II SA/Sz 389/24

II SA/Sz 389/24 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 900
art. 51 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 68 ust. 1, art. 107 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 58, art. 112, art. 127 par. 1 i 2,  art.  133
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 52 par. 1 i 2, art. 58 par. 1 pkt 6 i  par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 70, art. 78
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego Ł. W. na decyzję Dyrektora Zespołu Szkół Budowlanych im. K. W. w S. z dnia 12 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy wychowanków internatu postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z [...] r. Ł. W. - działając jako przedstawiciel ustawowy - w imieniu małoletniego syna W. W (dalej: "Skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na decyzję z [...] r., nr [...] wydaną przez Dyrektora Zespołu Szkół Budowlanych im. K. w S. (dalej: "Organ") o skreśleniu syna z listy wychowanków internatu ww. Szkoły. Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. Jednocześnie Skarżący podniósł, że Organ jest bezczynny w związku z niewywiązaniem się z obowiązku przekazania sprawy (odwołania od ww. decyzji) do organu wyższego stopnia i dlatego Skarżący wniósł o ukaranie Organu grzywną.
Wnoszący skargę w jej uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...] r. Organ poinformował o skreśleniu jego syna z listy wychowanków internatu ww. Szkoły. Pismem z [...] r. Skarżący wniósł odwołanie do organu nadrzędnego, za pośrednictwem Organu wydającego decyzję. Według Skarżącego, Organ pomimo ciążącego na nim obowiązku przekazania odwołania do organu nadrzędnego nie uczynił tego podtrzymując decyzję na niekorzyść Skarżącego (pismo z [...] r.)
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi w całości. Organ argumentował że cywilnoprawny charakter umowy
o przyjęcie do internatu powoduje, że oświadczenie z [...] r. stanowi de facto rozwiązanie umowy w trybie natychmiastowym, zgodnie z zawartą umową.
W związku z zaległościami w opłatach za internat oraz wyżywienie w internacie, przedmiotowa umowa została rozwiązana.
Zdaniem Organu, zaskarżone pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej, bowiem łączący Skarżącego z Gminą Miasto S. - Zespołem Szkół Budowlanych stosunek miał oparcie w umowie cywilnoprawnej. Jedynie w zakresie wysokości opłat przyjmuje się, że z uwagi na nieekwiwalentny charakter, opłata ta oparta jest na administracyjnoprawnych regulacjach, kwestia ta nie jest jednak przedmiotem skargi. W zakresie rozwiązania umowy, co zostało uczynione w zaskarżonym piśmie, zastosowanie znajdują przepisy prawa cywilnego. W ocenie Organu, brak jest zatem podstaw do uznania, że doszło do bezczynności Organu czy też nieprawidłowości w jego działaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Niniejszym postanowieniem została objęta kontrola tej część skargi, która dotyczy zaskarżenia pisma Organu z [...] r.
Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie.
Sąd uznał, że ww. skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do art. 52 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym strona nie wyczerpała środka zaskarżenia, to taka skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia w jakiej formie nastąpiło skreślenie z listy wychowanków internatu.
Według stanowiska skargi, na gruncie sprawy mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Natomiast Organ uważa, że zaskarżone pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej, bowiem łączący Skarżącego i Organ stosunek miał swoje oparcie
w umowie cywilnoprawnej w przedmiocie przyjęcia do internatu.
Sąd w związku z powyższym wskazuje, że w myśl art. 68 ust. 1 ustawy
z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r., poz. 737, zwanej dalej: "p.o."), dyrektor szkoły lub placówki w szczególności kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz (pkt 1), sprawuje nadzór pedagogiczny, z zastrzeżeniem art. 62 ust. 2 (pkt 2), sprawuje opiekę nad uczniami oraz stwarza warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne (pkt 3).
W świetle § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej
z 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. z 2024 , poz. 15), przez nadzór pedagogiczny należy rozumieć działania polegające na kontroli w celu oceny:
a) stanu przestrzegania przepisów prawa dotyczących działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkoły lub placówki,
b) przebiegu procesów kształcenia i wychowania w szkole lub placówce,
c) efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkoły lub placówki.
Jak wynika z art. 107 ust. 1 p.o., dla uczniów uczących się poza miejscem stałego zamieszkania szkoła, w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, może zorganizować internat. Warunki korzystania z internatu, w tym wysokość opłat za zakwaterowanie i wyżywienie, a także termin i sposób ich wnoszenia ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę.
Natomiast § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 28 lutego
2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i przedszkoli (Dz. U z 2023 r., poz. 2736, zwanego dalej: "rozporządzeniem") stanowi, że internat zorganizowany w szkole jest integralną częścią szkoły. Do zadań internatu należy też zapewnienie uczniom warunków do nauki, w tym pomocy w nauce. Internat zapewnia uczniom zakwaterowanie i całodobową opiekę (§ 8 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia). Przepis § 8 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że internat realizuje zadania, w tych wychowawcze i profilaktyczne we współpracy z podmiotami wskazanymi w tym przepisie.
Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 pkt 4 p.o., Kurator Oświaty w imieniu, wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawach i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności wykonuje zadania organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach publicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne, oraz niepublicznych szkół i placówek (lit. a) a ponadto w stosunku do dyrektorów szkół – w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów.
Dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego (art. 51 ust. 2 ww. ustawy).
