II SA/Sz 377/10

II SA/Sz 377/10 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Henryk Dolecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2345/10 - Wyrok NSA z 2012-02-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 37 ust.1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 6,7,8,9,25, 24 par 3, 108 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010r. sprawy ze skargi J. i S. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. i S. T., od decyzji Prezydenta Miasta Ś., Nr [...] z dnia [...] r. stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...] r. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący zagospodarowanie działki wraz z architekturą obiektów, technologią budynku stacji paliw oraz konstrukcją: budynku usługowo-mieszkalnego, budynku myjni, wiaty nad dystrybutorami, zadaszenia między budynkiem myjni a budynkiem usługowo-socjalnym, osadników przy budynku myjni oraz branżę drogową, technologię instalacji paliwowych, projekt elektryczny stacji paliw, zewnętrzne sieci wod.-kan. i c.w.u., wewnętrzne instalacje c.o. i wentylacji, kotłownię olejową, projekt branży elektrycznej kotłowni, na działce nr [...], przy ul.1. w Ś. i udzielającej J. i S. T. pozwolenia na budowę stacji paliw, a także nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i S. T. pozwolenia na budowę stacji paliw. Rozpoczęcie prac budowlanych inwestor zgłosił
w dniu [...] r. Zarejestrowano wówczas dziennik budowy nr [...].
We [...] r. Urząd Miasta Ś. uzyskał informacje
o prowadzonych robotach budowlanych na działce nr [...]. W związku z tym Prezydent Miasta Ś. złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. o zbadanie legalności prowadzonych robót budowlanych. Po przeprowadzeniu w dniu [...] r. kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Prezydenta Miasta Ś. z wnioskiem o wszczęcie
z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw.
Prezydent Miasta Ś. poinformował pismem z dnia [...] r. inwestorów J. i S. T., a także "H." Sp. z o. o. - obecnego właściciela nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r.
W toku postępowania zgromadzono materiał dowodowy, w tym:
- dziennik budowy nr [...] wydany przez Urząd Rejonowy w Ś., pismo Urzędu Miasta S. z dnia [...] r. informujące o dacie zgonu kierownika budowy D. Z. K., pismo Prokuratury Rejonowej w Ś. z dnia [...] r. [...], informujące
o sfałszowaniu wpisów w dzienniku budowy nr [...] poprzez podrobienie podpisów D. Z. K.,
- fotografie działki nr [...] opatrzone datą [...] r. oraz fotografie satelitarne działki z lat [...] pochodzące z zasobów Geodety Miasta Ś.,
- zeznania świadków, w tym mieszkańców budynków położonych przy
ul. H. w Ś,, inwestora S. T., obecnego inspektora nadzoru inwestorskiego K. N, pracownika S. T., R. Z. oraz obecnego kierownika budowy R. T. Prezydent Ś. przesłuchania świadków dokonywał dwukrotnie: pierwszy raz w dniach [...] i [...] [...] r., a następnie
[...] r. Powodem ponownego przesłuchania tych samych świadków było nie zawiadomienie strony (inwestora) o terminie ich przesłuchania. Organ I instancji wyznaczył w porozumieniu z pełnomocnikiem inwestora termin przesłuchania na dzień [...] r. o czym pełnomocnik inwestora został dodatkowo poinformowany pismem z dnia [...] r. Pełnomocnik inwestora ani sam inwestor nie skorzystali z możliwości uczestniczenia w przesłuchaniach świadków.
Inwestor w dniu [...] r. złożył do Urzędu Miasta Ś. wniosek o wyłączenie organu od udziału w postępowaniu. Wniosek ten został przekazany do Wojewody , który pismem z dnia [...] r. oraz pismem z dnia [...] r. wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej i merytorycznej do wydania postanowienia o wyłączeniu organu od udziału w postępowaniu. Następnie w dniu [...] r. do Urzędu Miasta Ś. wpłynął wniosek inwestora o wyłączenie od udziału
w postępowaniu pracownika organu, Zastępcy Prezydenta Miasta Ś. A. S. W piśmie z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ś. poinformował stronę, że wniosek o wyłączenie pracownika organu zostanie rozpatrzony po rozpatrzeniu wniosku o wyłączenie organu przez Wojewodę. Jednocześnie z akt sprawy, w szczególności z pisma Prezydenta Miasta Ś.
z dnia [...] r. wynika, że po wpłynięciu wniosku o wyłączenie od postępowania pracownika A. S., nie powierzano mu i nie wykonywał on żadnych czynności administracyjnych w przedmiotowej sprawie.
Ponownie inwestor złożył w dniu [...] r. wniosek o wyłączenie pracownika organu, a mianowicie J. Ż. pełniącego obowiązki Prezydenta Miasta Ś. Wniosek ten został potraktowany jako tożsamy
z wnioskiem o wyłączenie organu, rozpatrzony przez Wojewodę pismami z [...] r.
Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ś. odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka P. W. Prezesa Zarządu "H." Sp. z o. o. z siedzibą w Ś. na okoliczność terminu, w jakim organ administracji architektoniczno-budowlanej powziął wiedzę o treści dziennika budowy. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że termin
w którym organ powziął informację o treści dziennika budowy jest faktem znanym organowi z urzędu i w związku z tym nie wymaga dowodu.
Zawiadomieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ś. poinformował pełnomocnika strony o zebraniu dokumentów w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw. Pismo to zostało dostarczone pełnomocnikowi strony w dniu [...] r.
W dniu [...] r. do Urzędu Miasta Ś. wpłynęło pismo strony z dnia [...] r., zawierające m.in. wniosek o przeprowadzenie dowodu
z przesłuchania świadków.
W międzyczasie, w dniu [...] r. wpłynął wniosek inwestora
o zarejestrowanie II tomu dziennika budowy. Prezydent Miasta Ś. odmówił wydania II tomu dziennika budowy, argumentując to toczącym się postępowaniem
w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji i toczącym się śledztwie w sprawie poświadczenia nieprawdy oraz podrobienia podpisów w dzienniku budowy nr [...] jednakże nie zamknięciem przedmiotowego dziennika budowy.
W dniu [...] r. decyzją nr [...] Prezydent Miasta Ś. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] r. decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw według zatwierdzonego projektu budowlanego i jednocześnie nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Od tej decyzji odwołanie wniósł inwestor, zarzucając naruszenie art. 24 i art. 25 kpa przez prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ podlegający wyłączeniu i uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym pracownika podlegającego wyłączeniu oraz prowadzenie postępowania administracyjnego po wpłynięciu wniosku o wyłączenie. Zarzucono nadto naruszenie art. 78 kpa w zw. z art. 77 § l kpa przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę oraz naruszenie art. 108 kpa przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Wojewoda odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że wygaśnięcie decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego będącym odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ukonstytuowanym w art. 162 § 1 kpa. W przepisie tym zawarte jest odesłanie do przepisów szczególnych, którymi w przedmiotowej sprawie są przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż [...] lata. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter deklaratoryjny. Nie tworzy nowego stanu prawnego, a jedynie stwierdza stan istniejący.
W przedmiotowej sprawie bezspornie ustalono, że w okresie od [...]r. do [...] r. na działce nr [...] w Ś. nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Jak wynika z pisma Prokuratora Rejonowego w Ś. z dnia
[...] r. wpisy w dzienniku budowy nr [...] dotyczące okresu od
[...] r. do [...] r. zostały sfałszowane, ponieważ są sygnowane podpisem osoby, która w tamtym czasie już nie żyła. Pozostałe wpisy
w dzienniku budowy są sprzeczne z zeznaniami świadków w przedmiotowej sprawie oraz z fotografiami przedmiotowego terenu. Fotografie te pochodzą z lat [...] i nie widać na nich aby były prowadzone roboty budowlane. Widać natomiast, że działka nr [...] jest zarośnięta krzewami i drzewami, a na fotografiach z [...] r. widać wyraźnie zarysowane, w połowie przedmiotowej działki, miejsce przejeżdżania transportu, o którym zeznawali niektórzy świadkowie. Świadczy to, że roboty budowlane nie były prowadzone przynajmniej od [...] r. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy daje solidną podstawę do przyjęcia za datę pewną rozpoczęcia biegu terminu do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę na dzień [...] r.
Zgodnie z art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, natomiast zgodnie z § 2 organ może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Przepisy te uzupełniają treść art. 77 § 1 kpa. Wnioski dowodowe mogą składać także strony postępowania, a organ co do zasady ma obowiązek uwzględniać wnioski dowodowe stron. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja określona w § 2 tego artykułu, tj. w sytuacji, gdy wniosek dowodowy zgłoszony został już po zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, a okoliczność która ma być udowodniona została wykazana innymi dowodami. Zdaniem organu odwoławczego w myśl art. 80 kpa o tym, czy dana okoliczność została udowodniona, ocenia organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Na podstawie 77 § 2 kpa można stwierdzić, że w zasadzie każdy wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę musiałby być rozpoznany przez organ. Taka wykładnia byłaby jednak sprzeczną z pierwszą częścią powołanego przepisu,
a nadto mogłaby prowadzić do sytuacji, w której strona, jeżeli nie zależy jej na wydaniu rozstrzygnięcia przez organ, mogłaby w nieskończoność zgłaszać wnioski dowodowe i blokować w ten sposób możliwość wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 1998 r. I SA/Gd 1863/96, LEX nr 37600). Sformułowane żądanie dotyczące okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami dotyczy zarówno sytuacji, gdy strona składa wniosek na okoliczność potwierdzającą dotychczasowe ustalenia jak i na okoliczność im przeczącą, jeżeli dotychczas zebrany materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości. Zatem jeżeli dana okoliczność została już udowodniona na podstawie rzeczowych środków dowodowych (np. dokumenty czy fotografie), to trudno uznać, że takim ustaleniom jest w stanie zaprzeczyć osobowy środek dowodowy w postaci zeznań świadków.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 w zw. z art. 77 § 1 kpa w kontekście nie rozpatrzenia wniosku dowodowego inwestora o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków organu odwoławczego stwierdza, że zgłoszenie tego wniosku nastąpiło dopiero w dniu, w którym doręczono zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wskazany przez inwestora świadkowie mieli zeznawać na okoliczność prowadzenia na przedmiotowej działce robót budowlanych, a więc okoliczności co do której organ I instancji powziął pewność, że nie miały one miejsca. Ponad wszelką wątpliwość okoliczność ta została już stwierdzona innymi dowodami i przyczyniłoby się to tylko do zbędnego wydłużenia postępowania administracyjnego.
Zdaniem organu nie można się zgodzić z zarzutem, że z inicjatywy organu przesłuchano jedynie świadków, którzy nie byli zaangażowani
w prowadzenie inwestycji, ponieważ wykorzystano zeznania inwestora S. T., obecnego inspektora nadzoru inwestorskiego K. N., doradcy inwestycyjnego inwestora R. Z. oraz obecnego kierownika budowy R. T.
Inwestor S. T. w swoich zeznaniach złożonych przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ś. dnia [...] r. oświadczył, że przez wszystkie lata od momentu uzyskania pozwolenia na budowę był na miejscu budowy tylko dwa razy (w [...] r.). W [..] r. nie stwierdził postępu robót. Inwestycją do [...] r. miał kierować kierownik budowy Z. K. Zeznał również, że nie posiada żadnej wiedzy, ani dowodów na prowadzenie prac budowlanych w latach [...] na przedmiotowym terenie.
Obecny inspektor nadzoru inwestorskiego K. N. zeznał w dniu
[...] r., że swoją obecną funkcję objął [...] r., oraz że "Na terenie budowy po raz pierwszy przebywałem ok. [...]a br. Wówczas na budowie nie trwały żadne roboty budowlane, nie stwierdziłem obecności punktów wytyczenia obiektów, wykonania i wykonywania robót niwelacyjnych, ogrodzenia i oznakowania terenu. Teren był zarośnięty krzakami o wysokości ok. [...]m, miejscami gęsto, zwłaszcza przy [...] na [...] domków jednorodzinnych, trawą
i zaśmiecony odpadami gruzu i innymi. (...) Podczas obecnie wykonywanych wykopów stwierdziłem, że z warstw ziemi które były zdejmowane wynika, że wcześniej były wykonywane wykopy, które były następnie zasypane gruzem i śmieciami. (...)".
Świadek R. Z. pełniący funkcję doradcy inwestycyjnego zeznał
w dniu [...] r., że nie przebywał na terenie budowy w latach [...],
a S. T. nie zlecał mu w tym czasie żadnych zadań związanych
z nadzorowaniem robót związanych z budową stacji paliw w Ś.
Natomiast R. T., pełniący obecnie funkcję kierownika budowy zeznał w dniu [...] r., że w momencie objęcia swoich obowiązków na terenie budowy nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Z zeznań tego świadka kluczowe jest stwierdzenie: "Obecnie zakończono roboty związane z przygotowaniem terenu
i odtworzeniem stanu zgodnego z zapisami w dzienniku budowy."
Z zeznań osób, które mogłyby mieć wiedzę o realizowanej inwestycji wynika, że jej nie posiadają ani też dowodów o prowadzonych robotach budowlanych w latach [...], a nawet i w dłuższym okresie, nie są w stanie przedstawić jakiegokolwiek dowodu czy jakiejkolwiek okoliczności świadczącej o wykonywaniu robót budowlanych, które zgodnie z wpisami w dzienniku budowy nr [...] miałyby być wykonywane w latach [...]. Co więcej, z zeznań obecnego kierownika budowy wynika, że zapisy dokonane w dzienniku budowy przed objęciem przez niego funkcji były niezgodne ze stanem faktycznym i konieczne było odtworzenie stanu wynikającego z zapisów w dzienniku budowy. W świetle powyższych dowodów za niezasadny należy więc uznać zarzut, że przesłuchani świadkowie w dużej mierze nie byli zaangażowani
w żaden sposób w prowadzenie przedmiotowej inwestycji, chyba, że pełnomocnik inwestora miał na myśli samego inwestora.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 24 i art. 25 kpa stwierdzono, że wniosek inwestora o wyłączenie organu został rozpatrzony przez Wojewodę , który w pismach z dnia [...] r. wyjaśnił, że
w tego typu sytuacjach nie ma możliwości wydania postanowienia o wyłączeniu organu. Organy administracji są bowiem zobowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości, a zarzuty co do właściwości można w podnieść w odwołaniu. Ponadto argumenty przedstawione we wniosku inwestora, na podstawie których Prezydent Miasta Ś. miałby być wyłączony z postępowania, nie dają podstawy do wyłączenia organu. Nie można bowiem uznać za podstawę wyłączenia stwierdzenie, że ze względu na prowadzenie przez żonę Prezydenta Miasta Ś. [...], rozpatrywana przez organ I instancji sprawa dotyczy interesów majątkowych małżonka kierownika tego organu, ponieważ zaprojektowana inwestycja zawiera również [...], która będzie stanowić konkurencję dla działalności żony Prezydenta Miasta Ś. W tego typu sytuacjach nie można zastosować art. 24 § 3 kpa, tzn. wyłączyć organ od prowadzenia postępowania w przypadku uprawdopodobnienia istnienia okoliczności nie wymienionych w art. 24 § 1 kpa, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności. Ustawodawca rozróżnił podstawy wyłączenia pracownika od prowadzenia postępowania (art. 24 kpa), od podstaw wyłączenia organu (art. 25 kpa). Wymienione przepisy nie mają identycznych zakresów. Artykuł 25 kpa odwołuje się do podstaw wyłączenia określonych w art. 24 kpa, ale nie do wszystkich, m. in. nie odwołuje się do art. 24 § 3 kpa. Oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia niewłaściwości organu jedynie na podstawie uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności kierownika organu. Złożenie zaś wniosku o wyłączenie od prowadzenia postępowania pracownika organu w osobie kierownika tego organu jest tożsame z wnioskiem o wyłączenie organu.
Jak wynika z akt sprawy, po złożeniu przez inwestora wniosku z żądaniem wyłączenia pracownika organu A. S., od chwili wpłynięcia wniosku nie dokonywał on żadnych czynności administracyjnych i nie prowadził w żaden inny sposób przedmiotowego postępowania.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem inwestora, że od chwili złożenia wniosku o wyłączenie organu, organ ten nie powinien dokonywać żadnych czynności. Brak jest jakiegokolwiek przepisu, który uzasadniał by takie twierdzenie. W przypadku wyłączenia pracownika bądź organu mogą oni nadal wykonywać czynności w danym postępowaniu administracyjnym, ograniczone jednak w swym zakresie do czynności nie cierpiących zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron (art. 24 § 4 kpa). Przyjęcie interpretacji przedstawionej w tej kwestii byłoby przede wszystkim zastosowaniem interpretacji rozszerzającej, co jest niedopuszczalne w stosunku do przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto prowadziłoby to do paraliżowania działalności organów administracji publicznej, które przy każdym złożeniu wniosku
o wyłączenie, bez względu na zasadność podniesionych we wniosku argumentów, nie mogłyby prowadzić postępowania administracyjnego.
Zdaniem organu odwoławczego zasadne było nadanie przez Prezydenta Miasta Ś. rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Nr [...] z dnia
[...] r., biorąc pod uwagę skalę zamierzonej inwestycji i intensywne prowadzenie robót budowlanych, a także wysoki stopień prawdopodobieństwa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności leży również w interesie inwestora, ponieważ kontynuowanie inwestycji w sytuacji wysokiego stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, naraża inwestora na niepotrzebną szkodę.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w S. złożyli J. i S. T., wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucili:
- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie przeprowadził i wydał decyzję organ
I instancji, który podlegał wyłączeniu na mocy art. 25 kpa,
- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 kpa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji po wpłynięciu wniosku o wyłączenie organu,
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 78 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę,
- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, art. 24 kpa, poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji pomimo złożenia i nierozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu J. Ż.,
- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 24 kpa, poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo złożenia i nierozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu A. S.,
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 108 kpa poprzez nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący podali, że w sprawie wystąpił konflikt interesów majątkowych kierownika organu I instancji - Prezydenta Miasta Ś.,
z interesem majątkowym skarżących, co zgodnie z art. 25 kpa prowadzić winno do wyłączenia Prezydenta Miasta Ś. jako organu od załatwienia sprawy. Wojewoda wskazał, że instytucja wyłączenia pracownika organu oraz wyłączenia organu znacząco się różnią, a w związku z tym brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia niewłaściwości organu jedynie na podstawie uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności kierownika organu. W ocenie skarżących z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Kluczowe znaczenie dla stosowania art. 25 kpa ma pojęcie "sprawy dotyczącej interesów majątkowych". W literaturze wskazuje się, że są to sprawy, w których chodzi o wydanie decyzji administracyjnych mogących mieć
w jakiejkolwiek postaci wpływ na stan majątkowy osób wymienionych w tym przepisie (por. J.Starościak [w:] KPA Komentarz, Warszawa 1961, s. 49 oraz E. Iserzon Komentarz, s. 84). R. Orzechowski twierdzi, że ze względu na cel przepisu określenie "interesy majątkowe" nie powinno być tłumaczone w sposób zawężający. Nie powinno mianowicie ograniczać się jedynie do spraw oddziaływających w sposób bezpośredni na interesy danej osoby, lecz także prowadzących w sposób chociażby pośredni do przysporzenia lub ograniczenia stanu majątkowego. Również w orzecznictwie pojawiło się to pojęcie w decyzji ministerialnej, zgodnie z którą, za sprawę dotyczącą interesów majątkowych kierownika organu administracji należy uważać sprawę, w której chodzi
o wydanie decyzji administracyjnej, mogącej mieć w jakiejkolwiek postaci wpływ na stan majątkowy wymienionych osób, gdyż pracownik administracji państwowej winien
w załatwianych przez siebie sprawach zachować pełny obiektywizm. Jakakolwiek forma powiązań materialnych ze stroną może ten obiektywizm zakłócić, a w każdym razie stworzyć okoliczność mogącą wzbudzić wątpliwości ze strony innych osób (por. Orzecznictwo naczelnych organów administracji państwowej, Warszawa 1998, poz. 73, s. 314).
Istotne znaczenie ma również użyte w tym przepisie słowo "dotyczącej". Dopuszcza ono bowiem wpływ bezpośredni, pośredni, oddziaływanie na korzyści aktualne oraz przyszłe, oddziaływanie o charakterze prawnym, jak również skutki faktyczne w sferze majątku kierownika organu, (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak,
J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2009). Stąd też w ocenie skarżącego faktyczne zagrożenie interesów majątkowych Prezydenta Miasta Ś. powoduje, że nie jest on w stanie zachować bezstronności, pozwalającej na prawidłowe załatwienie sprawy. Realność tego zagrożenia potwierdza sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, w której organ podejmował wszelkie czynności celem jak najszybszego zamknięcia w pomyślny dla siebie sposób postępowania, bez względu na to jaki był rzeczywisty przebieg prowadzenia inwestycji przez inwestorów. Fakt słuchania świadków bez powiadomienia strony, kolejnego słuchania tych samych świadków w dzień po wpłynięciu wniosku o wyłączenie organu oraz pracownika organu (jak wynika z pisma Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. wnioski wpłynęły w dniu [...] r., a świadków przesłuchano w dniu
[...]r.), fakt pominięcia dowodu z przesłuchania świadka zgłoszonego przez stronę oraz zamknięcie postępowania przed przeprowadzeniem pozostałych dowodów zgłoszonych przez stronę oraz już po przekazaniu wniosku o wyłączenie do organu wyższego stopnia, świadczy o zamiarze wydania decyzji o treści określonej
z góry. Treść decyzji zmierza bowiem do ochrony interesów majątkowych kierownika organu przed ewentualną działalnością konkurencyjną, którą po zrealizowaniu inwestycji prowadzić będą skarżący. Zatem uznać należy, że sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika organu - Prezydenta Miasta Ś., co zgodnie z art. 25 kpa winno powodować wyłączenie tego organu. Organ II instancji nie ustosunkował się do powyższych twierdzeń i nie poczynił żadnych ustaleń. W związku z tym, zdaniem skarżących, doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ decyzja w I instancji wydana została przez organ, który podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy w myśl art. 25 § 1 pkt 1 kpa.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 25 kpa w zw. z art. 6, 7, 8, 9 kpa, przez przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji po wpłynięciu wniosku o wyłączenie organu, skarżący podali, że kwestionowali w toku postępowania jego prawidłowość jak i uprawnienia Prezydenta Miasta Ś. do dokonywania jakichkolwiek czynności w sprawie. W dniu [...] r. został wysłany listem poleconym wniosek o wyłączenie organu od udziału w postępowaniu. Wniosek wpłynął do organu zgodnie z informacją zawartą w piśmie z dnia [...] r.,
w dniu [...] r. Przekazanie wniosku do konkretnego wydziału dzień później, nie może mieć żadnego znaczenia. Wniosek składa się bowiem w organie i jest on skutecznie złożony w momencie jego wpływu do organu, a nie od momentu przekazania korespondencji do danego wydziału. Tak więc czynności dokonane po dniu [...] r., tj. po jego wpłynięciu podjęto z naruszeniem kpa, który nie zezwala na dalsze prowadzenie postępowania. Jedynie podejmowanie czynności nie cierpiących zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron mogłyby znaleźć uzasadnienie w niniejszej sytuacji. Taką czynnością nie jest z pewnością prowadzenie postępowania dowodowego, w tym słuchanie świadków, przesłuchanych uprzednio bez powiadomienia strony. Dlatego też skarżący kwestionowali wszelkie czynności przeprowadzone od momentu wpływu wniosku o wyłączenie organu
i zarzucali naruszenie art. 25 kpa w zw. z art. 7 kpa oraz art. 8 kpa. Organ ma bowiem obowiązek prowadzenia sprawy w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego.
Skarżący oceniają, że Prezydent Miasta Ś. rozpatrując sprawę naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 7, 8, 9 kpa. Reguły te nie pozwalają na podejmowanie czynności do czasu zajęcia stanowiska przez organ wyższego stopnia w sprawie wyłączenia organu,
w szczególności na przeprowadzenie przesłuchań świadków.
Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wojewody , jakoby przy zgłoszeniu wniosku o wyłączenie organu był on uprawniony do prowadzenia postępowania w pełnym zakresie i bez żadnych ograniczeń wynikających z takiego wniosku. Takie stanowisko nie znajduje podstawy we wskazanych przepisach. Stąd też doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 kpa w zw. z art. 6, 7, 8, 9 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji po wpłynięciu wniosku o wyłączenie organu, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 b) oraz c) p.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji.
Zdaniem skarżących naruszono art. 78 kpa, w zw. z art. 77 § 1 kpa, ponieważ nie uwzględniono zgłoszonych przez nich wniosków dowodowych. Zakwestionowali oni również czynności podjęte w toku postępowania, gdyż zostały one przeprowadzone z naruszeniem przepisów o zapewnieniu czynnego udziału strony, tj. art. 10 kpa. Strona nie była powiadomiona o terminie przesłuchania świadków, odmówiono jej również wydania kserokopii z protokołów ich zeznań. Skarżący wskazywali, że niezbędne w celu prawidłowego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego jest przeprowadzenie dowodu
z zeznań świadków wskazanych w piśmie z dnia [...] r. na okoliczność prowadzenia robót budowlanych realizowanej inwestycji, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał jednak, że nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchań wskazanych świadków uznając, że jedną z tych osób przesłuchiwał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i protokół zawierający zeznania jest w aktach sprawy, a powoływanie kolejnych świadków na okoliczność niniejszego postępowania nie jest uzasadnione z uwagi na zebrane w sprawie dowody. Zgodnie jednak z art. 78 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należało uwzględnić, ponieważ przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca podstawowe znaczenie dla sprawy,
a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać
i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). W ocenie skarżących zeznania obecnego inspektora budowlanego K. N. potwierdzają, że na obiekcie były uprzednio prowadzone roboty budowlane, zeznał on bowiem, że "podczas obecnie wykonywanych wykopów stwierdziłem, że z warstw ziemi, które były zdejmowane wynika, że wcześniej były wykonywane wykopki, które były następnie zasypane gruzem i śmieciami. Również obecny kierownik budowy zeznał, że "obecnie zakończono roboty związane z przygotowaniem terenu i odtworzeniem stanu zgodnego z zapisami
w dzienniku budowy. Skarżący wskazują, że z tych zeznań wynika bezspornie, że przed zleceniem prac wskazanym świadkom były prowadzone prace na obiekcie, nie sposób bowiem mówić o odtworzeniu czegoś, co wcześniej nie istniało. Wnioski wyciągnięte zarówno przez organ I jak i II instancji, jakoby wcześniej na terenie objętym inwestycją nie miały miejsce żadne prace, nie znajdują zatem potwierdzenia w cytowanych w uzasadnieniu decyzji, zeznaniach świadków. Na poparcie tej tezy skarżący wnosili o przeprowadzenie kolejnych dowodów z przesłuchania osób, które miałyby szerszą wiedzę w tym zakresie. Jak bowiem zauważył organ, przesłuchani świadkowie nie posiadali zbyt wiele informacji na temat prowadzonych wcześniej robót budowlanych, gdyż w nich nie uczestniczyli. Stąd też uzasadniony był wniosek o przesłuchanie wskazanych świadków. W związku z nieuwzględnieniem wniosku organ oparł ustalenia jedynie na zeznaniach świadków, którzy jak sam wskazał w dużej mierze nie byli zaangażowani w prowadzenie inwestycji w żaden sposób, stąd nie znających przebiegu jej realizacji. Naruszono więc prawo strony do żądania przeprowadzenia dowodu
o istotnym znaczeniu dla wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji
o pozwoleniu na budowę wskutek przerwy w prowadzeniu prac budowlanych, co jako naruszenie przepisów postępowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem stanowi podstawę do uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c) zaskarżonej decyzji
w całości.
Poza tym skarżący wskazali, że na podstawie art. 24 kpa złożyli wniosek
o wyłączenie pracownika organu J. Ż., który nie został przez organ
I instancji rozpoznany, a organy obu instancji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia
w uzasadnieniach swoich decyzji, że jest on tożsamy z wnioskiem o wyłączenie organu i tym samym obowiązujące jest stanowisko wskazane w piśmie Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r., tzn. że wskazane okoliczności nie wyłączają właściwości organu. Skarżący podnieśli, na co wskazywał również Wojewoda, że przesłanki do wyłączenia organu są nieco inaczej określone
w przepisach kpa niż przesłanki wyłączenia pracownika. Inny też podmiot ocenia, czy one istnieją. Dlatego stwierdzenie organu jakoby w materii wniosku o wyłączenie pracownika organu obowiązujące było stanowisko Wojewody i nie wymagał on osobnego rozpoznania, nie znajduje oparcia w przepisach kpa.
Zdaniem skarżących nie można prowadzić postępowania bez uprzedniego rozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu. Tym samym organy dopuściły się naruszenia art. 24 kpa, co daje podstawę do wznowienia postępowania i stanowi przesłankę do uchylenia decyzji. Podkreślenia wymaga, że przed wydaniem przez organ decyzji J. Ż. wypowiadał publicznie zdanie, że na działce stanowiącej lokalizację inwestycji nie powstanie nigdy stacja benzynowa. Publiczne wyrażanie poglądów sprzecznych z wydaną przez organ decyzją nie pozostawia wątpliwości, że osoba ta, nie zachowa obiektywizmu przy prowadzeniu postępowania
w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Okolicznością świadczącą
o braku bezstronności J Ż. jest również oczywisty konflikt interesów majątkowych pracownika organu z interesem majątkowym wnioskodawców, co nie pozwoli zachować bezstronności w toku niniejszego postępowania. Przedmiotowe postępowanie oddziałuje bowiem w sposób pośredni na interesy majątkowe pracownika. Treść decyzji zmierzała tym samym do ochrony interesów majątkowych pracownika organu przed ewentualną działalnością konkurencyjną, którą po zrealizowaniu inwestycji prowadzić będą wnioskodawcy.
Nadmienić również należy, że Gmina Ś. nie uchwaliła mimo ciążącego na niej obowiązku, jako na gminie ze statusem uzdrowiska, planu miejscowego dla terenu, na którym zlokalizowana jest inwestycja, a obecnie toczą się prace nad studium uwarunkowań przestrzennych. W dotychczasowych zapisach studium była zawarta informacja, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę stacji paliw. Jednakże w ostatnim czasie zlecono zmianę tego zapisu poprzez wykreślenie możliwości postawienia w tym miejscu stacji paliw. Zdaniem skarżącego powyższe działania i okoliczności świadczą o podejmowaniu wszelkich czynności w celu uniemożliwienia zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego realizowanego już od [...]r.
Na podstawie art. 24 kpa skarżący wniósł również o wyłączenie pracownika organu zastępcy Prezydenta Miasta Ś. A. S., który zgodnie
z informacjami podanymi do publicznej wiadomości, sprawuje w ramach powierzonych mu kompetencji nadzór nad Wydziałem Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miasta, zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której zlokalizowana jest inwestycja. Stąd też pracownik organu jest zainteresowany wynikiem postępowania, co nie pozwala mu na obiektywną ocenę przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz wydania zgodnej z prawem decyzji. W piśmie z dnia 4 listopada 2009 r. Prezydent Miasta Ś. poinformował, że wniosek o wyłączenie pracownika organu A. S., zostanie rozpatrzony po zajęciu stanowiska przez Wojewodę w sprawie wniosku o wyłączenie organu, jednakże strona nie otrzymała w toku postępowania żadnej informacji o jego "rozpatrzeniu". Stąd też uznać należy, że wniosek nie został rozpoznany, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa daje podstawę do wznowienia postępowania i stanowi przesłankę do uchylenia decyzji, art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a.
W ocenie skarżących naruszono też art. 108 kpa poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z literaturą przedmiotu wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a muszą być poddane wykładni ścieśniającej (por. wyrok NSA z 24 maja 1983 r., I SA 20/83). Przesłanką wspólną dla wszystkich przypadków, nadania decyzji tego rygoru, wymienionych w art. 108 § 1 kpa jest niezbędność niezwłocznego wdrożenia decyzji
w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędność" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 kpa. Zagrożenie to musi mieć realny charakter
i nie może być tylko teoretycznie prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 1998r., V SA 677/97). Natomiast wdrożenie decyzji w życie nastąpić winno nie tylko w wyniku dobrowolnych działań stron, lecz przede wszystkim z otwarciem drogi do zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r., VI SA/Wa 1319/07, podkreślono,
że rygor natychmiastowej wykonalności wskazuje na możliwość egzekucji danej decyzji administracyjnej. Istota tego rygoru polega bowiem na tym, że decyzja nieostateczna staje się natychmiast wykonalna i stanowi tytuł wykonawczy - art. 26 i 27 u.p.e.a. (por. Komentarz do art. 108 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009). Skoro na adresata decyzji nie nałożono żadnego prawa lub obowiązku, to nie istnieje możliwość wyegzekwowania takiego rozstrzygnięcia. Nie jest tym samym możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, która w ogóle nie podlega wykonaniu w drodze przeprowadzenia egzekucji w administracji. Organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się do podniesionych przez skarżących zarzutów i wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności
z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Decyzja Wojewody z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący zagospodarowanie działki wraz z architekturą obiektów, technologią budynku stacji paliw oraz konstrukcją: budynku usługowo-mieszkalnego, budynku myjni, wiaty nad dystrybutorami, zadaszenia między budynkiem myjni
a budynkiem usługowo-socjalnym, osadników przy budynku myjni oraz branżę drogową, technologię instalacji paliwowych, projekt elektryczny stacji paliw, zewnętrzne sieci wod.-kan. i c.w.u., wewnętrzne instalacje c.o. i wentylacji, kotłownię olejową, projekt branży elektrycznej kotłowni, na działce nr [...], przy ul. L.
w Ś. i udzielającą J. i S. T. pozwolenia na budowę stacji paliw, a także nadającą tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jest prawidłowa, ponieważ w toku postępowania zgromadzono dowody, które w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, że nie były wykonywane roboty budowlane od
[...] r. do [...] r.
