II SA/Sz 385/06

II SA/Sz 385/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 106 poz 679
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi A. L. na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącej A. L. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zastępstwa prawnego.
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e :
Zarządzeniem z dnia [...], nr [...] Burmistrz, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997 r. Nr 106, poz. 679 ze zm.) odwołał z dniem [...] A. L. z funkcji dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w [...] w trybie natychmiastowym bez wypowiedzenia.
W motywach podjętego zarządzenia Burmistrz wskazał, że A. L. będąc dyrektorem Publicznego Gimnazjum złamała zakaz określony w art. 4 pkt 6 w/w ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, poprzez jednoczesne zarządzanie działalnością edukacyjną i sprawowanie funkcji dyrektora Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego przy Centrum Edukacyjnym [...], funkcjonującego w ramach indywidualnej działalności gospodarczej T. W., co oznacza, że A. L. stała się faktycznym przedstawicielem oraz pełnomocnikiem T. W..
A. L. po wezwaniu Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, na mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniosła na opisane wyżej zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc zarzuty:
- naruszenia art. 38a (winno być art. 38) ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r.o systemie oświaty poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności uzasadniające odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora Publicznego Gimnazjum [...] w [...] oraz zaniechania obowiązkowej procedury uzyskania opinii Kuratora Oświaty w wyniku nieuwzględnienia przepisów o systemie oświaty, które należy traktować jako przepisy szczególne w stosunków do przepisów kodeksu pracy,
- naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne z uwagi na uchybienie miesięcznemu terminowi, w którym może być podjęta decyzja o rozwiązaniu umowy o pracę na skutek błędnego przyjęcia, iż informację o pełnieniu przez skarżącą czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym organ powziął w dniu [...], podczas gdy w rzeczywistości informację taką zawierało już pismo osoby prowadzącej szkołę złożone do Urzędu Miejskiego w dniu [...],
- naruszenia art. 4 pkt 6 w/w ustawy polegającego na uznaniu, że skarżąca zarządzała działalnością gospodarczą, była przedstawicielem, pełnomocnikiem osoby prowadzącej działalność gospodarczą, pomimo, iż art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie uznaje prowadzenia szkoły lub placówki oraz zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, za działalność gospodarczą.
A. L. podkreśliła, że z Centrum Edukacyjnym [...] łączyła ją umowa zlecenia, na podstawie której przyjęła na siebie pełnienie obowiązków dyrektora do spraw pedagogicznych szkoły prowadzonej przez zleceniodawcę. W umowie tej wyłączono czynności związane z przedstawicielstwem oraz pełnomocnictwem.
Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie wyrażając pogląd, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi z powodu braku legitymacji A. L. do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, postanowieniem z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 1017/05 w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o odrzuceniu skargi A. L. uznając, że skarga została wniesiona przedwcześnie, tj. przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla organu do udzielenia odpowiedzi na wystosowane przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej na to orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 58/06, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 53 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając, że wniesienie przez A. L. skargi pomiędzy trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie może być uznane za skargę przedwczesną i być przyczyną jej odrzucenia.
Sprawa trafiła ponownie celem jej rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Na rozprawie sądowej w dniu 19 października 2006 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi argumentując swój wywód wystąpieniem konfliktu interesów polegającego na tym, że skarżąca pełniąc funkcję dyrektora miała wpływ na warunki umowy jakie były wynegocjowane przez Centrum Edukacyjne [...] ze szkołą w której były wynajmowane pomieszczenia.
Ponadto, zdaniem organu, nie był on związany trybem wypowiedzenia wynikającym z ustawy o systemie oświaty lecz stosował ustawę szczególną jaką jest ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej i nie miał obowiązku konsultowania tego zwolnienia z kuratorem oświaty.
W ocenie organu, powołanie skarżącej na stanowisko dyrektora Centrum Edukacyjnego nie mogło zawęzić jej kompetencji jako dyrektora tylko do spraw pedagogicznych, bowiem art. 39 ustawy o systemie oświaty to wyklucza. Na dołączonym do akt świadectwie dojrzałości skarżąca podpisała się jako dyrektor bez oznaczenia swojej funkcji co świadczy, że miała szkołę reprezentować na zewnątrz. W szkole tej, wedle wiedzy organu, nie był powołany inny dyrektor prócz skarżącej. Z faktów tych wynika, że skarżąca była przedstawicielem osoby prowadzącej działalność gospodarcza w formie Centrum Edukacji.
Pełnomocnik organu wyraził pogląd, że pod pojęciem prowadzenia działalności gospodarczej należy rozumieć każdą formę prowadzenia działalności przynoszącą zyski a taką działalnością jest funkcjonowanie Centrum Edukacyjnego. Zawarta przez skarżącą umowa zlecenia miała na celu obejście prawa i w związku z tym jest nieważna.
Odpowiadając na pytanie Sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, że Burmistrz musiał wiedzieć o warunkach najmu pomieszczeń szkoły. Okoliczność tą potwierdził pełnomocnik skarżącej podając, iż od [...] Centrum Edukacyjne [...] uzyskiwało zawsze zgodę Burmistrza na warunki umowy najmu pomieszczeń szkolnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Na wstępie należy stwierdzić, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły dla której organem prowadzącym jest gmina należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Skład orzekający podzielił w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96/ONSA z 1997 r. Nr 2, poz. 48 (także w wyroku NSA z 30 czerwca 2004 r., sygn. OSK 439/04, OwSS 2005/3/69) w uzasadnieniu której podano, m.in., że "akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy. Ich istota bowiem nie sprowadza się do przekształceń w zakresie praw i obowiązków pracowniczych. Mają one treść administracyjnoprawną. Nieprzypadkowo zresztą zostały uregulowane w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, a nie w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (odwołanie z tego stanowiska) niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych".
Z kolei o dopuszczalności skargi A. L. na zarządzenie Burmistrza z dnia [...], nr [...] przesądził Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. I OSK 58/06, uchylając orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 1017/05.
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w art. 36a ust. 8 przewiduje, co do zasady, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. Tym niemniej, na mocy art. 38 ust. 1 ustawy organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje go z tego stanowiska w razie:
- złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,
- ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,
- złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;
W przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych, prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, organ może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Utrata przez nauczyciela stanowiska kierowniczego może m.in. nastąpić w przypadku naruszenia zakazów, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997 r. Nr 106, poz. 679 ze zm.) – vide: art. 5 ust. 2 cyt. ustawy.
Z postanowień przepisów tejże ustawy wynika, że kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, przy czym zakaz ten nie dotyczy działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 6). W przypadku naruszenia tych zakazów, właściwy organ odwołuje taką osobę albo rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę.
Na gruncie niniejszej sprawy powstał spór odnoszący się m.in. do wzajemnej relacji przepisów powołanych wyżej ustaw - ich określonego względem siebie podporządkowania. Według skarżącej, przy procedurze odwołania jej ze stanowiska pierwszeństwo winny mieć przepisy ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu, prymat w tym względzie mają przepisy ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, jako przepisy szczególne.
Kwestią mającą jednak decydujący wpływ na wynik sprawy było dokonanie oceny charakteru wykonywanej przez skarżącą pracy w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym [...], a w szczególności, czy objęcie funkcji dyrektora w ogóle mogło być uznane za tożsame z zarządzaniem lub bycie pełnomocnikiem w prowadzeniu przez inny podmiot działalności gospodarczej.
Cytowany wcześniej przepis art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej (...) jednoznacznie zakazuje osobom sprawującym określone funkcje publiczne prowadzenia takiej aktywności, która wiązałaby się z prowadzeniem przezeń lub z innymi osobami działalności gospodarczej, zarządzaniem, byciem przedstawicielem lub pełnomocnikiem takiej działalności gospodarczej. Wobec tych postanowień należało odpowiedzieć na pytanie, czy podjęcie przez A. L. zatrudnienia na stanowisku dyrektora w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym [...] należy uznać za równoznaczne z zarządzeniem, byciem przedstawicielem albo pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności, którą można określić mianem działalności gospodarczej.
Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie zawiera własnej definicji pojęcia "działalność gospodarcza". W takiej sytuacji konieczne stało się odwołanie do definicji tego pojęcia określonej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807).
Zasadne jest zwrócenie w tym miejscu uwagi, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, w przeciwieństwie do poprzedniej ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), nie zawiera klauzuli ograniczającej zakres stosowania definicji "działalności gospodarczej" tylko na potrzeby tej ustawy (o czym stanowił art. 2 ust. 1: "Działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy jest ...").
Uprawnionym staje się zatem stwierdzenie, że za "działalność gospodarczą" o której mowa w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, należy rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły (tak jak w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).
Do pojęcia działalności gospodarczej odwołuje się, jak trafnie zauważyła skarżąca, art. 83a ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, że prowadzenie szkoły lub placówki oraz zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, nie jest działalnością gospodarczą (art. 83a ust. 1). Z kolejnego zdania tego przepisu wynika, że działalność oświatowa nieobejmująca prowadzenia szkoły, placówki lub zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, może być podejmowana na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.
W takim stanie rzeczy podjęcie przez skarżącą zatrudnienia w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym nie wyczerpywało przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej o której mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
W jednym z zarzutów skargi podniesiono, iż kwestionowane zarządzenie zostało podjęte z uchybieniem terminu określonego w art. 5 ust. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Sąd poglądu tego nie podzielił.
Wskazanie przez prawodawcę w art. 5 ust. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności (...) miesięcznego terminu do odwołania określonej osoby przez właściwy organ należy rozumieć jako termin o charakterze instrukcyjnym, który ma motywować organ do jak najszybszego zajęcia stanowiska w sprawie. Nie oznacza to, że ewentualne przekroczenie tego terminu uniemożliwia podjęcie rozstrzygnięcia o odwołaniu albo rozwiązaniu umowy o pracę z osobą, która naruszyła jeden z zakazów wyszczególnionych w art. 4 ustawy. Przyjęcie takiej interpretacji, kłóciłoby się z celem ustawy i oznaczałoby, że ewentualna zwłoka w działaniu organu skutkowałaby legalizowaniem stanów niepożądanych w życiu publicznym.
Powyższe ustalenia prowadzą do konstatacji, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza zostało podjęte z istotnym uchybieniem art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w kontekście postanowień art. 83a ustawy o systemie oświaty. To z kolei niecelowym czyni prowadzenie rozważań odnoszących się do zakresu powierzonych skarżącej kompetencji w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym jak i próby wykazywania przez organ mogącego powstać, w jego ocenie, konfliktu interesu.
W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.