W ocenie Sądu, z analizy ww. przepisów wynika generalna zasada, że w sprawie, w której dyrektor szkoły realizuje zadania z zakresu obowiązku szkolnego i nauki, sprawując w tym zakresie nadzór pedagogiczny, którym objęta jest działalność dydaktyczna, wychowawcza i opiekuńcza (szkoły i placówki), które to zadania realizowane są również w ramach działalności internatu szkolnego, będącego integralną częścią szkoły, mamy do czynienia z decyzyjnym orzekaniem w przedmiocie skreślenia wychowanka z listy w internacie.
Sąd analizując treść zaskarżonego pisma stwierdza, że nie sposób je traktować jako oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy cywilnoprawnej dotyczącej przyjęcia do internatu. Dyrektor szkoły sprawuje nadzór nad wszelkimi działaniami podejmowanymi w szkole w związku z procesem nauczania, wychowania i opieki nad uczniami. Wbrew twierdzeniu Organu, zaskarżone pismo stanowi jednostronne, władcze działanie organu administracji, oparte na obowiązujących przepisach prawa, skierowane do imiennie oznaczonego adresata. Bezspornym jest, że wykreślenie wychowanka z internatu wywarło określone skutki, zostało dokonane przez organ uprawniony (okoliczność nie kwestionowana i znajdowało oparcie w ww. przepisach).
Przy tym wykreślenie wychowanka z listy w internacie, a więc w konsekwencji zindywidualizowanego pozbawienia określonego prawa, nie należy do grupy czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ten bowiem zakres ograniczony jest do aktów lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które wymagają jedynie od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia. W świetle bowiem ww. przepisu, musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (por. wyrok NSA z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, normy prawa materialnego wyżej powołane, wymagają konkretyzacji skreślenia z listy wychowanka internatu przy wykorzystaniu sformalizowanej procedury administracyjnej i udziału osoby (jej przedstawiciela), która będzie adresatem aktu kończącego postępowanie w sprawie. Ukształtowanie treści w tym zakresie ma charakter publicznoprawny, niewątpliwie następstwa tak rozumianej konkretyzacji stanowią władczą ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie, jak prawo do nauki (art. 70 Konstytucji RP) oraz pochodne temu prawu, prawo do zapewnienia internatu dla uczniów uczących się poza miejscem stałego zamieszkania.
Skutkiem aprobowania spornej sprawy w sposób przedstawiony przez Organ
w odpowiedzi na skargę byłoby pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej: "k.p.a."), jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie za minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki, takie jak: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone pismo zawiera minimum rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach osoby, do której zostało skierowane, a więc stanowi ono władczy przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygającego konkretną sprawę w stosunku do zindywidualizowanej osoby. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta została doręczona Skarżącemu.
W przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja, to taka skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, tj. ostateczną decyzję organu drugiej instancji, albowiem przepisy k.p.a. przewidują możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, poprzez złożenie odwołania do organu wyższego stopnia (art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.).
W przedmiotowej sprawie od decyzji Organu w przedmiocie skreślenia z listy wychowanków w internacie, przysługiwało odwołanie do Kuratora Oświaty, jako organu wyższego stopnia (art. 51 ust. 1 o.p.). Oznacza to, że dopiero rozpoznanie odwołania przez Organ drugiej instancji otworzyłoby drogę
do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 133 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji uchylającej lub zmieniającej zaskarżoną decyzję.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w sprawie odwołania Skarżącego
od decyzji w przedmiocie skreślenia wychowanka w internacie, Organ I instancji odpowiedział pismem z [...] r., w którym stwierdził, że jego decyzja
z [...] r. zostaje utrzymana i jest ostateczna. W ocenie Sądu, brak jest przesłanek do uznania, że w sprawie odwołania Skarżącego doszło do wydania decyzji przez organ wyższego stopnia w przewidzianej prawem formie. Oznacza to, że Skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał przysługującego środka zaskarżenia. Dlatego też złożenie niniejszej skargi do Sądu na decyzję Organu I instancji, z uwagi na treść art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., nie może skutkować jej rozpatrzeniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji pierwszej instancji.
Sąd zaznacza zarazem, że w przypadku braku pouczenia przez organ o środku odwoławczym, strona może skutecznie ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli odwołanie strony nie wpłynęło w terminie z wyżej powołanego powodu, to organ właściwy do rozpatrzenia odwołania jest w sytuacji opisanej w art. 112 k.p.a. zobowiązany do przywrócenia uchybionego terminu. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może bowiem szkodzić stronie, która zastosowała się do takiego pouczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że błędne pouczenie - w rozumieniu powyższego przepisu - to też brak takiego pouczenia. W myśl art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).
W takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego będzie ponownie przysługiwało od ewentualnej decyzji organu odwoławczego, wydanej po rozpatrzeniu wniesionego odwołania.
Na marginesie odnotować należy, że jeśli Organ I instancji zaniechał przekazania odwołania od ww. decyzji, to Skarżącemu przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność Organu I instancji we wskazanym przedmiocie.
Jak wynika z treści skargi z [...] r., Skarżący zaskarżył także bezczynność Organu I instancji w sprawie przekazania odwołania od decyzji z [...] r. Sprawa dotycząca tej części skargi podlega odrębnemu rozpoznaniu.
O sygnaturze akt sprawy ze skargi na bezczynność, Skarżący i Organ zostanie poinformowany w korespondencji sądowej, pod właściwą sygnaturą, po dokonaniu czynności rejestracyjnych wskazanej części skargi.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., skargę na decyzję Organu I instancji, jako niedopuszczalną odrzucił.