W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn.
Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, gdy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.
Istotne w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie Prokuratora Rejonowego
w Ś. zawarte w piśmie z dnia [...] r. o tym, że wpisy od [...] r. do [...] r. w dzienniku budowy nr [...] zostały sfałszowane przez sygnowanie podpisem osoby – kierownika budowy, który w tym czasie już żył. Poza tym wpisy w tym dzienniku budowy są sprzeczne z zeznaniami świadków oraz z fotografiami z lat [...] terenu budowy.
Ustalenia w kwestii nieprowadzenia robót budowlanych zostały dokonane przez organ na podstawie przesłuchania świadków, w tym mieszkańców budynków położonych przy ul. H. w Ś., a także inwestora S. T., obecnego inspektora nadzoru inwestorskiego K. N., R. Z. oraz obecnego kierownika budowy R. T. Żadna z tych osób nie zeznała jednak by roboty budowlane były prowadzone w czasie, który w myśl ustaleń organu dawał podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r.
Istotnie organ I instancji przesłuchiwał świadków dwukrotnie, a mianowicie
w dniach [...] r., a później w dniu [...] r.
z powodu nie zawiadomienia inwestora o terminie przesłuchania. Drugi termin przesłuchania świadków wyznaczony na dzień [...] r. został podany S. T. i jego pełnomocnikowi w dniu [...] r. /k. [...] akt administracyjnych/. Następnie pismem z dnia [...] r. organ poinformował pełnomocnika inwestora, że przesłuchanie odbędzie się dwa dni później, tj. w dniu [...] r. /k. [...] akt administracyjnych/.
Zmiana terminu przesłuchania świadków z dnia [...] r. została uzgodniona w dniu [...] r. przez [...] organu E. S. w rozmowie telefonicznej z pełnomocnikiem inwestora [...] A. N., który zaakceptował ten termin i stwierdził, że
w przeddzień będzie na spotkaniu w B. i przyjazd do Ś. będzie na jego trasie oraz zastrzegł, iż w razie niemożności dotrzymania tego terminu, spowodowanej czynnościami realizowanymi w B., telefonicznie poinformuje o tym fakcie i ustalony zostanie dalszy tryb postępowania (notatka służbowa z dnia [...] r. akta administracyjne k. [...] i nast.).
Nie budzi więc wątpliwości, że pełnomocnik inwestora został poinformowany
o zmianie terminu na [...] dni przed terminem przesłuchania. Zatem złożone w dniu
[...] r. na rozprawie oświadczenie pełnomocnika [...] A. N., który zaprzeczył by uzgadniano z nim termin, jest niewiarygodne.
W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 10 kpa przez nie zawiadomienie strony
o przesłuchaniach świadków jest bezzasadny.
Również zarzut nieuwzględnienia wniosku strony z dnia [...] r.
o przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzonych robót budowlanych, nie podważa prawidłowości ustaleń organu, ponieważ organ wykorzystał dokumentację fotograficzną działki nr [...] opatrzoną datą [...] r. oraz fotografie satelitarne z lat [...] pochodzące z zasobów Geodety Miasta Ś., na których widać, że działka jest zarośnięta krzewami i drzewami i nie ma żadnych oznak prowadzenia prac budowlanych. Dokumentacja z fotografii satelitarnych pochodząca z zasobów Biura Geodety Miasta ma charakter dokumentów urzędowych, którym przysługuje domniemanie autentyczności i wiarygodności.
Nieuwzględnienie wniosku o przesłuchaniu świadków organ tłumaczył względami ekonomii procesowej, ale decydujące znaczenie ma to, że prawidłowo, zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów, ustalono wartość dowodową dokumentacji satelitarnej, przyjmując, że żadne roboty budowlane nie były wykonywane.
Zasada swobodnej oceny dowodów jest realizowana zawsze w stosunku do dowodów już przeprowadzonych i w niniejszej sprawie tej zasady nie naruszono. Natomiast nie odniesienie się przez organ do wniosku o przesłuchanie świadków powinno nastąpić w formie proceduralnej, jednak pominięcie tej czynności nie miało wpływu na prawidłowość ustaleń, a w konsekwencji na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego odmowy przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka na okoliczność terminu w jakim organ administracji architektoniczno-budowlanej powziął wiedzę o treści dziennika budowy, to został on prawidłowo rozpatrzony postanowieniem z dnia [...] r., w uzasadnieniu którego organ wyjaśnił, że fakt stanowiący tezę dowodu jest znany organowi z urzędu, co zwalnia od przeprowadzenia dowodu /k. [...] akt administracyjnych/.
Natomiast w kwestii naruszenia prawa procesowego, tj. art. 25 kpa, przez przeprowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji przez organ, który podlegał wyłączeniu, jak również naruszenia tego przepisu w związku z art. 6, 7, 8, 9 kpa, przez przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji po wpłynięciu wniosku o wyłączenie organu, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zostały złożone dwa wnioski datowane na dzień [...] r. jeden o wyłączenie organu Prezydenta Miasta Ś. (data wpływu [...] r.), a drugi
o wyłączenie pracownika organu A. S. – Zastępcy Prezydenta Miasta Ś. (data wpływu [...] r.).
