nie budzi wątpliwości Sądu, że objęta wnioskiem Spółki inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] w obrębie B., gmina N., stanowi inwestycję celu publicznego. Wobec braku obowiązującego dla ww. nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja planowanego przedsięwzięcia, stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p., winna nastąpić na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Słusznie wskazało zatem Kolegium, że stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio lub w dalszej odległości od nieruchomości objętej wnioskiem, jednakże pod warunkiem, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, zaś krąg stron ustalany jest na podstawie art. 28 K.p.a.
Założenie to determinuje dalsze rozważania odnośnie określenia kręgu stron postępowania, a w konsekwencji legalności zaskarżonej decyzji. Przy czym obszar oddziaływania w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest ustalany w oparciu o art. 3 pkt 20 P.b., ten bowiem ma zastosowanie na dalszym etapie – pozwolenia na budowę.
20. Po drugie, wniosek Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czynił zadość wymaganiom formalnym stawianym przepisami prawa. Zawierał zarówno określenie granic terenu objętego wnioskiem, jak również wskazania terenu, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ponadto do wniosku dołączono "Analizę występowania obszaru pól E-M o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku". W dokumencie tym zobrazowano w sposób graficzny na kopii mapy zasadniczej rozkład poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji azowej telefonii komórkowej (rysunek nr 1). Inwestor przedłożył również parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotropowo dla anten stacji bazowej.
Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) było uprawnione do przyjęcia, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na działki nr [...] Sąd nie stwierdził przy tym, że oparcie się przez Organ odwoławczy na przytoczonej wyżej dokumentacji stanowiło naruszenie reguł postępowania administracyjnego dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dokumentacja przedłożona przez inwestora jest logiczna i spójna w argumentacji, natomiast odwołujący się nie przedstawili jakichkolwiek dowodów, które podważałyby płynące z niej wnioski. Innymi słowy, Sąd nie stwierdził, aby w niniejszej prawie przyjęcie przez Kolegium obszaru oddziaływania inwestycji tożsamego z obszarem określonym przez inwestora, stanowiło naruszenie przepisów postępowania.
Co za tym idzie, Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że działki Skarżącego: [...], [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i - umorzył postępowanie odwoławcze. Status strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem ściśle powiązany z legitymowaniem się prawem własności lub prawem użytkowania nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W przypadku braku tego rodzaju praw, po stronie podmiotów wykazujących wolę uczestnictwa w postępowaniu zachodzi zatem jedynie interes faktyczny, który - co wyżej wskazano - nie jest tożsamy z interesem prawnym, będącym warunkiem koniecznym do uznania za stronę postępowania.
21. Odnosząc się do podnoszonego przez Skarżącego zarzutu przeprowadzenia postepowania w tożsamej sprawie wyjaśnić należy, że postepowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego może być prowadzone wielokrotnie z wniosku różnych stron. Także z wniosku tej samej strony o ile zmienią się paramenty inwestycji (jeśli jest ona planowana na tej samej nieruchomości). Z pisma uczestnika postepowania oraz dołączonej kopii wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z 2018 r. oraz analizy akt sprawy toczącej się przed tut. sądem (znane Sądowi z urzędu; sygn. akt II SA/Sz 128/20) wynika, że inwestycja objęta poprzednim wnioskiem dotyczyła innej liczby anten (12) o innych parametrach technicznych. Nie można zatem mówić o tożsamości inwestycji, a co za tym idzie spraw.
22. Końcowo Sąd zauważa, że wnioski dowodowe Skarżącego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Kwestia kumulacji bowiem została bowiem uwzględniona tak przez samego inwestora w dokumentacji wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i przez Organ, zaś okoliczność rozpoczęcia budowy stacji bazowej nie ma dla sprawy znaczenia.
23. Podsumowując, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyżej wskazanym zakresie, Sąd uznał, że Organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji Skarżącego do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie jego interes prawny, właściwie rozpoznał badaną kwestię w jej całokształcie i dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji, wbrew zarzutom skargi nie naruszył przepisów art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
24. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl