II SA/Sz 379/04

II SA/Sz 379/04 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-08-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Barbara Gebel
Iwona Tomaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie budowy na terenie Miasta [...] wielkopowierzchniowych obiektów handlowych postanawia: odrzucić skargę
Uzasadnienie
Rada Miejska działając w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w dniu [...] r. podjęła Uchwałę nr [...] w której stwierdziła, że w celu ochrony rynku pracy oraz istniejącej sieci handlowej, jak również utrzymania stabilizacji przestrzennej i charakteru uzdrowiskowego Miasta [...] należy wykluczyć w sporządzanym planie przestrzennego zagospodarowania budowy obiektów handlu detalicznego o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m2. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta.
Pismem z dnia [...] r. Spółka A. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym wezwała Radę Miejską do uchylenia w/w uchwały żądanie to uzasadniając naruszeniem własnego interesu prawnego. W uzasadnieniu, przywołując zapisy ustawy Prawo działalności gospodarczej, stwierdzono, że rada miasta może, na podstawie upoważnienia ustawowego określić obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2. Ograniczenie powierzchni sprzedaży do 500 m2 jest niezgodne z prawem i ingeruje w sposób niedopuszczalny w wykonywanie prawa własności nieruchomości. Stanowi zatem jaskrawe naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co będzie skutkowało nieważnością uchwały w sprawie uchwalania planu miejscowego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska odrzuciła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wobec nie wykazania przez Spółkę A. naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze Spółka A. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W treści skargi podniesiono przede wszystkim, że wykonanie zaskarżonej uchwały poprzez wykluczenie w sporządzanym przez Prezydenta projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiektów handlu detalicznego o wskazanej powierzchni sprzedażowej zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością przez skarżącego, tym samym naruszając interes prawny właściciela w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący czyniąc nakłady na określoną inwestycję (zakup gruntu) miał prawo przypuszczać, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania i wytyczne do jego sporządzenia zgodne będą z dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem gruntu (zasada ochrony praw nabytych). Wykluczanie określonego rodzaju inwestycji godzi także w wolność gospodarczą, połączoną ściśle z innymi podstawowymi wolnościami takimi jak: prawo do przedsiębiorczości, prawo do swobodnego wyboru zajęcia, prawo do wolnej konkurencji, prawo do równości wobec prawa z innymi przedsiębiorstwami. Organy samorządu gminnego nie powinny ograniczać wolności tych ponad potrzebę. Potrzebami uzasadniającymi naruszenie interesu prawnego skarżącego (przysługujących mu praw i wolności) nie są z całą pewnością powołane przez radę miejską cele takie jak: ochrona rynku pracy, ochrona istniejącej sieci handlowej, utrzymanie charakteru uzdrowiskowego miasta. Budowa wielkopowierzchniowych obiektów sprzedaży z całą pewności bowiem sprzyjać będzie tworzeniu nowych miejsc pracy. Dla utrzymania charakteru uzdrowiskowego miasta nie jest koniecznym wyłączenie możliwości budowy obiektów sprzedaży w ogóle, lecz wystarczające wydaje się wykluczenie tego rodzaju inwestycji w części uzdrowiskowej, ewentualnie na gruntach bezpośrednio doń przyległych.
Zdaniem skarżącego uchwała pozostaje ponadto w sprzeczności z zasadami sporządzania planu miejscowego, w szczególności z treścią art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który upoważnia radę miasta do określenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych wyłącznie o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2. Wykluczenie w planie przestrzennego zagospodarowania budowy obiektów handlu detalicznego o powierzchni powyżej 500 m2 stanowi naruszenie zasad sporządzania planu.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska stwierdziła, że kwestionowana uchwała nie narusza w sposób realny i bezpośredni interesów prawnych skarżącego, dlatego wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:
Na podstawie art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sprawy rozpoznawane są na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).
Zakres kompetencji sądów administracyjnych określony został w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej która obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 ust. 1 pkt 5) oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 6).
Przedmiotem skargi, która została oparta na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stała się uchwała Rady Miejskiej podjęta na postawie art. 18 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy. Stosownie do tego ostatniego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy, ustalanie wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta), stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.
Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 w/w ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
We wskazanej normie wyznacznikiem przedmiotowym jest materia uregulowana uchwałą bądź zarządzeniem, określona w tym przepisie jako "sprawa z zakresu administracji publicznej" i takie kryterium zaskarżalności uchwał lub aktów organów samorządu terytorialnego zawiera przywołany wyżej art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uchwała jako forma wypowiedzi organu kolegialnego może mieć różną charakterystykę prawną. Może - zależnie od podstawy kompetencyjnej - stanowić w swej treści akt ogólny i abstrakcyjny, ale także może być adresowana indywidualnie i mieć zastosowanie do konkretnie określonych sytuacji. Ponadto, administracja publiczna, jako funkcja ustawowo do jej wypełniania upoważnionych podmiotów, realizowana jest zarówno poprzez wydawane przez te podmioty akty ogólne i abstrakcyjne jak i akty indywidualne i konkretne, przy czym w obu wypadkach są to różne kategorie aktów administracji.
W uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46) Trybunał Konstytucyjny pomimo, iż podjął ją w sprawie powszechnej wykładni art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym, zawarł obszerne rozważania dotyczące interpretacji pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej". Opowiadając się za szeroką interpretacją pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej Trybunał Konstytucyjny konkludując swe rozważanie stwierdził, że cała działalność komunalna gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego wykonywana w formach publiczno-prawych ma na celu realizację zadań publicznych, a tym samym daje się pomieścić w kategorii administracji publicznej. Powyższa szeroka wykładnia pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej w ujęciu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znalazła odzwierciedlenie w orzeczeniach Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W judykaturze przyjęło się stanowisko, że skarga wymieniona w tym przepisie dotyczy tylko tych uchwał organów gmin, które są skierowane na zewnątrz, wykluczając dopuszczalność skargi na akty tzw. kierownictwa wewnętrznego, których adresatami są podmioty mieszczące się w wewnętrznej strukturze gminy (np. uchwała Sądu Najwyższego z 18 grudnia 1992 r., III AZP 30/92, OSNCP 1993, Nr 7-8, poz. 122; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 1994 r., SA/Ka 1484/93; szerzej: M. Rzążewska "Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego", Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1997, s.21 i nast.).
Skład orzekający podzielił również pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r., III ARN 76/94, OSNAP 1995, Nr 11, poz. 128) zgodnie z którym "administrowanie publiczne musi mieć cechy działania jawnego skierowanego do podmiotów usytuowanych za zewnątrz organu, który podejmuje takie działanie".
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powyższe rozważania, należało uznać, że będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r. stanowiąc o kierunkach działania organu wykonawczego jakim jest Prezydent Miasta w kontekście przygotowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego, miała formę zalecenia i wskazówki. Świadczy o tym zarówno przywołana w uchwale podstawa prawna jej podjęcia (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), jak i jej adresat - Prezydent Miasta. Dodatkowo należy stwierdzić, że również analiza skutków prawnych tejże uchwały prowadzi do wniosku, iż samo jej podjęcie nie wywołało w istocie żadnych zmian w stosunkach zewnętrznych - tj. nie wpłynęło na zmianę istniejącego porządku prawnego lub na sferę praw lub obowiązków strony skarżącej.
Na marginesie można jedynie wyjaśnić, że kwestia uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obwarowana jest szczególnym trybem postępowania planistycznego i poddana precyzyjnie unormowanym środkom kontroli ze strony społeczeństwa oraz organu nadzoru. Zarzucenie zaś w drodze skargi do sądu administracyjnego niezgodności z prawem wskazówek i zaleceń Rady Gminy jakie winny być uwzględnione przy opracowaniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] było przedwczesne i prawnie niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy skargę należało odrzucić jako nie podlegającą kognicji Sądu, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).