Następnie złożony został, datowany na dzień [...] r. (data wpływu [...] r.), wniosek o wyłączenie pracownika organu Gminy Ś. – Prezydenta Ś. J. Ż.
Odpowiadając na wniosek z dnia [...] r. w sprawie wyłączenia organu – Prezydenta Miasta Ś., Wojewoda Z. w piśmie
z dnia [...] r. wskazał na treść art. 25 kpa i stwierdził, że brak jest podstaw do wyłączenia organu, ponieważ przepis ten wyłącza organ z mocy prawa
w przypadkach wskazanych w jego treści. Poza tym organ oceniając argumentacje uzasadniającą wniosek o wyłączenie trafnie stwierdził z powołaniem się na orzecznictwo w sprawach administracyjnych, że wskazane okoliczności nie stanowią
w myśl art. 25 § 1 kpa podstawy do wyłączenia organu (zob. wyrok NSA z dnia
3 kwietnia 2008 r. II OSK 354/07, LEX 468746 – "Ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, nie wymienionych w art. 25 k.p.a. nawet, jeżeli zdaniem skarżących, mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Ten wzgląd powoduje, iż nie można przypisać organowi podstaw wyłączenia wymienionych w art. 24 § 3 k.p.a." ).
Natomiast Wojewoda Z. odpowiadając na wniosek z dnia
[...] r., o wyłączenie Prezydenta Ś. J. Ż., jako pracownika organu Gminy Ś. w piśmie z dnia [...] r. wskazał, z powołaniem się na treść art. 25 kpa, że brak jest podstaw do wyłączenia organu. Tym samym potraktował wniosek o wyłączenie pracownika jako tożsamy z wnioskiem o wyłączenie organu. Organ odwoławczy dał temu wyraz
w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] r. stwierdzając, że "w tego typu sytuacjach nie ma możliwości wydania postanowienia o wyłączeniu organu. Organy administracji są bowiem zobowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości,
a zarzuty co do właściwości można w podnieść w odwołaniu". Odnosząc się do kwestii wyłączenia organu Wojewoda Z. stwierdził następnie, że "Ustawodawca rozróżnił podstawy wyłączenia pracownika od prowadzenia postępowania (art. 24 kpa), od podstaw wyłączenia organu (art. 25 kpa). Wymienione przepisy nie mają identycznych zakresów. Artykuł 25 kpa odwołuje się do podstaw wyłączenia określonych w art. 24 kpa, ale nie do wszystkich, m. in. nie odwołuje się do art. 24 § 3 kpa. Oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia niewłaściwości organu jedynie na podstawie uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności kierownika organu. Złożenie zaś wniosku o wyłączenie od prowadzenia postępowania pracownika organu w osobie kierownika tego organu, jest tożsame z wnioskiem o wyłączenie organu".
Stwierdzenie organu odwoławczego dotyczące braku przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta Ś. J. Ż., należy co do zasady uznać za trafne z tym, że o ile wyłączenie organu w trybie art. 25 kpa następuje z mocy prawa, to o wyłączeniu pracownika, na podstawie art. 24 § 3 kpa rozstrzyga się postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie.
W rozpoznawanej sprawie nie ma jednak podstaw do przyjęcia, mając na uwadze treść pism Wojewody Z. z dnia [...] r., że kwestia wyłączenia Prezydenta Miasta Ś. nie była rozstrzygnięta,
a postępowanie prowadził i wydał decyzję organ, który podlegał wyłączeniu. Uchybienia proceduralne jakie towarzyszyły rozpatrzeniu wniosków o wyłączenie nie miały jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, w tym także nie rozstrzygnięcie wniosku o wyłączenie A. S., zastępcy Prezydenta Ś. Jak wskazał organ czy wogóle nie brał on udziału w czynnościach procesowych i nie uczestniczył
w wydaniu decyzji z dnia [...] r., co faktycznie wyłączało go z postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 kpa, dotyczącego nadania decyzji z dnia [...] r. rygoru natychmiastowej wykonalności, należy wskazać, że organ I instancji nadając rygor kierował się interesem społecznym, ponieważ inwestycja jest znacznej wartości w wymiarze finansowym i jej realizacja po wydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę może w przyszłości być podstawą roszczeń odszkodowawczych inwestora. Poza tym kontynuowanie budowy przez tworzenie faktów dokonanych, przy braku ważnego pozwolenia na budowę i braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wywołać zdecydowaną reakcję organu w postaci rygoru.
Organ odwoławczy wskazał w tej kwestii, że nadanie rygoru było zasadne mając na uwadze skalę inwestycji i intensywne prowadzenie robót budowlanych, a także wysoki stopień prawdopodobieństwa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany
i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, w ocenie organu II instancji, uwzględniało również interes inwestora, ponieważ kontynuowanie inwestycji w sytuacji wysokiego stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę naraża inwestora na niepotrzebną szkodę.
Stanowisko organów obu instancji, uzasadniane jest przede wszystkim interesem społecznym, o którym mowa w art. 108 § 1 kpa, upatrywanym przez organy administracji w tym, żeby nie były prowadzone prace budowlane w sytuacji, w której stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Stanowisko takie należy podzielić, z zastrzeżeniem, że przez wykonalność decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę rozumie się także możliwość wywołania skutków prawnych do podjęcia innych działań, w tym przymusowego wykonania.
Konkludując należy stwierdzić, że merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest prawidłowe, aczkolwiek w toku postępowania nie ustrzeżono się uchybień proceduralnych, które jednak nie wpłynęły na treść decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Trzeba wskazać, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę wydana na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan, który nastąpił z mocy prawa.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.